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《中国法学》文章摘要 文章标题 我国证券集体诉讼的制度创制与初步实践研究 作者信息 焦津洪 中国证监会首席律师兼法律部 主任 编辑 王莉萍 作者电话 （重要） 文章字数 19421 项目 刊发期数 2023 年第 3 期 内容提要、关键词： 内容提要 2019 年修订的《证券法》确立了具有中国特色的证券集体诉讼制度，首单司法 案件“康美药业案”也顺利结案。比较而言，境外证券集团诉讼本质上属于私人执法，尽管 它具有一定公共性并在公共执法和私人执法的平衡调整过程中不断优化完善。而我国则在制 度构建理念上，注重统筹发挥公和私的力量、主要以公的力量推动私利实现，有机混合了公 共执法与私人执法，同时注重借鉴境外证券集团诉讼实践优点并发挥我国资本市场独特优 势，呈现出混合式中国特色证券集体诉讼内涵及其特征。从“康美药业案”的执法实践来看， 在执行定位、选案标准、案件重大疑难复杂问题处理等过程中，都充分体现了公共性特征， 通过公共执法的私人化充分保护了投资者合法权益，避免了境外证券集团诉讼滥诉、律师费 用暴增等弊端，体现了中国方案的优势。 关键词 证券集体诉讼 境外证券集团诉讼 康美药业案 文章摘要 我国证券集体诉讼是指由投资者保护机构受 50 名以上投资者委托，作为代表人参加虚 假陈述等证券民事赔偿诉讼，为经证券登记结算机构确认的权利人向人民法院登记，法院裁 判效力适用于所有未明确表示退出的权利人的民事诉讼制度。境外证券集团诉讼是指境外市 场上运行较为成熟、由受害者集体中的一人或数人代表所有集体成员进行诉讼，法院裁判效 力适用于所有未明确表示退出的集体成员的民事诉讼制度。 2019 年 12 月修订的《证券法》 第 95 条确立了区别于境外证券集团诉讼的具有中国特色的混合式证券集体诉讼基础制度， 与后续出台的《最高人民法院关于证券纠纷代表人诉讼若干问题的规定》（法释〔 2020 〕 5 号，以下简称《代表人诉讼规定》）以及中国证监会发布的《关于做好投资者保护机构参加 证券纠纷特别代表人诉讼相关工作的通知》、中证中小投资者服务中心发布的《中证中小投 资者服务中心特别代表人诉讼业务规则（试行）》等配套落实相关具体规定和制度等，共同 构成了证券集体诉讼的“中国方案”。作为证券集体诉讼首例司法案件的“中 国实践”，“康 美药业证券集体诉讼案”（以下简称“康美药业案”）于 2021 年 11 月顺利结案，被称为资本 市场法治建设的里程碑。 本文结合参与我国证券集体诉讼制度创制及首例司法案件实践的全过程经验，从理论角 度系统梳理阐述制度缘起、创制理念、执行逻辑，并提出进一步优化完善的建议。 一、制度缘起：公共执法与私人执法 法律的执行制度分为公共执法和私人执法。一般来说，公共执法由国家官员发起，而私 人执法则由私人当事人提出。具体到一国资本市场法律执行制度对公私执法两股力量的功能 强弱如何把握，需要基于本国政治生态、市场成熟度、司法执法资源配置、律师行业发展状 况、诉讼习惯、民族文化等因素综合考量。从境外证券集团诉讼制度的萌芽和发展来看，公 私执法力量平衡一直贯穿其中。 私人执法受制于分散原告集体行动难题和“搭便车”效应、律师专业能力限制、司法程 序繁复低效、法律责任威慑力不足等，提起规模可能不尽如人意。境外证券集团诉讼机制是 一种聚沙成塔的机制安排，它让诉讼的整体收益超过整体成本，从而不断激活私人起诉。 美式证券集团诉讼制度将“申明退出制”（ Opt -out ）作为核心要素，原告律师实行风险 代理，大大刺激了证券集团诉讼的提起规模，但同时也带来一系列问题。如原告滥诉；律师 机会主义诱使产生道德风险等。为解决上述问题，美国国会于 1995 年通过《私人证券诉讼 改革法》，对私人执法进行限缩和平衡。 从美国证券集团诉讼制度发展过程及相关国家或地区制度引进改良来看，公共执法与私 人执法的良性互动是证券法治发展的关键。