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行政检察公开听证实证分析 ——以J省2022年以来的听证案件为样本
曹 琼 江苏省南京市栖霞区人民检察院 党组书记、检察长 三级高级检察官
龚 霞 江苏省南京市栖霞区人民检察院 第五检察部主任 一级检察官
张立新 江苏省南京市栖霞区人民检察院 第五检察部四级检察官助理 全国检察机关行政检察业务标兵 摘 要：行政检察公开听证是提升检察办案质效的重要手段，是实现精准监督、争议化解的有力方式，但在实践中仍存在制度机制供给不足的问题。《人民检察院审查案件听证工作规定》作为一般规定，缺乏对于应当听证情形、听证参加人、评议意见公开发表、合并听证、简易听证等重要问题的细化规定，实践中对具体条文的适用亦存在不同观点。须结合办案听证实际，对系列关键性问题进行细化研究，提出制度机制完善建议。 关键词：行政检察 公开听证 制度缺失 完善建议 全文 《最高人民检察院“十四五”时期检察工作发展规划》提出，“十四五”时期要促进提升国家治理效能，全面推开检察听证，坚持“应听证尽听证”。2023年6月，应勇检察长在重庆调研时强调，要不断健全公开听证、人民监督员、检察机关内部审核把关等制约监督机制。与最高检的要求相比，行政检察听证实践还有差距。本文全面梳理了2022年以来J省检察机关办理的行政检察公开听证案件，总结提炼经验做法，分析存在的问题与困难，并提出进一步探索完善行政检察公开听证制度机制的建议。 一、近两年来J省行政检察公开听证工作开展情况 2022年1月以来，J省三级检察机关运用公开听证方式审查办理了行政裁判结果监督、审判程序中审判人员违法监督、裁判执行监督、非诉执行监督、行政违法行为监督案件等共计317件。其中，行政裁判结果监督案件60件，占比18.9%。行政审判程序中审判人员违法监督案件14件，占比4.4%。行政裁判执行监督案件1件，占比0.3%。行政非诉执行监督案件199件，占比62.8%。行政违法行为监督案件43件，占比13.6%。省级检察院和设区市检察院的公开听证案件均为行政裁判结果监督案件，其他类型案件由基层院办理。从个案与类案的角度看，个案听证307件，占比96.8%。类案听证10件，占比3.2%，10件类案涉及28个具体行政行为。从听证类型来看，包括审查型听证、化解型听证、息诉型听证和其他类型听证。审查型听证占比32.5%，化解型听证占比37.6%，息诉型听证占比3.5%。此外，J省还有“非诉依职权化解型”和“司法救助型”听证，分别占比23.8%和3.5%，实际上发挥着化解型听证的作用。息诉型听证占比较少，反映出检察听证在释法说理和促进申请人息诉服判方面的作用还没有充分发挥。 二、行政检察公开听证的制度缺失与实践困惑 囿于《人民检察院审查案件听证工作规定》（以下简称《听证规定》）和《人民检察院行政诉讼监督规则》（以下简称《监督规则》）的一般性规范性质，司法办案中仍有许多困惑亟待明确，已开展的听证中亦存在不少需要规范的问题。 （一）应当进行听证的具体情形需要明确 《听证规定》第4条和《监督规则》第68条一般性规定了“可以”召开听证会的情形。为了落实“应听证尽听证”的要求，需要对“应当听证”具体情形加以明确，使之从“可以”式的倡导性规定成为对办案检察机关的义务性规定。 （二）参加听证当事人相关规定需细化完善 J省听证中，双方当事人都参与的占比74%，仅有一方参与的占比18%，还有任何一方都未参与的占比8%。实践中对单方和双方听证认识不一，如就“是否对行政违法进行监督”召开听证会，有的通知了双方当事人参加听证，有的仅通知了一方参与。再如，J省单方听证主要为依职权监督、非诉执行监督及行政违法行为监督案件，但依申请案件、审查型听证等是否可以单方参与尚需明确。 （三）是否商请法院工作人员列席听证须明确 2023年上半年J省行政非诉执行监督案件听证中，有4件邀请了法院工作人员参与，法院人员在会中公开发表意见，效果很好，但案件数仅占全部非诉执行监督案件的11%，具体情形须加以明确。 （四）听证员是否公开发表评议意见须进一步研究 《听证规定》未明确听证员或者听证员代表是否公开发表意见的原则及具体标准。