减刑、假释案件实质化审查应注意的几个问题

减刑、假释是我国刑罚执行制度的重要组成部分，对于激励罪犯积极改造，促进罪犯回归、融入社会，实现刑罚的目的，具有非常重要的意义。由于减刑、假释在一定程度上会对原生效裁判的既判力造成冲击，因此适用时必须严格、审慎。近年来，中央政法机关先后出台多个司法解释和规范性文件，建立备案审查、巡回检察等一系列制度机制，对减刑、假释工作进行严格规范。但是，在减刑、假释案件办理过程中，仍然存在相关机关职能作用发挥不充分、实质化审理效果不理想等问题，导致少数案件处理结果不够公正，甚至存在徇私舞弊、司法腐败等现象，严重损害了司法权威和公信力。2021年12月1日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合印发了《关于加强减刑、假释案件实质化审理的意见》（以下简称《意见》）。《意见》的出台，其意在于进一步严格规范减刑、假释案件审理，确保刑罚执行与变更活动的公平公正，不断提升司法权威和公信力。但是，在减刑、假释案件办理实践中，如何实现司法权属性的真正回归？如何从形式化的审查到实质化的审查？如何从形式化的“审批”到实质化的“审理”？成了行刑机关和人民法院需要着力破解的难题。

《意见》出台后，全国各地的专家学者与实务工作者迅速展开理论探讨与实践探索，《人民法院报》甚至辟出专版，刊登有关专家学者的观点和建议，相关期刊也及时登出此类文章。浙江省高级人民法院、浙江省人民检察院、浙江省公安厅、浙江省司法厅，于2023年1月联合出台了《浙江省办理减刑、假释案件实施细则（试行）》，虽然贯彻了《意见》的有关要求，但是监狱机关到底如何进行实质化审查，执法权与司法权如何分离仍语焉不详。从调研了解的情况来看，部局及其他省份尚未出台专门的减刑、假释实质化审查工作规范。2022年，江苏监狱调研出台了“减刑假释案件实质化审查工作指南”，但是，正如有领导指出的，这仅仅是个工作指南，一方面法律效力还不够，另一方面仍未挣脱传统的只审材料不审人的行政审批的藩篱。

近日，江苏监狱审议通过了“减刑、假释案件实质化审查工作规范”（以下简称《规范》），即将在全省监狱试行。《规范》由“总则”“审查主体与回避”“审查的范围”“证据及审查”“审查的标准”“审查的方式”“审查的责任”“审查的监督”及“附则”九个章节组成，共67条。《规范》的制定，旨在树立以证据为中心的办案意识，推进集中办案中心标准化建设，强化案件证据采集，完善案件审查方式，规范审查运行模式，严格审查责任认定，切实纠正重程序轻实体、重形式轻审查、重客观轻主观的偏差，全面提升办案质量。从实质化审查工作指南到实质化审查工作规范，这一规范性文件的出台，昭示着江苏监狱在严格规范减刑、假释提请工作上又向前迈进了一大步。笔者有幸参与了规范的起草，现将规范起草过程中争论较多的几个问题作简要的阐释，便于大家更好地理解和适用规范。

一、执法权与司法权的区分问题

减刑、假释是一种刑罚变更执行制度，其涉及的是刑罚变更权。刑罚变更权指的是决定是否变更以及如何变更罪犯刑罚的权力，是一种终局性权力。有学者指出，“在刑事执行程序的制度设计上，至关重要的问题是确定刑罚执行权的行政权属性，以及执行过程中刑罚变更事项的司法裁判权性质”。在刑罚执行过程中，行刑机关是刑罚执行的主体，罪犯是刑罚执行的对象，行刑机关行使的主要是行政权。而减刑、假释提请权是一种司法行为，是一种针对罪犯实施必要的刑罚变动请求的活动，具有极强的法律权威性和严肃性。减刑、假释提请权的本质是一种诉权，刑罚执行机关通过提请减刑、假释引起人民法院的裁定活动，反面印证提请减刑、假释具有起诉的功能。因此，刑罚变更权是司法权，而不是执法权（行政权）。与行政权不同，司法权在程序方面具有被动性、公开性、透明性、多方参与性及终结性等特征。

