滥用包干综合单价，造成百万结算争议，这个锅该谁背？

问题背景

为规范工程造价的计价行为，国家颁布了《建设工程工程量清单计价规范《G50500-2013》，要求全部使用国有资金投资或国有资金投资为主的项目必须采用工程量清单计价，并在第三章计价方式中约定分部分项工程和措施项目清单应采用综合单价计价。发包人根据国家标准、招标文件、设计文件及施工现场情况、常规施工组织编制招标工程量清单；承包人根据招标人提供的工程量清单结合自身管理人员水平、技术实力、企业定额水平填报投标报价。

发包人在编制招标工程量清单过程中，出于减少现场签证、简化造价管理、转移风险等角度考虑，使用了部分包干综合单价，包干综合单价包括了人工费、材料费、机械费、管理费、利润、规费、税金等内容。

使用包干综合单价的清单子目，承包人报价只竞争完成对应工程量的单价，不再进行综合单价分析，竞争具体的工料机消耗水平。发包人在进行清单描述的过程中，往往还会描述“包含所有费用”，将人工费调整、材料设备涨幅超过约定值等本应由发包人承担的计价风险进行转移。在招投标评标总价与综合单价双控的背景下，承包人为响应招标文件，不得不接受发包人设定的包干价条件。

某政府投资项目建设单位为加强计价管理和投资控制，针对土石方工程及城市道路照明及交通安全工程设置了通用包干价。土石方工程包干价中明确了已包含施工便道、大型机械进出场、洗车槽设置、渣土办证费、场地占用等所有费用，不论施工方法，不论转运次数，并明确“单个项目土方开挖量在3000m³以内可考虑按定额计价”。

下面从三个工程计价实践来分析包干综合单价的应用。

某学校建设项目

项目建设单位在招标文件中规定了应遵守该建设单位关于通用包干价项目的约定，在招标工程量清单开列过程中，室外排水沟槽回填中粗砂清单子目工程量仅有465m³(按排水接入规划道路考虑），清单特征描述为“分层厚度100-200mm，压实度大于95%”。

预算阶段考虑工程量小于3000m³，没有使用包干价而采用了人工沟槽回填砂的定额子目，取费后综合单价为190.65元/m³,回填砂包干价的计算方法为造价主管部门发布的天然中粗砂预算价外加15元/m³，经计算预算期包干价为137.65元/m³。

在学校建设过程中，因规划道路征拆进度影响导致学校室外排水发生设计变更增加工作量，沟槽回填砂的结算工程量增加至3016m³，已经达到需应用包干价的工程量。在结算审核阶段，审计提出需按包干价结算，而施工方诉求需按照投标报价执行并根据合同约定进行材料调差。

经分析，本项目虽然招标文件中规定了应遵守通用包干价项目的文件，但合同约定了投标书及其附件的解释顺序优于合同专用条款。本项目沟槽回填中粗砂清单子目特征描述中并未约定当工程量超过3000m³需执行包干价，因此最终结算仍按照投标价执行。

某交通隐患整改工程

2018年某交通安全隐患改善工程，为及时完成隐患整改，该项目作为应急项目实施，未编制预算，合同暂定金额395万元，约定的结算方式为“该工程依2016年消耗量标准和通用包干价文件按实结算，材料价格按施工期和招标期预算价对比进行调差……”。

因该项目属于交通设施类，交通设施类工程预结算大多采用通用包干价文件，结算时包干价部分总造价接近300万元，只有电线电缆敷设等非交通设施部分参照2016年消耗量标准及其配套工程费用标准执行定额计价。

因该项目未编制预算，合同约定在竣工时仅支付50%的进度款，进度款支付跨2018年6月及2019年4月两个建筑业增值税调整节点（建筑业增值税分别由11%调整至10%及10%调整至9%），结算时就通用包干价是否需要调整增值税税率产生了争议。施工单位认为包干价是包含风险费用，而且包干价中包含多少税额并无明确计算方法，而审计认为增值税调整属于政策风险，应该进行调整。

经双方协商一致，鉴于交通工程中通用包干价主要指设施设备，无法拆分其中对应税率，是根据市场行情而制定，因此结算时仅调整参照2016年消耗量标准进行结算的内容，包干价部分不再调整税率。

某农民安置房建设项目

为加快项目推进，建设单位将项目基坑土石方工程与主体建设分别发包。该项目场地狭小，在基坑土石方工程完工后，为腾出桩基、承台及地梁施工场地，基坑土石方出运道路被挖除，桩基、承台及地梁等土石方只能采取长臂挖机及塔吊配合运出基坑临时堆放，再由挖机转运至智能渣土车进行外运卸土。

在招标阶段，项目也约定需执行通用包干价，且招标工程量清单中除开列土石方外运工程量清单外，并未再开列土方二次转运清单，施工方在投标阶段并未提出质疑。以土方外运为例，施工方响应通用包干价文件，未进行投标优惠，投标价为112.83元/m³，而同位置其他房建项目的土方外运成本达到160元/m³，且可另行计取土方场内转运费用。

施工方按投标价112.83元/m³编制结算书，并增加了长臂挖掘机转运土方的费用约13元/m³，但审计认为土方工程包干价中明确了已包含施工便道、大型机械进出场等所有费用，不论施工方法，不论转运次数，不应再计取土方专业费用。施工方则以清单上限价低于成本，投标时为响应投标报价未修改包干价，主张增加土方转运费用。

经双方协商一致，包干价中明确“不论施工方法，不论转运次数”是为避免因施工组织不善造成土方专业而增加项目造价。本项目土方转运增加不是施工方造成，应对土方转运进行计价。

有关综合单价包干问题的反思

设置综合单价包干价一是对建设行政主管部分发布的消耗量定额没有覆盖到的工作内容进行补充；二是为方便承发包活动，减少结算争议；三是设定上限价格，通过包干减少施工过程中的签证内容，降低结算价格。包干价设置确实方便了造价人员，但在职责边界不清晰、约定不明的情况下也容易造成结算争议。

因此，在计价越来越同市场接轨的情况下，因调整综合单价包干价的应用思路。

一是减少包干价的使用，在招标工程量清单编制阶段，尽可能明确设计方案及施工组织；二是在清单特征描述阶段要详尽，应考虑到工程量变化可能导致计价方式变化的情形；三是要避免从风险全包的角度来设置和运用包干价，不是因施工方形成的风险不应包干在风险内。

*本文系彭晓丹原创