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裁判要旨 当事人投诉举报，可能是对行政相对人违法行为的举报，也可能是对下级行政机关违法行政行为的举报。通常情况下，只有对下级行政机关违法行政行为的举报，才能引发上级行政机关对下级机关的内部层级监督程序。但是，当事人举报行政相对人的违法行为，有管辖权的下级行政机关作出处理或逾期不处理，当事人不服继续向上级行政机关投诉举报，上级行政机关作出未改变下级行政机关处理决定内容、未对利害关系人创设新的权利义务的处理；或者当事人越级向有管辖权的行政机关的上级行政机关投诉举报，上级行政机关将举报事项转交下级行政机关处理或逾期不处理，实质上是要求有管辖权的下级行政机关对举报事项予以查处或未履行对下监督职责。上述情形下，上级行政机关的行为亦属于内部层级监督行为。对当事人的权利义务不产生实际影响的内部层级监督行为，不属于行政诉讼的受案范围。 案情 原告：朱某某 被告：国家市场监督管理总局 2020年2月28日，甲省特种设备检验研究院（以下简称甲省特检院）对乙市风景名胜区管理委员会作出《特种设备检验意见通知书更改单》（以下简称更改单），将甲省特检院乙市分院于2013年1月16日作出的《特种设备检验意见通知书》中问题和意见栏的内容修改为：“该观光车经定期检验合格，但观光车的实际行驶路线超出了乙市风景名胜区管理委员会提供的’电瓶车行驶路线及区域示意图’中的行驶路线范围，超出的行驶路段（从游客中心至老君岩检票口）未实行全封闭管理且未采取有效措施。以上问题符合原甲省技术监督局《关于进一步加强旅游景区及公园场（厂）内专用机动车辆安全监察和检验工作的通知》第一条第一项第1点'场（厂）内专用机动车辆应在特定区域、特定行驶路线行驶’和第3点'未实行全封闭管理应采取有效措施’的要求，应落实整改。”朱某某系更改单所涉观光车的实际经营人，2020年4月3日向国家市场监督管理总局邮寄《处理申请书》，请求国家市场监督管理总局撤销更改单。2020年4月29日，国家市场监督管理总局作出《关于处理申请书有关问题的答复》（以下简称答复），告知朱某某对其申请不予处理。朱某某不服，提起行政诉讼，请求撤销更改单或确认无效，判令国家市场监督管理总局履行法定职责。 审判 丙市第一中级人民法院一审认为，朱某某要求国家市场监督管理总局对更改单予以查处，但是明显不属于国家市场监督管理总局直接履行查处职责的范围。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回朱某某的起诉。 丙市高级人民法院二审认为，根据《特种设备安全法》第五条的规定，国务院负责特种设备安全监督管理的部门对全国特种设备安全实施监督管理。县级以上地方各级人民政府负责特种设备安全监督管理的部门对本行政区域内特种设备安全实施监督管理。朱某某要求国家市场监督管理总局对甲省特检院出具的涉案更改单予以查处，国家市场监督管理总局明显不具有直接查处的职责。依照《行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。 朱某某申请再审称，甲省特检院出具的更改单违法，国家市场监督管理总局具有处理的法定监督管理职责。请求撤销一、二审裁定，判令国家市场监督管理总局履行法定职责。 最高人民法院经审查认为，朱某某起诉国家市场监督管理总局不履行法定职责，而本案中国家市场监督管理总局的法定监督职责是行政机关的内部层级监督职责。不履行内部层级监督职责，实质是不履行信访答复义务，不属于行政诉讼的受案范围。故朱某某的再审申请不符合《行政诉讼法》第九十一条第四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定驳回朱某某的再审申请。 评析 一、内部层级监督行为通常不可诉 “层级监督是依据行政系统内的隶属关系、层级关系而生成的一种监督途径和方式，它是以上级行政机关对下级行政机关、各级政府对其工作部门之间存在的领导和指导关系为基础的，既是行政系统内固有的、原始的监督形式，也是行政机关内部监督中最基本、最经常的监督形式。”[①]行政机关内部层级监督，包括本级政府对其所属职能部门的一般监督，以及上级行政机关对下级行政机关的一般监督。层级监督的职权依据在于宪法和政府组织法关于上级行政机关有权撤销或者变更下级行政机关作出的决定、命令的法律授权。《宪法》第八十九条第十三、十四项规定，国务院具有改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当命令、指示和规章的法定职权，具有改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令的法定职权。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第三项规定，县级以上的地方各级人民政府具有改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令的法定职权。相应地，上级人民政府职能部门也具有改变或者撤销其下属工作部门不适当决定、命令、指示的职权。层级监督的启动，主体和形式比较广泛。可以是公民法人或者其他组织控告检举，也可以是其他国家机关移送、建议，还可以是同级政府、上级行政机关通过执法监督检查等程序发现问题。其中，公民、法人或者其他组织控告检举中，当事人为了自身利益对下级行政机关的违法行政行为向同级政府或上级行政机关进行检举控告，实质是申诉上访。同级政府或上级行政机关对当事人申诉上访作出的驳回申诉的答复、复查、复核意见或者逾期未作处理行为，对当事人权利义务未产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。