在行刑实践中，基层监狱民警既行使执法权（安排罪犯劳动岗位、计分考核罪犯等，行使分配正义），又行使司法权（提请罪犯的减刑、假释，行使交往正义），尽管在行刑实践中分配正义与交往正义是交织在一起的，但是为了规范权力运行，应当避免既当运动员又当裁判员的现象，防止执法司法腐败。因此，建议今后将行使执法权的民警与行使司法权的民警作适当的区分，有条件的监狱可以成立减刑、假释案件审查小组，办案民警不再直接管理罪犯，一线民警也不再直接办案，只是负责按照相关要求收集证据，证据收集齐全后移交审查小组，从而将原先交织在一起的执法权与司法权在一定的范围内区分开来。这实际上也是借鉴了公安机关在刑事案件侦查过程中的一些做法，即侦查部门与预审部分要分开，防止过多的带入主观臆断的或者其他干扰公正司法的因素。法院系统的审执分离改革也是出于同样的考虑。

二、要件与证据的关系问题

在这里，要件是指可以减刑、假释或者应当减刑的基本条件。而证据是指支撑减刑、假释各要件的，并用于证明减刑、假释案件要件的基础材料。根据我国《刑法》第78条之规定，“……犯罪分子在执行期间，如果认真遵守监规，接受教育改造，确有悔改表现的，或者有立功表现的，可以减刑；有重大立功表现的，应当减刑。”按照刑法的规定，“认真遵守监规”“接受教育改造”与“确有悔改表现”以及“有立功表现”，是可以减刑的要件，它们之间是并列关系，而不是包含关系。而按照最高院关于减刑、假释案件办理的司法解释，可以减刑的要件是“确有悔改表现”，而这一要件又包括“认罪悔罪”“遵守法律法规及监规，接受教育改造”“积极参加思想、文化、职业技术教育”“积极参加劳动，努力完成劳动任务”“其他规定”几个子要件，将“认真遵守监规”“接受教育改造”放在“确有悔改表现”之中，也即解释为包含关系。显然，司法解释的这一规定是受到了我国刑事诉讼法的影响。《刑事诉讼法》第273条第二款规定，“被判处管制、拘役、有期徒刑或者无期徒刑的罪犯，在执行期间确有悔改或者立功表现，应当依法予以减刑、假释的时候，由执行机关提出建议书，报请人民法院审核裁定，并将建议书副本抄送人民检察院。人民检察院可以向人民法院提出书面意见。”刑事诉讼法是程序性规定，司法解释没有按照刑法的规定来表述，而是直接套用了这里的确有悔改表现的说法。

从现行司法解释对“确有悔改表现”的描述来看，逻辑上有问题，其中的第二点内容与第三点内容之间有重复，而且淡化了罪犯“认真遵守监规”“接受教育改造”的内容。按照刑法的规定，可以减刑是三个要件，即：“认真遵守监规”“接受教育改造”和“确有悔改表现”，而司法解释中仅有“确有悔改表现”一个要件，司法解释对“确有悔改表现”的含义作了扩大解释。

因此，《规范》在确定减刑、假释的“审查的范围”有两种排列方案，一种是按刑法上的规定来安排，即：认真遵守监规，接受教育改造，确有悔改表现，立功表现，重大立功表现。另一种是按现行司法解释来安排，即：“认罪悔罪”“遵守法律法规及监规，接受教育改造”“积极参加思想、文化、职业技术教育”“积极参加劳动，努力完成劳动任务”“其他规定（包括有立功表现、重大立功表现等内容）”。尽管我倾向于按刑法上的规定来安排本章节的内容，因为刑法规定的是实体性的条件，在监狱提请减刑、假释的建议书中，也是按照刑法上的规定进行表述。但考虑到与司法解释的衔接和实际操作中的惯例，《规范》中减刑、假释案件审查的范围采用了现行司法解释中的表述。

在以往的减刑、假释案件实质化审查文件中，我们并没有看到对减刑、假释的要件与证据作明确的区分，要件与证据之间的关系混淆，逻辑混乱，往往纠缠不清，难以进行综合判断。这次《规范》的制定，我们以专章的形式规定“证据及审查”，对证据的种类、证据的收集、证据与要件的关系、证据的审查、证据的移送等都作了明确的规定，可以说是这次《规范》制定的亮点之一。

