 摘要 PPP经营模式由于私方主体的介入，给政府公共服务带来了这样或那样的潜在风险，如公共服务质量递减、公共职能改换、治理秩序阻滞、投入主体收入递减等。为了保障社会治理正当化、公共服务理性化、PPP项目正常化和当事人投入的积极性，必须以法治手段在行政主体和私方主体间合理进行风险分配，包括风险预防的风险分配、风险阻却的风险分配、风险后评估的风险分配、风险承担的风险分配。通过风险分配让私方当事人和行政主体由权利主体转向义务主体，由权力行使转向责任承担。风险分配遵从公权主导原则、公共利益最大化原则、责任自负原则和实际负担原则。 【关键词】PPP经营模式 风险分配范畴 风险分配原则 一、立题背景 PPP模式发端于欧美国家，如今在英国、美国、加拿大、澳大利亚等国已运用得非常普遍，并且形成了非常完善的制度和机制。据“经济合作与发展组织”统计，“在PPP运用最为普遍的国家中，PPP一般占整个基础设施采购的10％—15％”。中国PPP模式启动较晚，2014年9月24日，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，被认为是PPP正式推出的标志。什么是PPP模式，国际组织有各种各样的定义，如联合国开发计划署、联合国训练研究所、欧盟委员会、世界银行、亚洲开发银行等各有不同的说法；中国相关的政府文件中也涉及不少对PPP内涵解读的内容。但总体来讲，共同点是：PPP改变了传统公共管理和公共服务的模式，使私方当事人介入公共职能的行使之中。通常情况下，私方当事人的引入使公共职能的行使更加具体和直接，节省了行政成本，提高了行政效率。同时，由于私人主体通过承包公共职能或者公共服务与行政系统共同履行行政职能，这使得传统上由公权主体主导的行政治理和社会治理发生了质的变化：“在合作机制下，行政机关发挥的作用很大程度上取决于相关的背景，包括管制问题的历史、已知与该问题有关的信息数量、利害关系人之间冲突的性质以及主体之间的相对力量……有时候，行政机关强有力的操作会破坏由非政府团体发起的工作。在当事人召集自己的过程而且试用'基层’产生的方案时，尤其当规定了监控与评估结果的机制时，行政机关就有很好的理由不采取行动。”这一变化就是在公共治理中引入了另一个元素，那就是私权或者私方当事人的元素。公共职能是以公共利益为轴心进行运转的职能，而私方当事人则是以追求私人利益为行为取向的。即是说，在新的治理模式中增加了一个新的利益，增加了一个新的追逐利益的主体。毫无疑问，新的元素的增加必然或多或少的对传统公共职能、传统公共服务有这样和那样的挑战，实质上意味着给公共治理带来了这样或那样的风险。这些风险的防范和分配如果在PPP项目中没有得到很好的处理，就会影响公共服务和治理的质量，不利于PPP项目的推行。 如上所述，由于PPP在中国起步较晚，目前规范PPP的大多是一些政策性文件，因而其中的一些制度和机制还处于探索阶段，有待进一步的定型和完善，其中的风险防范和分配就是比较薄弱的一个环节。从中国PPP实践观察，这种状况表现得尤为明显。在已经运行的绝大多数PPP项目中，形式上看，项目合同书大多都会载明“风险分配框架”条款，但仔细分析，这样的风险分配一是对“风险”的理解过于狭隘。PPP项目尽管离不开成本、金钱等的估算，但其最终目的是追求公共服务的质量，因而风险的承担就不仅仅是一个经济效益问题，更是一个社会效益问题。但从PPP项目所涉风险分配来看，基本关注的是前者，以此为出发点，重点关注风险承担阶段的风险分配，而对风险预测、发生风险之后的风险阻滞等有所忽略；二是风险类型不确定。有的项目风险类型多，有的项目风险类型很少。还有对需要分配的风险项目定性过于抽象，如规定政府承担的基本都是法律和政策风险，一旦出现风险，哪些能归入法律范畴，哪些能归入政策范畴就会存在诸多争议性的解释；三是风险分配中对私方主体的激励不够。很多项目在经营中的风险大多由私方主体承担，这对处于PPP尝试阶段的我们国家来说，不利于调动社会因素的积极性。基于此，PPP项目风险分配的规范化和法治化势在必行。目前中国法学界关于PPP项目中风险防范和分配的系统研究还非常缺乏，因而，关注该领域的相关问题是合理且必要的。 二、PPP模式中风险分配法律 规制的正当性 西方学者在《规制政治的转轨》中指出：“通过建立类社团主义安排把利益集团整合进规管过程，他们促进了工业稳定，允许监管者利用被监管者的专业知识和资源，并减少了对抗。”③从这个角度讲，行政主体在PPP项目中受益并不少。私方当事人同样获取了一定的利益，它承担公共服务职能不是无偿的，而是在有偿的情形下履行公共服务职能的，因为它通过公共服务协议从行政主体那里获取了补偿，获取了报酬。如果没有这样的利益诱惑，私方当事人无论如何也是不愿意承担公共服务职能的。总之，我们首先应当将行政主体和私方当事人视为PPP项目中获利的当事人、视为PPP项目中的权利主体。在法治理论和法治实践中，任何权利主体都是相对意义上的概念和称谓，就是当其享有某种权利时，同时要负担相应的义务，甚至应当将权利和义务对等。PPP项目是受到公法和私法双重调整的，这就要求我们将每一个主体的权利和义务关系梳理清楚，通过风险分配让私方当事人和行政主体既是权利主体也是义务主体，既行使权力也承担责任。如果就PPP项目风险分配法律规制的正当性而论，本文认为至少体现在以下方面： 1.保障社会治理正当化 在法治中国的语境中存在着三个有机的治理范畴：“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，加快形成完善的党内法规体系。”三者是一个三位一体的逻辑关系，是因为三者有着各自的领域和范围，有着各自的治理技术，有着各自的治理价值和归属。如法治国家就是一个相对宏观的治理概念，而法治政府则主要针对公权系统和公共职能，法治社会则是治理的末端，是一个更加具体的概念范畴，同时它涵摄的领域则相对较多。虽然三者泾渭分明，但它们同时也有机地结合在一起，构成法治中国的一个整体。