J省听证员在听证会现场公开发表评议意见的案件占比76.3%，但公开发表与否较为随意，有必要加以规范。 （五）合并听证、简易听证等问题须进一步研究 J省有的听证会一次集中听证数个类似的行政行为，有的对被诉行政行为和关联行为合并听证，效率很高。此外，“简易听证”程序呼声很高，采用简易听证的，可以由检察官呈请行政检察部门负责人直接作出决定。此等合并听证和简易听证举措是否符合公开听证性质，有必要进一步研究。 三、行政检察公开听证制度的完善 行政检察公开听证工作中确实存在落实《监督规则》和《听证规定》不力的问题，但当前的主要问题是制度供给不足，相关规定不够充分细致，不足以满足实践需要，应当加以完善。 （一）对“应当听证”具体情形作出明确规定 从“事实认定”“法律适用”“案件处理”“社会影响”四个维度出发，以下情形应当进行听证： 1.“事实认定”维度需要公开听证的情形。对案件主要证据效力、基本事实认定存在重大分歧的，应进行听证。此类案件的行政程序或原审裁判没有解决事实认定问题，检察监督中应通过公开听证方式查明案情。申请人在检察监督环节提交新证据，或人民检察院依法调取新证据，足以影响案件处理结果的，亦应进行听证。当然，新证据要能够证明行政行为或原裁判认定基本事实或结果错误，才具有听证的必要性。 2.“法律适用”维度需要公开听证的情形。对足以影响行政行为或法院裁判结果的法律适用问题存在重大分歧的，应当听证。实践中有观点认为，“听证员的优势在于事实认证方面，而非法律适用方面。将法律适用有较大争议的案件纳入听证范围，可能难以取得良好的听证效果，反倒增加不必要的司法成本”。但是，《听证规定》明确将“法律适用”问题作为听证的重要议题加以规定，实践中通过公开听证解决法律适用问题的典型案例亦不胜枚举，法律适用问题具有听证必要。 3.“案件处理”维度需要公开听证的情形。首先是需要进行类案监督的，类案监督是线上和面上监督，处理方式更要慎重，听证有助于明确监督必要性。其次是当事人对行政裁判执行内容存在争议，需要明确执行内容的，公开听证有助于舒缓生效裁判确定力的张力。与之类似，行政非诉执行阶段需要通过执行和解等方式变更行政决定执行内容的，亦应进行听证，从而在尊重行政行为拘束力的同时，平衡法的安定性与个案正义，增加变更的合理性。 4.“社会影响”维度需要公开听证的情形。一方人数众多的，应进行听证，这类案件大多集中在房屋土地征收补偿领域，极易产生社会矛盾，影响社会稳定。在一次听证中集中解决涉及多个被征收人的行政争议，能够将群体性矛盾消弭在检察监督环节。参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第29条的规定，“行政诉讼法第二十八条规定的'人数众多’，一般指十人以上”，确定一方当事人10人以上为应当听证情形。申请人不服检察机关的不支持决定且有继续信访申诉可能的，亦应公开听证。鉴于息诉型听证在听证总数中的占比与不支持决定在全部检察决定中的占比严重不符，也与行政争议化解的现实需求极不匹配，有必要加强听证在释法说理、息诉罢访中的作用。 （二）细化单方听证的条件 确定双方参与还是单方参与，决定因素是案件有无双方对质、辩论或协商的必要。以下情形，一方参与即可： 1.法院生效裁判、行政行为均无不当，但须召开听证会释法说理，促进息诉罢访的。如J省A县检察院办理的王某某非诉执行监督案，行政机关和法院的非诉执行行为及作为执行标的的基础行政行为均无不当，但须向被执行人释法说理，促进其主动履行义务。该院举行单方听证会，听证员协同检察官向被执行人充分释法说理，促进其主动履行了义务。 2.法院生效裁判、行政行为均无不当，当事人可能符合司法救助情形，需要召开听证会加以确认的。当事人是否确实具备司法救助条件，检察机关是否具有救助的必要性，给予什么样的救助，听证会解决此类问题无需双方同时参与。 3.相对人对行政行为并无实质异议，实与第三人存在争议。J省L市A公司租赁C公司土地用以经营，后涉案土地经依法拍卖由B公司取得，D区自然资源和规划局为B公司办理了土地登记。A公司因与B公司就土地租赁发生争议，对登记行为提起行政诉讼，败诉后申请检察监督。A公司自认“不是真的想告自规局，而是登记后B公司不允许A公司继续租赁使用土地”，可见，该案实质争议是A公司与B公司的民事争议。