三、形式审查与实质审查的问题

正是由于厘清了要件与证据之间的关系，才可能从形式审查转向实质审查。以往的形式审查，一般审查罪犯的表扬个数、计分考核情况、减刑、假释的起始时间、间隔期、提请幅度、扣减情形等。这种形式审查其实是一种结果倒推式的审查，即罪犯如果符合上述条件，一般就认为罪犯符合减刑、假释的条件，因而在审查相关证据时，侧重于审查相关证据的制作是否规范，材料是否有遗漏，等等，并没有对是否符合减刑、假释的要件作实质化的判断。而实质化的审查则是建立在证据的基础上，通过对各类证据的真实性、合法性、全面性及关联性进行审查，首先判断相关证据是否能够支撑减刑、假释的各个要件，然后再对各要件进行审查，结合罪犯个体的实际情况，最后综合判断罪犯是否符合减刑、假释的条件。实质化审查，既要审查证据材料，也要审查人；既要对罪犯日常改造中的计分考核、奖惩等物证、书证进行审查，也要对询问民警、其他罪犯形成的调查笔录、证人证言等进行审查；既要注重客观方面的审查，也要注重主观方面的审查；既要审查实体性条件，也要审查程序性条件。不经过实质化审查，就不能说罪犯已符合减刑、假释条件。而以往的形式审查，也往往会给当事罪犯造成错觉，即当监区为其启动减刑、假释程序时，则认为自己就已经符合减刑、假释条件，当审查不通过或法院裁定不予减刑、假释时，当事罪犯就会不理解、闹情绪。

因此，我们在《规范》中，以专章规定“审查的标准”，明确规定办案人员应当全面依法审查减刑、假释案件的各项证据材料，既要注重审查罪犯交付执行后的一贯表现，也要注重审查罪犯犯罪的性质、具体情节、社会危害程度、原判刑罚及生效裁判中财产性判项的履行情况等；既要注重审查罪犯劳动改造、监管改造等客观方面的表现，也要注重审查罪犯思想改造等主观方面的表现，综合判断罪犯是否确有悔改表现。同时，应当区分不同情形，具体案件具体分析。在此基础上，进一步细化了“认罪悔罪”“遵守法律法规及监规”“积极参加思想、文化、职业技术教育”“积极参加劳动，努力完成劳动任务”以及其他实体性条件与程序性条件的审查标准，便于监狱办案民警在实践中把握。

四、审查与审理的区别问题

在实践中，我们还需要注意实质化审查与实质化审理的区别。《意见》中用的是“实质化审理”，而不是“实质化审查”。所谓审理，是指审讯处理或审查处理（案件）。而审查，则是指检查核对是否正确、妥当。从词义可见，审理的内容包括审查，审查只是审理的一部分，两者不能直接化等号。笔者认为，实践应是超越主客体关系的交往实践与生产实践的统一。在这个意义上，主体将认识成果（知识）运用于客体之上，进行物质或精神的生产就是生产实践，而主体与主体进行物质的交换或精神的交流就是交往实践。进言之，由于人所面对的现实世界是因人的活动已经两重化了的世界，在这个两重化的世界中，人们出于现实的需要将实践分成生产实践与交往实践，生产实践是主客体性的，相当于工具理性，在生产实践中，人们也需要交往，但此时交往是服务于认知的；而交往实践是主体间性的，相当于价值理性，与生产实践不同，交往实践离不开认知，但无法还原为认知，这是因为交往不是为了获取知识或将知识转化为力量，而是为了达成主体间的沟通、合理期待的满足、利害的正义分配等，所以在交往实践中认知处于从属地位。

据此，以审判为中心的庭审实质化主要是一种交往实践，两造当庭对质，法官居中裁判，方能辨明事实，实现司法公正。减刑、假释案件的审理应是一种交往实践，而不能仅当作是生产实践。以往的减刑、假释案件审理过程中之所以存在着书面审、形式审等问题，根本原因在于将其仅当作是一种生产实践，从而悖离了刑事司法案件审理的本质。司法权的运作要求以审判为中心，实现庭审实质化，也就是要实现“诉讼证据质证在法庭、案件事实查明在法庭、诉辩意见发表在法庭、裁判理由形成在法庭”。因此，监狱对减刑、假释案件的审查，只能用实质化审查一词，最终的裁决权在法院，不能由监狱全程代劳。而减刑、假释案件从书面审、形式审转向实质化的庭审，实现真正意义上的实质化审理，则是所有法律人共同期望和努力的方向。

（完稿于2023年8月30日凌晨。）