法治国家的实现依赖于法治政府和法治社会的实现，而法治政府则像一个扁担将法治国家和法治社会予以连接并使二者有所平衡，法治社会则是依法治国的落脚点，也是依法治国状况的检测标准。法治政府与法治国家中公权治理是主导因素，而法治社会则是公权治理和私权治理的结合，法治社会中的相当大的一部分调控范畴都是私法的空间。传统上公法也对法治社会发生着作用，而PPP项目则将法治社会的治理机制做了相对的综合，就是将私权吸收到公权中来，将私法引入公法中来：“'合同治理’是一种简称，代表着政府与另一个组织或个人协商签订协议的各种情形。”这就使得在当代社会治理中，公法与私法各自的功能定位、各自的作用发挥成了非常敏感的问题。PPP项目中的风险分配，使得公权与私权都具有相应的责任，它们共同分担风险，共同防范风险等。这使新的历史时代的社会治理越来越具有正当性，这是PPP模式中风险合理分配法治化的最主要价值。 2.保障公共服务理性化 在传统行政法中公共服务仅仅是职能之一，而且这个职能并非行政法职能的主流。人们用警察职能或者国家行政的职能来描述传统行政法中公共行政的职能就充分证明了这一点：“一般的理论，皆肯定行政乃是以国家行为为前提。缘乃国家为了达到其任务及目的，必须有一定的行为，这些国家行为的存在是行政的先决要件。”但是20世纪中期以后，随着福利国家概念的强化，人们普遍认为政府的最基本的行政职能是提供公共服务，有学者将此称之为给付行政：“服务行政的特色是在提供公民的'生存照顾’……此'生存照顾’概念强调政府及其他公行政主体必须提供各种不同的服务措施，例如建立妥善的公用事业、社会救济、文教事业、社会保险的制度，使公民在衣、食、住、行之生活、工作、教育等方面，得到国家最多的服务与最大之照顾。”当学者们用给付行政描述行政法的这一新现象时，他们并不是要强调在行政法中产生了一个新的、具有给付属性的行为，而是要凸显在当代行政法中产生了一个新的精神，那就是给付行政的精神。在给付行政精神的指导下，行政系统所提供的最主要的职能是公共服务职能，而行政法也被贴上了“绿灯理论”这样的理论标签。该理论是与“红灯理论”相对而言的，它的基本含义是：“绿灯理论的视角源于一种更为积极，很大程度上是社会民主的国家观，它内在地要求把政治和社会背景引入法律之中，本质是由功利主义传统派生出来的立场，而功利主义的道德律令是通过平等式和改良式的社会改革满足最大多数人的最大利益。为实现这一目标，鼓励发挥国家作用被置于优先地位，国家被视为促进共同体目标实现的有效方式。”就是政府行政系统可以大幅度地创造社会福利，大幅度地为公众提供公共利益，而且它想象的空间越大，越是行政法治所提倡的。我国近年来提出了服务型政府的概念，而且要求政府行政系统要为社会公众提供尽可能多的公共服务，要求政府行政系统使提供公共服务的行为多元化和多样化。私方当事人承包公共服务，承包公共服务实质上就是围绕公共服务而展开的，私方当事人提供公共服务的行为与传统公权主体提供公共服务的行为相比，更加灵活和具体。而公共服务提供中所隐藏的瑕疵，在PPP项目中既要有所估计，也要有所分担，PPP项目中风险合理分配从长远来看，便能够保障公共服务的理性化，就是可以防范公共服务中的行政专断，防范公共服务中的质量低劣等。 3.保障PPP项目正常化 PPP项目在实施过程中都是具体的，行政主体根据相关的法律规范和政策，选择PPP项目的适用领域，进而推广每一个PPP项目。私方当事人与行政主体共同承担这样的项目，在目前行政法治中将二者联系起来的是行政合同或者行政协议，就是私方当事人与行政主体之间就一个具体项目形成具体的权利和义务关系，如行政主体有提供补偿的义务，行政主体有提供服务条件的义务，行政主体有制止其他利害关系人干扰私方当事人的义务等，有学者指出：“行政并不仅是行政行为和行政强制，而是使用各种各样的手段来实现其目的。”②同时行政主体也享有PPP项目是否实施的决定权，实施深度和广度的决定权，对实施后的PPP项目进行监控的权利等。而私方当事人在PPP项目中则享有受益权，享有向行政主体主张合理服务条件的权利，它同时负有提供高质量的公共服务的义务，负有接受受益人评判的义务等，双方除了人们可以预知的权利和义务外，还要考虑相关的风险问题。就是说，在PPP项目形成中双方主体之间如何进行风险防范及其防范过程中的权利和义务分配，如何阻止风险以及阻止过程中的风险分配，如何评估风险以及评估过程中的风险分配，最主要的是要承担风险，行政主体承担什么，私方当事人承担什么都是PPP项目风险承担不可或缺的内容。PPP项目正常化的最高标准是受益人的满意度，进而也涉及社会管理秩序的质量，通过风险分配使PPP项目的运行不偏离受益人，不偏离公共秩序。该价值是具体的、实实在在的，因为它直接决定着PPP项目的后续运行。 4.保障当事人投入积极性 PPP项目是一种新的公共治理模式，传统治理模式强调治理的单向度，就是公权单向度主导单方意志进行运行：“行政部门仍然给予了有野心的和受过良好教育的人一种职业，这种职业安全无忧且提供了获得切实权力和影响力的机会。”这个过程，除了体现行政高权外，还体现了运行过程的封闭性，它由行政系统主导并在相对封闭的行政系统中实现行政职能，即便是一个具体行政行为的做出也常常是较为封闭的，行政主体与行政相对人之间的这种狭小关系很难贴上社会化的标签。传统行政职能所动用的治理资源具有强烈的公共性，或者由公权主体实施，或者由公共财政予以支撑，或者按照纯粹的公法规则进行调控等。PPP项目则对上列做了深层次的变革和触动，例如PPP项目并不是单向度的运行的，它被人们称之为协商治理，它的本质属性在于：“政府部门用此契约将经营公用事业的任务，委托给某个人，或者例外地委托给一个公立公益机构，经营者从该项公用事业的用户身上获得报酬。”就是说PPP项目在形成和实施中公与私可以讨价还价，这便实现了双向式的公共治理关系。