资本市场治理实践中，存在着借助公共执法的内 核解决本应通过私人执法方式解决的情形，如美国证券欺诈赔偿检诉制度。这种公私执法相 混合的制度，为中国特色证券集体诉讼制度的创制提供了比较法上的借鉴。 二、创制理念：公私力量权衡之后的混合式证券集体诉讼制度 在我国，随着证券民事赔偿诉讼不断付诸实施，实施证券集体诉讼的条件逐步形成。但 在创制证券集体诉讼制度过程中，存在着是以私人执法为主还是以公共执法为主的两种不同 理念。经过反复考量，我国选择了同时发挥公的力量和私的力量、主要以公的力量推动私利 实现的创制理念。我国证券集体诉讼制度不仅充分混合了公共执法和私人执法，而且借鉴了 相关国家和地区的集团诉讼、团体诉讼制度，呈现出自身的丰富内涵和鲜明特征。 （一）证券集体诉讼的条件在我国逐步形成 随着证券民事赔偿诉讼快速发展，学术界及实务界越来越认识到有必要研究改进证券民 事诉讼审判机制，以实现案件审理的集约化和诉讼经济：一是证券民事诉讼意识提升。二是 证券民事赔偿案件审理方式明显不适应。三是律师牵头、平台辅助等类似境外集团诉讼的专 业服务力量初步形成。四是司法审判专业化程度持续提升。 （二）“以公为主”还是“以私为主”理念权衡 有观点主张审慎借鉴美式证券集团诉讼制度，即统筹《民事诉讼法》“登记加入制”原 则和国情市情，协同发挥公和私的力量，主要以公的力量推动私利实现。主要理由如下：一 是可以向投资者提供“制度补贴”，由投资者保护机构（以下简称“投保机构”）动用公共资 源启动集体诉讼，极大减轻投资者负担。二是我国投资者保护工作具备良好的实践基础。三 是美式证券集团诉讼最根本的矛盾在于要依靠私人提供公益品、就不可能不让私人牟利，若 以“公的力量”推动私益实现，则可从根本上解决上述困扰。 有观点主张积极借鉴美式证券集团诉讼，即完全引进美式证券集团诉讼，发动私的力量 全面出击。主要理由如下：一是发动私的力量可以对公共执法形成重要补充。二是证券集团 诉讼已发展为一种比较成熟的证券纠纷解决机制。三是证券集体诉讼往往本身工作量巨大， 经济来源有限的投保机构不可能每个案件都参与，可能会招致其他部分案件当事人的质疑。 （三）中国特色证券集体诉讼内涵及其特征 立法机关经过综合权衡，倾向于“主要以公的力量推动私利实现”的创制理念，在我国 现有民事诉讼制度的基础上借鉴境外集团诉讼“申明退出制”的核心要义，确立了有中国特 色的证券集体诉讼制度。该制度呈现出两个突出特征： 1. 混合了公共执法与私人执法 我国证券集体诉讼以私的名义启动，但带有强烈的公共色彩，是一种混合式的投资者权 益救济机制。如在启动方式上，须先有私人发起的普通代表人诉讼，投保机构在此基础上才 能“加入”并启动集体诉讼。又如在信息数据上，我国长期实行“看穿式”账户实名制和电 子化交易结算，在司法机关认定侵权行为关键要素后，中国结算能根据相关交易数据整理出 受损投资者范围及逐笔投资情况，有助于原告身份确认、通知登记、执行赔付等。 2. 借鉴了不同国家或地区证券集体诉讼制度的经验 一是在《民事诉讼 法》“登记加入制”框架内嫁接“申明退出制”原理。“申明退出制” 证券集团诉讼与《民事诉讼法》“登记加入制”代表人诉讼存在很大区别，如果“照抄照搬”， 引进难度非常大。最终，在“登记加入制”框架内嫁接“申明退出制”原理，由投保机构按 照中国结算提供的受损投资者名单向法院进行登记，投资者不明确表示退出即视为加入诉 讼，“全名单登记 + 明示退出”模式实质上起到了申明退出作用，同时也维持了《民事诉讼法》 代表人诉讼的制度逻辑。 二是允许专业机构参加证券集体诉讼。我国台湾地区证券投资人及期货交易人保护中心 在法定及其章程规定目的范围内，可对因同一不法行为造成多数投资者受损的证券事件，在 获得 20 人以上投资者授予诉讼实施权后，以自己的名义提起诉讼。我国证券集体诉讼制度 借鉴上述经验，允许投保机构基于投资者授权取得诉讼代表人的法律地位。 三是对进行授权的投资者作出最低人数限制。我国混合式证券集体诉讼制度借鉴有关起 诉成员最低人数的限制，将投保机构获得 50 名投资者授权作为条件之一，从而防范潜在滥 诉风险。 