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二、 立法供给的资源不足：法律法规的缺位与抵牾 土地作为一种有限的自然资源，对其使用不仅具有一般财产的独占性和私有属性，还具有一定的社会性、公共性。在我国，从土地管理机关获得国有土地使用权的方式有出让、划拨两种，后者产生方式的产生时间早于前者。土地划拨关系中，土地管理机关纯粹是借助行政命令进行管理，受让方与土地管理机关之间是管理与被管理的关系，对于土地使用权的内容、使用、监管等，都是由行政机关主导，双方处于完全不对等的地位。 后为了适应市场经济的发展需要，合同这一民事行为逐渐被引入土地使用权的管理中，出让方和受让方之间的关系从划拨时单纯的管理服从关系转变为相互的权利义务关系。这一转换，使得土地管理部门在合同中扮演了双重角色（既是行政管理者又是合同履约方），进而导致土地使用权出让合同的定性一直较为模糊。一方面，行政主体的身份势必会使得土地使用权出让合同不同于一般的民商事合同，另一方面，过于强调行政要素又会影响到合同本身具体的平等、自愿等民事属性。 围绕土地使用权出让合同，我国法律法规在历经多次的制定、修改与变迁后，然时至今日，两大部门法之间仍是各自为阵，未达成统一。 1.关于土地使用权出让合同纠纷定性的现行法律规范  2.从立法沿革看民行法律规范的交叉碰撞 2.1行政法律规范对土地使用权出让合同的调整“不断进逼” 2014年11月1日发布的《行政诉讼法》首次在法律层面上将行政协议案件纳入行政诉讼的受案范围。《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项列举了两类行政协议，分别是政府特许经营协议与土地房屋征收补偿协议，虽未明确包含土地使用权出让协议，却使用了“等协议”这一表述。关于此处“等”字的解释，是“等内等”还是“等外等”存在不同的认知。如果是等内等，意味着只有法条列举的行政协议类型才能做为行政协议诉讼案件予以受理；如果是等外等，则意味着其他行政协议也应受理。 2019年11月27日发布的《行政协议司法解释》，基本结束了“等外等“还是”等内等的争议。因为《行政协议司法解释》的第二条，不仅扩大了行政协议的类型范围（即矿业权等国有自然资源使用权出让协议、政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议），还加入了兜底性条款——“符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议”、“其他行政协议”。 需要指出的是，《行政协议司法解释》既然已经明确将“矿业权等国有自然资源使用权出让协议”列入行政协议范畴，为何却未将更为普遍、常见的国有土地这一自然资源放到列举的行政协议类型中，究竟是无心之举，还是有意为之？这一问题着实耐人询问。 2.2 民事法律规范对土地使用权出让合同的调整“紧抓不放” 与行政法律规范相比，土地使用权出让合同相关的民事法律规范出现时间更早，发展时间更长。早在2000年10月30日，土地使用权出让合同纠纷便作为独立的民事案由出现在最高人民法院发布的《民事案件案由规定》中，这昭示着土地使用权出让合同纠纷应作为民事案件进行审理。 此后，最高人民法院又于2005年6月发布了《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称《土地使用权合同纠纷司法解释》）。2007年，《物权法》第一百三十七条、一百三十八条[1]的规定使土地使用权土地出让合同的民事属性进一步强化，而2021年1月起实施的《民法典》基本保留了这些内容。 伴随形势变迁，《民事案件案由规定》分别于2011年、2020年历经两次修改，但是土地使用权出让合同纠纷这一案由始终保留其中；同样，《土地使用权合同纠纷司法解释》也历经一次修改，但对土地使用权出让合同纠纷的相关规定亦未作实质性修改。因此，对土地使用权出让合同纠纷而言，始终未脱离民事法律规范的调整。
3.部分地方政府行政规章的前进与探索 随着《行政诉讼法》及相关司法解释的实施，司法实践中土地使用权出让合同纠纷行政诉讼案件的越来越多，部分地区的地方人民政府在现有法律及司法解释的基础上，又往前迈了一大步，将国有土地使用权出让合同明确为行政合同。 我们通过检索[2]发现，大部分省市关于行政合同的定义与类型沿用的还是《行政协议司法解释》的表述，目前湖南省、汕头市、丽江市、海口市、兰州市、邢台市在其发布的《行政程序规定》文件中将国有土地使用权出让合同确定为行政合同。当地政府作出这样的规定可能是基于行政管理的考虑，也可能是综合当地司法实践的考虑。 《行政诉讼法》及相关司法解释的实施是否会促使更多地方政府将土地使用权出让合同明确为行政合同，通过地方政府行政规章一次次的肯定，是否会强化大家对行政合同这一定性的认同感，对这一现象民法部门法又会作出什么样的反应，我们一起拭目以待。  E N D |
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