PPP项目在其运行中使主体日益丰富、日益多元，尤其让私方当事人渗入了公权的过程中，就是说，PPP项目一开始就是在相对开放的机制中进行的，正如有学者所指出的：“政府借口'挽救就业岗位’而实施的行为往往会引起更多更持久的灾难。对那些实施'使用者付费’制度的公共服务来说，政府可能控制收费价格甚至完全取消收费以'使公众支付得起’，结果是该服务资源枯竭并直接导致短缺和绩效下降。”言下之意只有通过公与私的沟通才能防止政府单向认知的偏失。再则，传统治理资源利用的单一性在PPP模式中更是得到了彻底的改变，因为PPP的本质就是动用社会资源实现公共职能，中国PPP规范的文件中就有这样的规定：“坚持与事业单位改革相衔接，推进政事分开、政社分开，放开市场准入，释放改革红利，凡社会能办好的，尽可能交给社会力量承担，有效解决一些领域公共服务产品短缺、质量和效率不高等问题。及时总结改革实践经验，借鉴国外有益成果，积极推动政府向社会力量购买服务的健康发展，加快形成公共服务提供新机制。”它表明PPP项目就是要动用大量的社会资源实现公共治理，动用大量的社会资源为公众提供公共服务。一定意义上讲，社会资源动用得越多，PPP项目的实施就越成功，PPP渗入的社会资源越广泛，PPP项目的影响力也就越大。如果我们在PPP项目中不考虑相应的风险，那么社会资源的渗入则会大打折扣。就某一具体的PPP项目而论，私方当事人如果觉得自己的投入没有任何制度上的保障，没有任何风险的评估和考量，它就必然会在PPP项目的参与上有所退却，因而从法治的角度进行规范和定型是非常必要的。 三、PPP模式中常见风险 本文通过对中国政府采购网2015年8月21日公布的“国内外9个PPP失败案例”和国内外其他一些PPP案例的分析，得出这样一个整体结论：PPP模式由于引入了私方当事人，其最大的风险就是公共职能因私方当事人与其他社会主体的介入而产生的某种不契合。这样的风险产生后，它的进一步的结果可能使社会公众对公权主体不信任，也可能使公权主体权力运作发生危机，这是从宏观方面抽象而言的。具体而论，PPP模式中常见风险存在： 1.公共服务质量递减 公私合作的模式内容构成上存在包含两个方面：一是公共管理。就是行政主体将特定范围内的行政管理职能转移给私方当事人，进而私方当事人就成了新的管理主体，至少是新的履行公共管理职能的主体：“私法行政组织是指公共部门通过所有、部分参组或者外部控制等方式控制的独立法律主体，以私法的组织形式和活动方式执行任务。”④例如，在我国个别范围内所推行的治安职能的外包。二是公共服务。行政主体将一些公共服务的职能以外包等方式转给私方当事人，私方当事人取代了行政主体，成了新的公共服务是职能的履行者，受益人和其他利害关系人则从私方当事人那里获得更加具体的公共服务。在我国PPP项目中最主要的就是公共服务的外包，所以本文也将PPP模式中相关风险的首要方面放在公共服务的质量上，如在上述提及的9大案例中，“汇津中国(长春)污水处理有限公司污水处理案”就是典型。传统公共服务是，行政主体大包大揽、亲力亲为的实施这样和那样的公共服务，行政职能与公共服务紧密地联系在一起，行政职能的状况决定了公共服务的状况。换言之，传统上高效率的行政职能能带来高质量的公共服务，反之低效率的行政职能则会带来瑕疵性的公共服务。有学者指出：“传统治理模式所受到的批评之一是，官僚机构的独立自主实际上妨碍了政策的连贯一致，并使各组织之间为了预算和政策展开恶性竞争。”但无论如何，公共服务由公权主导使公共服务的公共性有所强化，而这样的公共性可能会在某种程度上淡化公共服务对象对公共服务质量的评判。而PPP模式推行以后，由于私方当事人成了公共服务职能的履行者，成了公共服务具体的实施者，使得问题较前有所敏感，这种敏感性主要体现于公共利益与私方利益关系的处理上：“行政是以公益实现为内容的社会形成作用。不同于私行政的是，公行政是以国家、地区社会及其构成成员为对象，担负着维持、形成秩序的作用。因此，行政的本质是公益的实现。从行政是公益的实现作用这一点中，能够查找出认可行政在公法上的特权(单方的义务赋予、行政强制等)的依据。在一般情况下，公益与个人利益是一致的，当两者出现对立时，通过对公益和个人利益进行合理的比较、衡量，来解决问题。”而且在客观上，私方当事人在PPP模式中履行行为的最原初的动力并不在提供公共服务方面，而在对自身利益的追逐方面，行政主体正是通过给予私方当事人回报而让其履行公共服务职能的。站在市场机制的立场上，私方当事人只是一个追逐利益的竞争者，它作为私方当事人的身份决定了它的任何一种公共服务的考量都首先建立在对自身利益的考量上，这自然而然地隐藏着一种风险，那就是公共服务质量递减的风险。就是新发包的公共服务、新形成的公共服务关系形式有可能降低原来的公共服务质量，以美国服务外包为例，美国亚特兰大市政府曾与联合水公司签订了为期20年的供水服务外包合同。但在该公司经营期间，裁减了超过一半的员工，导致多达13000件报修被搁置，居民纷纷投诉自来水质量下降及水压偏低的问题，最终市政府在该公司经营4年后提前终止了服务外包合同。这是PPP模式最主要的风险点。 2.公共职能改换 PPP模式是以公共职能的改造为本质特征的，在传统公法中公共职能必须具有纯粹的公共性，它要求公共职能要以国家利益、社会利益和其他为公的利益为最根本的利益诉求，甚至在这些公共职能中要淹没个体的利益。而公共职能的主体当然是公权主体，或者是行政机关，或者是能够履行行政职能的其他组织，主体的公共性是公共职能的重要属性。公共职能的调控规则是公法规则而非私法规则，在一国的法治体系中存在着两套规则，一套是属于公法的规则，另一套则是属于私法的规则。公法规则作用于公权，私法规则则作用于私权，正如有学者所指出的：“它们由一套适用于大多数合同关系的普遍原则组成。这些私法规则被法律系统设想为对于法律秩序是至关重要的，是一份市民社会中的基本权利和义务的前政治宣言，它与民族国家的文化和政治认同有着不可分割的联系。”PPP模式与传统公共职能存在着这样和那样的反差，如在公共职能中增加了新的利益格局，就是私方当事人的利益已经渗入了公共职能之中，而公共职能的主体更是发生了重大的变化。