三、执行逻辑：通过公共执法的私人化充分保护投资者合法权益 2021 年 11 月，“康美药业案”作为首单证券集体诉讼案顺利落地， 52037 名投资者获 赔 24.59 亿元。该案涉案范围广、赔偿金额高、社会影响深远，诉讼过程中还面临诸多事实 认定、法律适用等重点难点问题。如果不配置一定的公法执行协调处理力量，可能对制度实 施总体效果带来一定影响。本部分结合首案实践，对混合式证券集体诉讼制度的执行逻辑进 行阐释。 （一）证券集体诉讼制度有明确的实践执行定位 混合式证券集体诉讼是具有特定目的的公共执法，旨在实现震慑违法的社会功能，是证 券纠纷的解决方式之一。作为“核武器”，制度出台后并未经常性地启用，而是有选择性地 启动了“康美药业案”。对于其他证券侵权案件，投资者通过其他方式加以解决，集体诉讼 与私人执法互为补充。 （二）选案标准与制度实践执行定位相平衡 落实国务院金融稳定发展委员会提出的“对典型重大、社会影响恶劣的个案，依法及时 启动'集体诉讼’”的要求，证券集体诉讼一般应当满足较高的案件选择标准。“康美药业” 在 2016 至 2018 年系统性实施财务造假约 300 亿元，性质特别严重，社会影响恶劣，对其 启动集体诉讼，与制度的实践执行定位相契合。 （三）公共执法资源为证券集体诉讼重大复杂问题的解决提供保障 从首单实践看，该案创造了我国司法史上 A 股财务造假数额第一、原告人数第一、赔 偿金额第一、相关人员承担刑事责任罪名之多第一，是证券民事诉讼、上市公司破产重整、 化解地方金融风险、地方涉众维稳处置、保护投资者合法权益的一次综合实践。自 2020 年 12 月 31 日启动到 2021 年 11 月 12 日一审宣判，结案周期远低于美国证券集团诉讼平均 3.3 年，投资者得到人均 4.5 万元赔偿，损失 50 万元以下投资者（人数占比 99.41% ）获全额现 金赔付，远高于美国证券集团诉讼 10% 的平均赔付率。案件推进中，公共性主要体现在：一 是司法政策给予特殊保障。二是地方政府发挥沟通协调等作用。三是投服中心依法履行诉讼 代表人职责。四是证券登记结算机构发挥了数据优势。五是投保基金公司接受法院委托进行 损失测算。 四、结 语 证券集团诉讼制度具有诸多优势，不少国家和地区都尝试加以学习借鉴。我国混合式证 券集体诉讼制度，立足于我国政治体制、经济社会发展程度、司法功能、法律职业、当事人、 社会观念及法律文化等多种现实因素，选择了同时发挥公的力量和私的力量、主要以公的力 量推动私的利益实现的创制理念。两种创制理念虽然在公私力量的平衡和运用方面存在差 异，但均以保护投资者利益的最终目标，各具特色，殊途同归。 我国证券集体诉讼制度创制与首单实践表明，我们应当坚定制度自信，继续坚守证券集 体诉讼制度以公共执法为主的本质特征，兼顾私人执法的启动需求，充分发挥震慑性、人民 性、引领性作用，在实践基础上不断完善并逐步推广；继续注重发挥个案的震慑效果，不断 优化选案标准及选案机制；继续注重做好相关案件的程序性统筹衔接；继续注重完善投保机 构及公益律师的激励机制；继续注重加强信息技术保障等。从长远看，可适时修改《民事诉 讼法》，在环境侵权、消费侵权等涉及社会公共利益的更多民事诉讼领域，考虑引入“申明 退出制”集体诉讼。 我国证券集体诉讼制度创制与首单实践表明，我们应当坚定制度自信，继续坚守证券集 体诉讼制度以公共执法为主的本质特征，兼顾私人执法的启动需求，充分发挥震慑性、人民 性、引领性作用，在实践基础上不断完善并逐步推广；继续注重发挥个案的震慑效果，不断 优化选案标准及选案机制；继续注重做好相关案件的程序性统筹衔接；继续注重完善投保机 构及公益律师的激励机制；继续注重加强信息技术保障等。从长远看，可适时修改《民事诉 讼法》，在环境侵权、消费侵权等涉及社会公共利益的更多民事诉讼领域，考虑引入“申明 退出制”集体诉讼。 |
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