一、政府采购意向公开的现状
（一）政策推动层面
1.财政部力推采购意向公开，推进政府采购公平竞争。2019 年9 月1日的《财政部关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38 号） 强调了需要进一步提升政府采购透明度，明确提出了“采购意向”的说法，并提出自2020年起选择部分中央部门和地方开展公开采购意向试点。2020年3月2日的《关于开展政府采购意向公开工作的通知》（财库〔2020〕10 号，以下简称10号文）就政府采购意向公开有关工作进行了详细安排，规定了采购意向公开的主体、内容等，并决定采取“试点先行、分步实施”的策略，先行在中央预算单位和深圳市、上海市、北京市进行试点，再向其他各地区、各级预算单位推开。
2.各部门各地方相继行动，细化政策促进落地实施。2020年4月以来，多地相继出台政策文件落实政府采购意向公开，比如北京市、天津市、四川省、广东省、广西壮族自治区以及深圳市等。总的来看，在公开主体上，各地区一般规定预算单位是采购意向公开的责任主体；在公开时间上，要求应当尽量提前，原则上不得晚于采购公告发布前30日；在公开渠道上，要求在中国政府采购网地方分网公开，预算单位在线填报采购意向，提交一级主管部门审核后由系统自动发布；在公开内容上，主要包括采购项目名称、采购需求概况、预算金额、预计采购时间等。
3.部分地区紧密结合实际，探索特色创新机制。北京市、天津市实施公开方式“双结合”，即采购意向公开按照集中公开和分散公开相结合的方式实行，其中年度采购意向集中公开。深圳市推动公开渠道“三同步”，除在中国政府采购网深圳分网公开外，还在政府采购中心网站以及各部门门户网站同步公开。四川省推行公开内容“讲条件”，即要公布对供应商的基本要求，包括是否专门面向中小企业、是否允许联合体投标（响应）等。北京市、广东省规定实施结果“讲绩效”。比如，北京市规定，要结合财政部政府采购透明度评估结果，对因采购意向公开工作减分的预算单位予以通报。广东省规定，若未公开采购意向的采购项目，不得开展后续采购活动，对未按要求公开采购意向的项目予以预警并限制开展后续采购活动。
这些政策的出台，有力地推动了采购意向公开的落地实施，对促进政府采购公平竞争、优化营商环境起到了重要作用。
（二）具体实施层面
1.采购意向公告的数目及时间范围。根据中国政府采购网公布的数据，2020年5月7日至2020年9月25日，中央单位政府采购意向公告数目共6920条。根据可查询到的中国政府采购网地方分网公布的数据，全国31个省、市、自治区（不含港澳台）中有12个地区在中国政府采购网地方分网上公开了政府采购意向，表1列示了全国部分地方政府政府采购意向公告数目及时间范围。其中，深圳市自2020年3月起即开始公开采购意向，时间跨度最长；四川省采购意向公告数目最多，为1005条。
2.采购意向公告公开的“提前期限”。在中央层面，本文基于中央单位6920条采购意向公告、共19963条意向采购项目（一个采购意向公告通常包括多个意向采购项目）进行分析。在地方层面，本文基于信息公布较为完善的三个地区——北京市、河南省、四川省加总2242条采购意向公告、共5314条意向采购项目进行分析。
图1列示了中央层面意向采购项目预计采购时间和采购意向公告发布时间的间隔。73.4%的意向采购项目时间差值为1至2个月。有16条意向采购项目预计采购时间早于公告发布时间，可能是由于公告发布延迟或数据录入错误。11.4%的意向采购项目预计采购时间和公告发布时间间隔小于1个月，这说明部分单位并未完全遵照10号文的规定——不得晚于采购活动开始前30日公开采购意向。同时，也存在公开时间过长的情况，有4项意向采购项目提前10个月公布了采购意向。
图2列示了三个地方政府意向采购项目预计采购时间和采购意向公告发布时间的间隔。其中有30条意向采购项目预计采购时间早于公告发布时间，可能是由于公告发布延迟或数据录入错误。北京市约有6.9%、河南省约有13.2%的意向采购项目预计采购时间和公告发布时间间隔小于1个月，而在四川省这一比例高达40.1%。同样，地方政府公告时间间隔为1至2个月的占比最高。其中，北京市、河南省约85%，四川省约50%。有少数项目采购意向发布提前期限较长，为6个月或者8个月。
二、政府采购意向公开实施中的主要问题
（一）采购意向公开的法律定位需要进一步明确
10号文规定，“采购意向仅作为供应商了解各单位初步采购安排的参考，采购项目实际采购需求、预算金额和执行时间以预算单位最终发布的采购公告和采购文件为准”。因此，采购意向公开并不具有民事法律效力，供应商无法以采购意向主张任何民事权利。同时，由于政府采购主体不但包括国家行政机关，还包括了事业单位和团体组织。因此，将意向公开简单认作适用于《政府信息公开条例》的行政行为也不甚妥当。在政府采购意向公开的缺乏上位法且定位不明确的情况下，政府采购意向公开往往难以有效进行，公开的初衷大打折扣。