因为在PPP模式中公共职能的承担者已经不是行政主体而是私方当事人，行政主体与PPP模式中的公共职能是一种较为间接的关系而非直接的关系。更为重要的是，PPP模式所适用的法律除了公法以外，还被拓展到了私法之中。例如，在PPP项目的形成中调整民事合同的法律规范也调整着公权主体与私权主体签订行政合同的行为。PPP模式中这种较为明显的诸因素的冲击都有可能使公共职能发生改换，就是作为承包方的私方当事人有可能在PPP项目中将公共职能的性质予以这样和那样的缩减，甚至偷梁换柱。该风险与公共服务质量递减的风险相比同样不可小觑，因为它有可能悖反PPP项目的初衷。例如，美国在推行民营化的过程中就提出过此方面的质疑，尤其是以监狱为代表的一些特殊领域，将政府公权力授予私方当事人是否违宪引起广泛讨论，许多学者和法官对政府的固有职能交由私方当事人履行持谨慎态度，强调此类授权必须符合正当程序。 3.治理秩序阻滞 美国国会预算办公室的官员曾对民营化给公共治理秩序可能带来的风险表达过担忧，他们认为公共治理有利于确保服务的广泛性和价格的经济性，而私方当事人变成运营主体将会通过缩小服务范围和抬高价格的手段达到自身利益最大化，从而损害公共利益。我国传统公法体系所构造的是行政管理或者公共管理秩序，就是通过行政法治和其他公法体系，构造以行政主体为本位的行政权行使模式。行政主体作为行政管理的主导者要形成公共管理秩序，有学者说：“无论是政治还是行政，其特殊性质都表现为以社会全体共通利益为追求目标。换言之，实现国家和社会公共利益是行政的逻辑起点和价值归宿，因而也是其最终目的。”由此可见，传统行政法治强调行政管理中行政主体的权威性和意志的单方面性，它的行为是单向度的，不受任何外在的或者私方当事人的影响和制约。近年来，我国提出了社会治理的概念，就是用新的社会治理的概念取代传统的行政管理的概念。该概念的提出要求我国的行政治理、社会治理要形成新的概念系统，并进而使该概念系统与行政治理和社会治理的模式创新相契合，其中私方当事人渗入治理过程中来，私方当事人甚至在复杂的治理机制中为公权主体排忧解难，为公权主体履行具体的公共管理和公共服务的职能。这样做的目的是使新的行政治理和社会治理更加有序，更好地整合治理过程中的社会元素。私方当事人在传统上就是行政相对人的角色，而它在PPP项目中则由行政相对人变成了公权主体，这种法律人格上的变化必然会影响公共治理秩序。从好的方面看，它使得公共治理秩序越来越扁平化，越来越能够体现社会个体的诉求。从风险方面看，它则有可能给公共治理秩序带来麻烦，因为这毕竟使得履行治理职能的主体复杂化了，也使治理职能中利益的分配复杂化了。即便在法治发达国家，PPP项目的推行都必然存在着公共治理秩序阻滞的风险，例如：“美国的几项研究调查了民营化面临的主要阻力。1987年就此对那些人口超过5000的市镇及所有人口超过25000的县政府官员进行了一项调查，问卷回收率为19％。回复者的看法因民营化类型(合同承包制、基础设施民营化、出售国产资产)的不同而不同。对于合同承包制，51％的官员认为其最大障碍在于担心失去控制权。” 4.投入主体收入递减 从法哲学层面分析，便可以发现PPP项目中存在着一定的利益分配和整合关系。公共职能的履行对广大社会公众而言是一种利益，因为社会公众在诸多方面的利益获取都依赖于公共秩序。更为重要的是，私方当事人愿意承担公共服务职能的最初动机同样是获得利益。众所周知，当行政主体发包公共服务职能或其他公共管理职能时，都具有一定的有偿性，就是行政主体先要有物质或者其他方面的投入，而私方当事人则从行政主体那里获取这种物质利益。公共服务职能的外包实质上是一种市场行为，是以市场为纽带的，是以市场中诸主体的追求冲动为纽带的，各个国家PPP项目承包人的选择，通过竞争机制而决定的事实可以佐证。公权主体将公共服务职能发包作为一个公开的行为，将公共职能发包中的补偿作为一个公开的行为，然后让相关的社会主体通过竞争获取公共职能履行的机会，更重要的是获取服务成本的机会，整个过程都具有竞争性，是通过市场机制调节的。需要强调的是，成功获取公共服务职能的私方当事人，在获取利益的同时也有先期的投入，如在垃圾处理的公共服务中私方当事人先要有处理垃圾的设施、处理垃圾的技术手段、处理垃圾的社会调动能力等，而这些设施、技术手段、社会调动能力都是私方当事人的一种投入。它的投入与它提供公共服务的受益相比，显然受益要大于先期的投入，如果它的收入小于它先期的投入，再笨的私方当事人都不会参与。另外，私方当事人收入了多少也是PPP项目质量保障的重要标准，也是PPP项目得以存续的考量标准。而不幸的是，在PPP项目中投入主体受益递减同样存在着风险点，如上述大案例中的“杭州湾跨海大桥建设项目案”就是这一表现的典型，由于车流量比预期减少30％，导致私方主体严重的预期收益误判。为此，在PPP发达国家，一般项目都建立了有效的风险分担机制以保障投入主体的收益，如美国“佛罗里达州I—595高速公路扩建项目”就是一个成功的典范，项目合作方案从市场风险、工程建造风险、违约风险等的承担对公私两者的责权进行了明晰的划分，这样保证私方公司在按时保证质量完成工程后可以获得数额可观的收入，形成了良好的激励机制。 四、PPP模式中的风险分配 PPP模式涉及若干不同的主体：一是行政主体，就是行政职能所固有的承担者。在行政法治实践中它包括行政机关和法律法规授权的组织。它是PPP模式中的主要主体，它将自己所承担的行政职能发包给了私方当事人，它的职能或者来自法律法规的规定，或者来自一定范围内的行政授权，关键在于它必须具有行政主体资格并能够承担行政法上的权利和义务：“实施行政职务是行政主体的必要条件，不是充足条件。如果在实施行政职务时，不负担由此而产生的权利、义务和责任，不是行政主体，行政主体必须结合行使行政职务的权力和负担由此而产生的权利、义务和责任两层意义在内。”在PPP项目中它是最主要的主体，PPP项目是否能够形成和如何选择，它都有决定权。