在听证会上，A公司与B公司达成和解协议，争议得以化解，此类听证无须行政主体参与。 （三）明确商请法院工作人员参与听证的情形 在需要了解法院审判、执行情况，以及案件处理涉及法院裁判权、执行权行使的案件中，有必要商请法院人员参与听证： 1.通过阅卷以及调查核实难以认定案件有关事实的。法院审判、执行人员作为列席人员发表意见，有助于检察官和听证员全面了解案件情况。特别是法院审判、执行工作可能存在违法情形，检察机关拟进行监督的，在听证会上听取法院相关人员意见，有助于增加承办检察官的内心确信。 2.行政生效裁判执行和非诉执行案件中，涉及明确或变更法院裁判确定的执行内容的。J省C市D区尹某起诉区卫生健康局罚款和加处罚款决定，未获法院支持，区卫生健康局向法院申请强制执行。D区检察院就是否可以对行政处罚本金和加处罚款进行分期履行召开听证会，当事人双方均同意分阶段履行，区法院执行局工作人员现场发表支持意见，行政争议得到实质性化解。此类案件中商请法院派员列席，既是对法院审判、执行权的尊重，也有助于和解协议的履行。 3.涉及关联民事案件执行的。有的案件中民事、行政争议交织，且民事争议是行政争议的基础性问题，若要促成行政相对人与行政案件第三人在民事执行中达成和解，有必要商请民事执行法院的工作人员参与听证。 4.涉及人民法院正在审理的其他案件的。此亦是对法院裁判权的尊重。如J省N市徐某不服区综合执法局作出的责令限期拆除决定，败诉后申请检察监督。徐某儿子对另两份限期拆除决定亦提起行政诉讼，案件尚在进行。N市检察机关邀请该两案法院审判人员参与听证，对三案一并进行争议化解，徐某及其儿子作出了不再就三个案件进行诉讼信访的承诺。 （四）规范听证员公开发表评议意见 听证员是否公开发表意见，对检察机关审查案件本身不产生影响，但听证员公开发表有助于增强当事人对听证结果的信任与接受程度，应以公开发表为原则。当然，是否公开发表属于听证员的权利，以自愿为基础。特定情况下，听证员虽自愿公开发表，但其意见可能不利于听证会正常进行或案件处理的，可以建议听证员不公开发表。譬如，J省S市检察机关办理的周某土地登记案，听证员公开发表意见后，周某情绪变得异常激动，影响了听证的正常进行。再如，J省Z市检察机关办理的张某行政赔偿案，张某诉求不合法不合理，但听证员公开发表意见对其表示同情，张某据此提出不当诉求，影响了案件的处理。此类情形下，检察机关可以在闭门评议时向听证员提出不公开发表意见的合理建议。 （五）明确合并听证情形 合并听证有助于提高听证效率、降低司法成本。除类案监督和对共同诉讼的监督外，检察机关发现被诉行政行为与关联行为均存在违法需要一并监督的，公开听证宜合并进行，以便于听证员整体把握关联案情并作出判断。共同诉讼的合并听证程序与一般听证并无二致，类案监督的合并听证只是在案情介绍和听证员评议中有所侧重，即以其中一案着重介绍和评议，而涉及相关行政行为的合并听证，则需要对被诉行为和相关行为分别介绍、分别评议。 （六）没有必要设置简易听证程序 有观点认为，应设置简易听证，“使那些办案期限较短或者有其他特殊要求的案件也能够适用听证程序”。但是，行政检察中是否设置“简易听证”，应当从行政检察的特点和检察听证的性质与功能进行分析，而非单纯考虑办案期限问题。首先，简易听证与行政检察公开听证制度设计的初衷不符。《监督规则》和《听证规定》明确了听证适用于事实认定、法律适用、案件处理等方面存在较大争议或者有重大社会影响的案件。既然是特殊案件才适用听证，听证就应当严格依照完整流程进行，否则会出现逻辑上的矛盾。与刑事、民事检察不同，行政检察解决的是“官民矛盾”，应当确保听证流程的完整性和严肃性。同时，行政法律关系复杂，行政规范层级多、数量多、变动快，简易听证不利于发挥听证解决法律适用争议的作用。 总之，行政检察听证既具有检察听证的一般特点，也具有自身的特殊性，有必要在《听证规定》的基础上作出专门规范，从而更好发挥行政检察公开听证作用，促进精准监督和争议化解，推进行政检察工作高质效发展。 *本文刊登于《中国检察官》杂志2023年9月（司法实务版） 责任编辑 | 张薰尹 美术编辑 | 虞滢颖 审核 | 郑红 吴平 |
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