（二）采购意向公开的“提前期限”有待进一步规范
从当前中央、地方预计采购时间和公告发布时间间隔来看，大部分公告时间间隔为1个月至2个月，时间间隔比较合适。但也有部分公告提前期少于30日，与发布项目采购公告之间的间隔时间相对较短，影响了采购意向公告作用的发挥。此外，中央和地方均有少部分采购意向公告预计采购时间和公告发布时间间隔过长，如遇预算调整，实际采购公告的相关内容可能与采购意向公告偏差较大，甚至给供应商带来误判或者增加不必要的成本，也不排除可能使一些潜在供应商有机会提前疏通关系，使采购单位在编制具体采购需求时受到干扰。
（三）部分政府意向采购项目披露信息不够完整
10号文规定了采购意向应当尽可能清晰完整，特别规定了采购需求概况应当包括釆购标的名称，釆购标的需实现的主要功能或者目标，釆购标的数量，以及采购标的需满足的质量、服务、安全、时限等要求。然而，在实施过程中，不同预算单位的执行力度存在一定差异。如表2所示，某医院2020年10月至12月政府采购意向公告中，采购需求概况描述过于简单，缺乏质量、时限、规格等核心要素的规定。这种情况下，供应商容易由于理解偏差而带来不必要的成本投入，或保持观望态势，等到正式发布采购公告时再做准备，使政府采购意向公开流于形式。
（四）对采购意向公开的监督具有“软约束性”和“滞后性”
10号文要求各中央预算单位和各地区各级预算单位“加强对本部门所属预算单位的督促和指导，确保所属预算单位严格按规定公开采购意向，做到不遗漏、不延误”“财政部将结合政府采购透明度评估工作，对采购意向公开情况进行检查并对检查结果予以通报”。总体来说，这些规定一方面具有“软约束”性，不能实现强有力的监督。另一方面，结合评估或者评价工作的监督通常属于事后监督，具有一定的滞后性。例如，有的省份规定，采购意向公开纳入省级部门预算管理工作绩效考核。还有不少省份规定对政府采购意向公开情况进行检查，并对检查结果予以通报。这都属于事后监督，不够及时和严格，且重处罚轻奖励，可能导致采购人公开采购意向的意愿不高，采购意向公开流于形式。在这一方面，广东省做得比较好，其将意向公开设置为政府采购的前置程序，规定未公开采购意向的采购项目不得开展后续采购活动，对未按要求公开采购意向的项目予以预警并限制开展后续采购活动，这样就将监督前置，起到更好的监督约束作用。
三、现阶段优化政府采购意向公开的对策建议
（一）做好顶层设计，将意向公开作为独立的公开事项
鉴于政府采购主体不但包括国家行政机关，还包括事业单位和团体组织，因此建议将政府采购意向公开定位为一种独立的信息公开事项而非行政行为。在实施层面，财政部可以基于试点地区的经验，尽快出台《政府采购意向公开的实施指导意见》，指导重点工作的操作原则，建立全国统一的政府采购意向公开制度。未来，尽可能将政府采购意向公开列入未来修订的《政府采购法》和《政府采购法实施条例》，从而将政府采购意向公开从立法上提升到一个新高度。
（二）丰富公开内容，规范执行意向公开“提前期限”
在政府采购意向公开的内容方面，财政部规定，公开范围应包括采购项目名称、采购需求概况、预算金额和预计采购时间等。建议公开的内容特别是采购需求概况应更具体一些，为潜在供应商提供有价值的参考。此外，建议要特别说明政策的具体落实情况，包括是否面向中小企业、是否允许联合体投标（响应）等，有利于目标企业提前做好准备。在公开时间节点上，建议对预算单位晚于采购活动开始前30日公开的采购意向予以严格管理，防止采购人借由“因预算单位不可预见的原因急需开展采购项目”而不主动公开采购意向。
（三）明确主体责任，发挥奖惩机制的激励作用
为进一步发挥采购意向公开的作用，应进一步加强监督和管理。一是要明确不公开采购意向的处罚机制，包括违规公示、责令改正、限制其采购活动等，并对通过采购意向公开方式完善采购需求的采购人予以奖励，使政府采购意向公开从“软约束”转向“硬约束”，落实采购人的主体责任。二是建议借鉴广东省的经验，将意向公开设置为政府采购的前置程序，将监督管理前置，建立事前与事后相结合的采购意向公开监督机制。三是建议充分运用“互联网＋大数据”等信息化手段，以采购项目编码为关联项，联通政府采购意向公开模块和采购计划管理系统，将意向采购公开设置为后续采购活动的前置条件，并应用大数据辅助决策，建立实时预警、及时反馈的系统评价体系，用于有效监督、评估采购人的采购行为。四是落实“谁采购、谁负责”的原则，要求各预算单位在《采购意向公开表》中公开本单位政府采购项目意向信息咨询电话，广泛接受社会监督及政策咨询。
参考文献：
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