二是私方当事人。就是承包公共服务的社会个体或者社会组织，与行政主体相反，它们属于私方当事人，是PPP模式中为私的一方。有关公共服务的协议形成以后，它便是公共服务职能的承担者，或者公共职能的履行者，其资格和身份关系是较为复杂的。一方面，它要追逐为私的利益，另一方面，它又要提供公共服务。说它是PPP项目的主角一点也不为过，有学者这样界定私方当事人的身份：“公共招标的私方中标人为获取主管行政主体的报酬，执行公共设施的计划、发展、融资、建设或者经营管理等方面的任务。”三是受益人。就是由私方当事人和公权主体所提供的公共服务的受益者，它在行政法上是行政相对人，在PPP项目中其作为行政相对人的身份仍然存在。PPP项目中除了上面三个主体之外，还有作为对PPP项目进行监督的行政大系统或者行政支系统，还有其他PPP项目中的利害关系人以及其他社会公众。这充分表明，PPP项目的参与主体是广泛而复杂的，任何一个主体都必然会受到PPP项目风险的影响，这便使得PPP项目的参与者都要以这样和那样的方式承担相应的风险，这就是我们所说的风险分配。当然，受益人、利害关系人和其他社会公众是公共服务的对象，它们在PPP项目中应当是受益方，所以在大多数情形下它们没有承担风险的义务。而行政主体和私方当事人则是PPP项目风险的最主要承担者，有关风险的分配也主要存在于这两个主体之中。就PPP项目的形成和实施而论，相关风险的分配主要有下列方面。 1.风险预防的风险分配 PPP项目在我国近年来的行政法治实践中有了迅猛发展，以2016年为例，我们就在诸多领域尝试了PPP项目，但是，中国目前的PPP项目还仅仅存在于行政治理的尝试阶段，还没有行政法规以上层面上的行政法文件对PPP项目作出规定。在哪些行政职能中实施PPP项目，哪些行政职能还不适合实施PPP项目，哪些项目要通过PPP而为之，哪些项目还不可以通过PPP而为之，都是一个行政决策问题，都是一个在行政治理过程中由行政机关自身作出选择的问题。再加之，PPP项目究竟会有什么样的社会效果，我们也没有从法治理论上作出充分论证，更没有相对统一的法典作出率先规定。这便要求PPP项目在选择过程中就应当考虑相应的风险，如果有些领域风险太大，对公共利益的影响面较宽就可以暂时不适用PPP项目；如果某一特定领域决定实施PPP项目应当首先考虑风险的预防问题，如在我国，社会安全、罪犯改造等这类项目就不适合适用PPP。一个PPP项目的协议形成以后，行政主体与私方当事人关于风险的预防应当有一定的分配，防患于未然在PPP项目中予以强调一点也不多余，因为公共职能的社会影响往往具有未来性和不可测性。“牙买加南北高速公路项目”就非常重视风险评估，该项目由中国交通建设股份有限公司承建后，当地政府在项目早期进行了全面而充分的风险评估，由专家前往项目所在地做实地考察等。 2.风险阻却的风险分配 与风险预防相比，风险的阻却则显得更加重要。所谓风险的阻却是指，在PPP项目的实施中如果遇到了与公共服务和公共职能相对立的情形，进而有可能改变PPP项目的初衷，有可能产生相关的负面效应，在这种情形下，PPP项目的实施应当予以终止。那么究竟由谁来终止呢，这便涉及风险阻却的问题。私方当事人是PPP项目的实施者，它与公共服务职能和公共管理职能直接发生联系，如果说PPP项目在实施过程中遇到瑕疵或者其他悖反PPP项目目标的情形的话，那么私方当事人便有义务在第一时间发现这样的风险，进而在第一时间阻却这样的风险。我们所说的风险的阻却是一种主动行为，而不是一种被动行为。同时应当指出，所阻却的是对PPP项目的终止，而在另一种情形下，所阻却的可能是项目实施的障碍，就是影响项目的那些环节或者因素。行政主体作为项目的主导者，它当然不应当将实施后的PPP项目完全抛给私方当事人。换言之，公共服务项目发包以后，行政主体仍然有继续观测的义务，继续掌控的义务，如果发现相应的风险，或者从私方当事人那里获取了实施中风险的信息，行政主体便应当选择相应的对策，以使风险不再蔓延。风险阻却是行政主体所承担的最为基本的义务，我国制定了《突发事件应对法》，在PPP项目中如果出现了相应的风险，行政主体要率先阻却这样的风险，将《突发事件应对法》的相关规定适用到PPP项目的风险阻却中来是应当的和必要的。 3.风险后评估的风险分配 PPP项目相关的风险在决策过程中就应当有所考虑，这个阶段的考虑正如上述属于风险预防的风险分配。而PPP项目实施以后，若出现了运行中的瑕疵，出现了与公共职能不一致的情势，尤其出现了服务质量的降低和受益人的不满等复杂情况，这时便可以说PPP项目的风险已经发生了，至于所发生的风险的程度如何则需要相关的主体进行评估，我们将这个阶段的评估称之为后评估。它与风险预防存在着质的区别，风险预防主要目的在于防范，而风险的后评估则主要是对已经发生的风险做出客观的评判。任何一种风险一旦发生，都可以从不同的角度进行定量分析，进而进行定性分析。有些风险在可控的范围内，有些风险则不可控制，这实质上就是量上的区别。有些风险则可能导致PPP项目发生质的改变，如在环境保护的公共职能中，若私方当事人颠倒了环境保护与受益的关系，通过破坏环境而作个体的受益这就违背了PPP项目的初衷，就已经使PPP项目发生了质的变化。后评估在风险防范中有着很重要的价值，好在我国近年来在诸多领域已经进行了后评估，积累了不少后评估经验。在PPP项目中后评估究竟如何分配是需要探讨的，但行政主体作为后评估的主导者便是不争的事实。 4.风险承担的风险分配 在公共职能的履行中风险的产生是不可避免的，在传统行政法治中就存在着公共职能履行的这样和那样的风险，而在PPP项目中风险的产生同样不可预测。例如，有些PPP项目实施以后可能会存在私方当事人服务能力方面的问题，就是私方当事人在承揽公共服务项目时，尚未对该服务项目的难度做出合理评判，进而导致它在提供该公共服务中力不从心，无法胜任。2014年4月10日兰州市发生的水污染事件就反映了兰州市政府在水务私有化过程中的此类问题。