因此，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第四项规定，驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为不属于行政诉讼的受案范围。在崔永超诉山东省济南市人民政府不履行法定职责一案中，[②]最高人民法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第六条第一款和第三十条虽然规定了上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督，也有权对下级人民政府及房屋征收部门在房屋征收与补偿工作中的违法行为责令改正，但此种职权系基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成。上级人民政府基于层级监督的行政行为未改变所属工作部门或下级政府决定、命令，没有对当事人设定新的权利义务的，该行政行为不可诉。当事人可以通过直接起诉所属工作部门或者下级人民政府作出的行政行为来维护合法权益。在存在更为有效便捷的救济方式的情况下，当事人坚持起诉人民政府不履行层级监督职责，不具有权利保护的必要性和实效性，也不利于纠纷的及时解决，且易形成诉累。因此，济南市政府是否受理当事人的反映、是否启动层级监督程序、是否改变或者撤销所属各工作部门及下级人民政府的决定、命令等，不属司法监督范畴。[③] 二、投诉举报与内部层级监督的关系 投诉举报具有多重含义。广义的投诉举报是指公民、法人或者其他组织行使宪法赋予的控告检举权利，对侵害国家利益、公共利益或者他人合法权益的违法行为，向有关国家机关请求予以查处的行为。广义的投诉举报，当事人检举的内容包括对社会成员的违法侵权行为和国家机关及其工作人员履行职务过程中的违法侵权行为。狭义的投诉举报仅仅是指公民、法人或者其他组织对社会成员违法行为的检举。例如，（2013）行他字第14号《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》规定，根据《行政复议法》第九条第一款、《行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。这里的“举报人”仅仅是指当事人对公民、法人或者其他组织违法行为的投诉举报，并不包括对行政机关行使职权的行政违法行为的投诉举报。我们认为，只有广义的投诉举报中当事人对下级行政机关行使行政职权的行政违法行为的投诉举报，才有可能引发层级监督；当事人对公民、法人或者其他组织违法行为的投诉举报，是行政机关发现行政相对人的违法行为、进行立案调查的渠道之一，通常并非上级行政机关开展层级监督的发现路径。 通常，当事人对行政相对人违法行为的投诉举报与层级监督无关。但是，以下两种情形，当事人对行政相对人违法行为的投诉举报，可以引发层级监督：一是当事人发现行政相对人的行政违法行为，向有管辖权的行政机关投诉举报，有管辖权的行政机关逾期不作处理或者投诉举报人对处理不满意，继续向上级行政机关投诉举报。此时，当事人向上级行政机关的投诉举报，实质上是对有管辖权的下级行政机关不履行法定职责或未依法履行法定职责行为的申诉上访，可以引发上级行政机关的层级监督程序，上级行政机关依照层级监督职权作出的对当事人权利义务不产生实际影响的重复处理行为以及逾期不予处理行为，都不属于行政诉讼的受案范围。二是当事人对有管辖权的行政机关不信任，直接向上级行政机关投诉举报。 此时，当事人的投诉举报既是对行政相对人违法行为的举报，同时也是对有管辖权的下级行政机关不依法处理违法行为的举报。若上级行政机关认为举报事项属于重大疑难案件，决定提级管辖，直接受理当事人的投诉举报事项，予以立案调查处理的，当事人的投诉举报构成上级行政机关发现行政相对人违法行为进行查处的有效途径；若上级行政机关将当事人投诉举报移送有管辖权的下级行政机关处理的，或者当事人的投诉举报事项明显不属于应当由上级行政机关管辖的重大疑难事项，上级行政机关逾期不予答复的，当事人的投诉举报实质是越级申诉上访行为，上级行政机关的移送下级行政机关处理行为或者逾期不予答复行为，对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。 本案中，朱某某认为甲特检院出具的更改单违法，应当向有管辖权的甲省市场监管局投诉举报。朱某某向国家市场监督管理总局请求层级监督，实质是申诉上访行为。国家市场监督管理总局对朱某某的申诉上访作出不予查处答复，对朱某某的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。同样，朱某某起诉国家市场监督管理总局不履行法定职责，国家市场监督管理总局的法定监督职责仍然是行政机关的内部层级监督职责。不履行内部层级监督职责，实质是不履行信访答复义务，亦不属于行政诉讼的受案范围。为此，一、二审裁定驳回朱某某的起诉，结果并无不当。 （执笔人：郭修江、谭红，最高人民法院） [①] 杨伟东：《关于创新行政层级监督新机制的思考》，载《昆明理工大学学报（社会科学版）》2008年第1期。 [②] （2016）最高法行申1394号行政裁定。 [③] 对此，有学者认为，行政内部行为已不宜也不能成为层级监督行为（不作为）不可诉的责任避风港，因此，在一定条件具备下将层级监督行为纳入行政诉讼可诉范围，在中国或许是必要且可行的。该案的裁判理由中“一般并不直接设定当事人新的权利义务”的表述，或许就是睿智的法官已经为这样的法解释保留的一种“可能性”。参见章剑生：《行政机关上下级之间层级监督行为的可诉性-崔永超诉山东省济南市人民政府不履行法定职责案评析》，载《政治与法律》2017年第12期。 |
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