在PPP项目的实践中这样的情形并不少见，而行政主体在与行政相对人形成PPP项目的协议时，也没有充分估计到该风险的情形。当今社会背景下，公众对公共职能的履行和公共服务的质量及其要求越来越高，对于受益人的诉求，对于社会公众的期待，行政系统必须做出应对，而作为提供具体公共服务的私方当事人也应当做出应对，他们都应当为当初没有充分评估问题的隐患进而带来的社会治理麻烦买单。即是说，如果PPP项目的风险已经出现，而这个风险已经使受益人的利益有所损失，无论行政主体还是私方当事人都应当承担这些风险，或者终止有关的行为，或者给受益人以必要的补偿。 五、PPP模式中风险分配的 法治原则 《突发事件应对法》所调整的对象是有关的公共安全及其公共管理中出现的突发事件，某种意义上讲，《突发事件应对法》涉及了风险的防范和应对问题，它的有些内容也适用于PPP项目中的风险分配和风险防范。例如该法确立了风险评估的原则、社会动员的原则、财产征用的原则、临时处置的原则以及采取合理措施的原则等。有些原则的规定非常具体，非常符合行政法的法律机理，如第11条规定：“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大限度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。”PPP模式风险分配中究竟如何选择和确立法治原则是需要进一步探讨的问题，笔者结合我国目前PPP项目的实践试提出下列风险分配原则。 1.公权主导原则 PPP项目的形成是通过行政合同或者行政协议而达成的，行政合同和行政协议与民事合同几乎没有太大的区别，双方主体之间是在平等协商的基础上订立合同或者协议的，双方主体之间的关系是对等的。从质的规定性方面看，与民事合同的调控方式是相契合的，所以仅就合同或者协议的内容来看，行政主体并不具有什么样的强势性，并不像在一般意义上的行政关系中那样对私方当事人有单方面性，这种关系的对等性或者平等性充分体现了PPP项目中私方当事人权益保障的特性，但是行政主体无论如何也不能够对已经形成的PPP项目通过一个行政协议或者行政合同而一了百了。换言之，行政主体要或明或暗的主导PPP项目的实施，其在项目形成中的主导地位更加无需证明。而PPP项目实施以后，行政主体要通过一定的方式监控私方当事人的行为，监控项目的实施过程。就PPP项目的风险而论，尽管私方当事人也是风险的承担一方，但整个风险行政主体都应当进行充分的评估和考量，要主导整个过程。该原则是PPP项目中的一个最为基本的原则，它不仅仅是PPP项目中风险分配的问题，更牵扯到了PPP项目中的风险规避，就是在公权的主导下将风险掌控在行政过程中并巧妙地予以规避。 2.公共利益最大化原则 PPP项目中涉及的利益关系相对较为复杂，我们可以将这些利益概括为下列方面：一是行政系统的利益。就是国家行政机构体系作为一个整体的利益状况，在学界行政系统是否存在利益关系的问题有一定的争论，有学者认为行政系统是国家利益的代表者，由于它没有独立的法律人格，所以也没有独立的利益。另有学者认为，行政系统本身就是一个利益群体，尤其公共选择理论认为行政系统及其公职人员在公共职能履行中常常会将自己的意志和诉求加进去，而自己的利益和诉求也就构成了行政系统的利益：“每次只要卷入污染的人数众多，政客们就明显不愿意制定严苛的反污染立法。例如，他们不愿将司机们列为汽车污染和交通事故的元凶，工业则成了方便的替罪羊。官僚们也更喜欢环境控制而不是市场解决方案，控制可以给他们提供一些有用的工作可干，还可以提供一个现成的借口要求更多预算，来满足更多未满足的社会需求。”笔者认为，第二种论点似乎更有道理。在PPP项目中行政系统的利益究竟是怎样体现出来的呢？私方当事人代其行使公共权力，代其履行公共服务职能这便使得行政系统减轻了公共权力行使的压力。二是私方当事人的利益。私方当事人在PPP项目中的利益诉求是十分明显的，它们就是因为有可供追逐的利益才愿意承担履行公共职能的职责，才愿意提供具体的公共服务。就私方当事人获取的利益而论，它不具有任何意义上的公共性，它就是纯粹意义上的私人利益。三是受益人的利益。公共服务的受益人是行政相对人，而行政相对人的概念在学界被界定为：“亦有称为受动主体者，例如：国家依兵役法之规定，颁布征兵命令；依各种税法之规定，征收税款，则国家为主体，人民为客体。”在一个具体的公共服务项目中，在一个具体的行政行为中，行政相对人是单一而个别的。但是行政相对人作为国家公权的对象则是广大的社会公众，所以在PPP项目中它们的利益似乎更接近于公共利益。PPP项目中的风险分配问题要充分考虑上列诸主体的利益，例如行政系统只有获得利益才愿意将公共职能予以承包，私方当事人只有获得利益才愿意承包公共职能，此两方面的利益如果得不到满足，有关PPP项目的协议就难以形成。但在PPP项目中最大的利益风险是受益人以及其他社会公众的利益，如果说有利益排序的话，社会公众的利益必须最大化，必须排在最前端。我们要防范的也是在PPP项目中对公共利益的侵害，澳大利亚“麦格里港基地医院项目”就是一个追求个人利益而损害公共利益的典型例子。这个原则也是PPP风险分配中的核心原则，它也是有关风险指标制定的依据。 3.责任自负原则 在法理学上法律责任指的是，相关法律主体对自己的行为及行为后果进行负责的一种理论或者一种制度。有学者就将法律责任界定为：“指由于违法行为或者不属于违法的某些法律事实的出现而使责任主体应对国家、社会或者他人承担的法律上的责任。”这表明法律责任是特定主体在法律关系中应当承担的责任，而反过来说，任何主体在法律关系中，其享受权利和承担义务的前提条件是法律责任，就是它作为责任主体才与特定的权利联系在一起，与特定的义务联系在一起。一个主体对自己实施的行为必须负责，正当的行为可以带来正当的法律回报，这是一种责任，而不当的行为则要带来不当的法律后果，这也是一种责任。PPP项目中各个主体都已经通过项目的约定，享有了相应的权利，当然这种权利是通过法律形式予以确认的，主要的法律形式便是公法合同：“为了给私人能够提供援助，其方法是，官方与私人签订对私人有利的私法双务合同，即建立一种两级法律关系，官方为了完成自己的法律任务积极参与采购经济物品和获取服务的合同法律行为。”同时也通过项目的约定履行这样和那样的义务。在其权利行使和义务履行中如果有相应的风险，这个风险就要从已经确定的权利和义务中产生。深而论之，权利和义务是其承担风险的逻辑前提，责任自负便可以由此得到解释。具体的讲，私方当事人的权利和义务决定了私方当事人的风险责任，而行政主体的权利和义务决定了行政主体的风险责任。同时PPP实施之后，私方当事人履行着具体的公共服务职能，它每日每时都要做出这样和那样的行为，也包括行政上的不作为。行政主体同样实施着这样和那样的行为，也包括行政上的不作为。每一个行为都有可能隐藏着某种风险，一旦由于某个主体自身实施的行为带来了风险，它更应当对该风险负起责任，而不应当将风险移转给其他主体。这便是PPP项目中风险分配的责任自负原则。 4.实际负担原则 PPP项目中的风险从预防到分担是一个机制化的过程，在不同的环节上有不同的风险类型，在不同的环节上有不同的风险承当的举措。PPP项目都是具体的，都是由行政主体与私方当事人就行政职能的实现形成的协议或者合同，它所涉及的实体内容是公共管理职能或者公共服务职能，每一个PPP中的职能都会具体到一些事项上，如在公共娱乐设施保护的公共服务中，作为私方当事人要将公共娱乐设施管理好、经营好，要让受益人得到最大限度地满足。而公权主体则必须正当地发包这样的项目，不能在项目发包中有所克扣，也不能够将不能发包的项目发包给私方当事人。从PPP项目的决策到受益人最终受益，整个项目的实施中，任何一方当事人所要做的事都是非常明晰的，任何一个环节所存在的风险都是可以做出预判的。当然，有些风险可能不以人的意志为转移，即它什么时候发生，发生以后带来的危害程度等人们可能无法做出具体的预判，但这并不意味着在PPP项目的形成和实施中这样的风险不复存在，也并不意味着人们对这样的风险没有具体的解决办法和解决路径。总而言之，各个主体在PPP项目中无论是风险的预防，还是风险的阻却，抑或风险的评估和承担，都应当实事求是，应当使每一个风险具体化，每一个风险的承担对应化，每一个风险的分配与其能力和职责相契合。公共职能的承包并不是一个简单的行政管理，它涉及相关公权的移转，就这个移转本身而论，它就隐藏着一些风险点，因为这时候的公共职能已经被渗入了私的元素。如果我们仅仅抽象的设计这些风险而不是让相关主体实际负担相应的风险，那最终就会改变公共服务的性质，那就会使得公共服务的方向有所扭曲。 六、PPP模式中风险分配的 法律规制路径 如前所述，法治发达国家PPP项目已经日益普遍，它们广泛运用于公共治理和社会治理领域。在有些国家PPP项目运用的领域已经超出了我们的想象，例如有些国家将相当一部分传统上属于国家独占的职能都通过PPP项目为之，如公共安全职能、治安管理职能、社会发展预测职能等。我国行政法治的构造长期以来是以行政管理职能为轴心的，人们也常常将我国的行政法界定为行政管理法。毫无疑问，传统的行政管理法很难将为私的资源吸收到公共职能中来，也很难在公共职能履行中与私方当事人分庭抗礼，公与私的合作基本上得不到理论和实践的支持，这种强大的惯性使我国近年来在PPP项目的推行中进展相当缓慢。我国PPP项目的法律规制主要停留在行政规范性文件或者非行政管理规范性文件的层面上，重要的行政法文件都没有涉及PPP项目的问题，这从一定意义上印证了我国对PPP项目实施中风险因素的充分考量。换言之，我们之所以没有广泛而深入的推广PPP项目，就是我们认识到这中间存在着诸多的风险，有些风险是法律层面上的，有些风险则可能是政治或其他层面上的。但就我国政府所主导的行政治理和社会治理的新的态势来看，我国倡导公与私的合作，倡导通过PPP项目来实现公共职能，“要推动协商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商。加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”。这实质上为PPP项目的推行留下了非常大的空间，只要能够防范或者正确分配PPP模式中的风险，只要能够将这个风险放在可以控制的范围之内，PPP项目的推行就是非常正当和必要的。这就提出了PPP项目中风险分配的法律规制问题，就是将风险的分配通过法治化的形式予以调控。在PPP的基本法或者较高层次的法位还不能尽快出台的情形下，先确立一些PPP项目中风险分配的法律原则和规则，使这些风险问题率先法治化，那对PPP项目的实施而论便是非常有利的。那么，如何使PPP项目中风险分配的法律规制规范化，本文试提出下列建议。 1.风险概念的法治确定 在公共权力行使中，究竟什么是风险，对这一问题在我国传统行政法治中认知相对单薄，也很少有法典专门调整公共权力中的风险应对问题。2003年我国制定了《突发公共卫生事件应急条例》，对我国公共卫生领域出现的风险问题率先做了规定，它虽然只涉及一个方面的公共行政职能，但它开了我国公共职权行使风险应对的先河。该条例列举规定了一些公共卫生事件中的风险点和可以归入风险的事项，但它尚未界定公共卫生事件中风险的概念。后来制定的《突发事件应对法》将卫生事件的风险问题做了拓展，就是所有公共权力的行使都要应对相应的风险。 当然，《突发事件应对法》所讲的风险是因突发事件而产生的风险，它与我们所讲到的PPP项目中的风险还不是同一意义的概念，但它可以在PPP模式中、风险的法律规制中有所借鉴。PPP项目中的风险问题首先涉及我们对风险的概念界定，即究竟什么是PPP项目中的风险，不能由私方当事人和行政主体在问题出现以后再去界定，在PPP项目推行以后再去判定。而是要在PPP项目的顶层设计中就应当对PPP项目中的风险做出归纳界定，既可以揭示风险概念的内涵，也可以揭示风险概念的外延。而这个概念界定要通过相对高层的国家机关为之，例如由国务院进行界定，或者由全国人大常委会进行界定，只有这样的界定才能够使PPP项目中的风险概念真正走法治化的轨道。 2.风险主体的法治确定 风险主体实质上所指的是有关风险承担的主体。PPP项目中公与私的合作达到了相对较高的境界，上文已经指出，行政主体对其发包的公共服务项目要承担风险责任，所以它是风险的当然主体。私方当事人要对其履行的公共职能承担风险责任，它同样是风险责任的当然主体。但是，如果我们将PPP项目的风险化整为零而忽视PPP项目公与私合作的这个本质特征，我们可能就会忽视PPP项目风险责任共同承担的问题。 笔者主张，PPP项目的责任既要落实到每一个主体，也要共同承担责任，就是我们要对PPP项目共同承担责任做一个抽象。如果做共同处理的话，一旦风险出现，便不会出现行政主体和私方当事人的推诿问题，出现不同主体推卸责任的问题，因为他们在PPP项目中有着共同的意志，至少PPP责任的共同主体要作为一个特殊的责任类型。PPP项目的受益人和利害关系人在PPP项目风险中是否要承担责任则是需要探讨的问题，在目前我国PPP项目的制度实践中，受益人、利害关系人和广大社会公众与行政主体和私方当事人处于相互对应的一方，它们是PPP项目的受益者。换言之，PPP项目实施的行为结果对它产生影响，而它则很难有机会对PPP项目的形成和实施行使这样和那样的权利。或者说，它们是较为被动的一方，以此而论，PPP项目的责任主体不应当包括受益人和其他利害关系人。与PPP项目中风险概念的处置一样，风险主体也应当通过法治的手段确定，就是不能在项目实施以后才由行政系统来确定具体的责任主体，而应当在其之前就有风险主体的法治定性。 3.风险类型的法治定性 《突发事件应对法》是从突发性的角度来解释相关的事件的，进而来框定公共职能中的风险的，如因自然灾害引起的风险，因事故灾难引起的风险，因公共卫生事件、因社会安全事件引起的风险，这基本上揭示了突发性事件的类型。PPP项目中风险类型的确定就突发性而论，与该法所规定的事件类型应当是一致的，但是PPP项目除了这些突发性的事件之外，它还存在着其他方面的风险。例如，行政系统在PPP项目的选择中就面临着风险问题，某些领域的公共职能是否能够走合作治理的道路，就是是否能够让私方当事人介入，这本身就是有风险的。例如，如果我们在环境保护领域将一些职能发包给了私方当事人，作为政府行政系统一方，发包的目的在于很好地履行环境保护职能，使环境保护的力度更加提升。然而，私方当事人承包某一环境保护领域内的公共职能时，环境保护可能是它的一个幌子，而它的目的可能在于进行不适当的开发，而这样的开发所导致的进一步的结果就是对环境的破坏，在我国此类事件并不少见。行政系统在一开始就应当予以重视，而私方当事人在承包公共服务时，它也是做了一定的投入的，即它是付出了一些成本的，而它对自己的投入是否有风险也要做出评估。 PPP项目从根本上讲，是对公共职能所做的新的处置，这中间究竟会产生哪些具体的风险还需要我们进行具体的论证，就是相关的风险类型应当在充分论证的基础上予以细化。可以如《突发事件应对法》那样对不同环节上的风险做出类型划分，对不同程度的风险做出类型划分，对风险所导致的不同后果做出类型上的划分。PPP项目中风险类型的划分同样应当通过法治手段为之，如果我们事先通过行政法对相关的风险做出预判和规定，那就必然使风险的防范和风险的承担日益规范和科学。 4.风险负担的法治确定 《重大行政决策程序暂行条例》的出台，使重大行政决策纳入了法治化的轨道，尤其确立了错误或者瑕疵决策的责任追究问题。第38条规定：“决策机关违反本条例规定的，由上一级行政机关责令改正，对决策机关行政首长、负有责任的其他领导人员和直接责任人员依法追究责任。决策机关违反本条例规定造成决策严重失误，或者依法应当及时作出决策而久拖不决，造成重大损失、恶劣影响的，应当倒查责任，实行终身责任追究，对决策机关行政首长、负有责任的其他领导人员和直接责任人员依法追究责任。决策机关集体讨论决策草案时，有关人员对严重失误的决策表示不同意见的，按照规定减免责任。”该条是错误决策追究的一种情形。第39条规定“决策承办单位或者承担决策有关工作的单位未按照本条例规定履行决策程序或者履行决策程序时失职渎职、弄虚作假的，由决策机关责令改正，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法追究责任。”该条是错误决策追究的另一种情形。PPP项目的选择和确定也是一种行政决策，至于是否属于重大行政决策则要根据该PPP项目的具体情形而确定。 《重大行政决策程序暂行条例》所规定的错误或瑕疵决策的责任追究的制度实质上涉及重大决策中的风险问题，相关主体明明知道一个错误的决策、一个不当的决策会带来相应的风险和后果，还要作出这样的决策，那就要承担相应的法律责任。PPP项目的选择中，如果行政主体做了错误的选择，就是把不该转移的公共职能作了不适当的转移，将不该由私方当事人履行的公共职能交给了私方当事人，进而使受益人的权益受到了侵害，或者影响了行政和社会治理秩序，作为发包方的行政主体就应当对该风险买单，相应的行政公职人员就应当承担这样的风险责任。私方当事人在PPP项目中有着独立的意志和独立的判断权，它们与行政主体之间只是一种公平的协商关系，而不是简单的行政命令关系，它是否选择履行公共职能，选择承包公共服务都由自己独立做出判断，独立进行决定。因此，如果PPP项目由于私方当事人的原因而出现了风险，那私方当事人就要对这样的风险承担责任而不能够将自己应当承担的责任转嫁给受益人，同时也不能够转嫁给行政主体。风险负担问题在PPP项目的法治构造中极其重要，如果没有这样的法治构造，无论行政主体还是私方当事人在PPP项目中可能都会有较大的随意性。通过责任负担的法治化，责任主体能够三思而后行，并会作出谨慎的选择。 E N D |
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