布鲁金斯学会：美国政府可能于今年秋季停摆！

评论导读

2023年6月，国会在共和党领导人的支持下通过了“财政责任法案”，但众议院的共和党人对于这一法案中规定的开支水平不满，这与民主党和白宫的意见产生了分歧。虽然参议院的拨款委员会已经获得了两党的支持并通过了所有12个拨款法案，但众议院的法案在堕胎、避孕、烟草监管和跨性别者医疗保健等议题上包含了可能无法通过参议院的条款。由于两院各自返回的时间不同，它们之间的立法时间很短，这可能会影响到整个拨款法案的审议和通过。为了防止政府关停，国会可能会考虑使用继续决议，但根据“财政责任法案”，如果2024年1月1日还实施着继续决议，那么开支限制将自动进行调整，特别是国防开支将面临重大削减。

美国过去已经有过四次政府停摆，这种情况可能会对公众对政治家的信任产生负面影响。尽管短期的政府关停可能只是对经济产生小幅波动，但长时间的关停会导致GDP增长受损，同时可能会对小企业、联邦员工等造成损害。

总体上看，尽管国会和白宫都有意避免政府关停，但在立法和政策方面的分歧以及立法流程的时间限制可能会导致2023年秋季的关停。希望各方能够为了公众的利益，尽快找到一个共同的解决方案。

美国政府可能会在秋季停摆

美国国会可能会在2023年10月1日引发政府关门，因为预计在新财年开始之前它不会通过为政府运作提供资金的12项拨款法案。

政府为什么会停摆？

根据《反赤字法》（最初于1884年通过，1950年进行了修订），联邦机构在没有国会的拨款（或其他批准）的情况下不能支出或承担任何资金。当国会未能通过12个年度拨款法案时，联邦机构必须停止所有非核心功能，直到国会采取行动。这就是所谓的政府关门。如果国会通过了一些但不是全部的12个拨款法案，只有没有拨款的机构必须关门；这被称为部分关门。

当这种情况发生时会发生什么？

在关门期间，许多联邦雇员被告知不要报到上班，尽管根据2019年的法律，他们在关门结束后会追溯发放工资。提供被视为关键服务的政府雇员，例如航空交通控制和执法，继续工作，但在国会采取行动结束关门之前不会获得工资。所有这些只适用于约25%的联邦支出，这些支出需要国会每年批准。

诸如社会保障和医疗保险之类的福利会继续流动，因为它们由国会在不需要每年批准的法律中授权（尽管在关门期间社会保障福利办公室提供的服务可能受到限制）。此外，财政部仍然可以按时支付美国国债的利息。

关门可能会导致申请护照、小企业贷款或政府福利的延迟；国家公园的游客中心和洗手间关闭；食品安全检查减少；以及各种不便。关门的可能性非常大，以至于白宫管理和预算办公室发布了政府机构为关门维护的详细应急计划，以及有关关门程序的51页问答。

这些计划通常都很具体。例如，证券交易委员会的应急计划提醒：“在关门期间，未被指定为例外的员工不得自愿无偿工作。这种自愿服务违反了《反赤字法》，在任何情况下都不得允许。”历史文化保护咨询委员会表示：“将指示一名员工确保，在使用拨款的最后一个工作日结束时，不需要在关门期间使用的灯和电子设备被关闭。”一些机构表示，如果它们没有花掉之前拨款的资金，或者如果它们有可以使用的费用收入，那么操作将继续。例如，国家艺术馆表示，只要它可以使用这些储备，它将保持开放，但如果关门持续，它将不得不关闭。疾病控制中心表示，其46%的员工（或6448人）将继续上班，其中2518人因其活动或职位是由常规年度拨款程序之外的资金提供的而被“豁免”，另外3930人因其活动被视为必要而被“例外”，或为了人的安全或财产保护。

法院和国会怎么样？

在1981年的意见中，总检察长本杰明·西维列蒂表示，总统在关门期间仍然可以行使他的宪法责任。根据这种逻辑，联邦法院和国会的律师表示，法官和国会议员——以及那些在他们的核心职责中支持他们的人——即使为他们提供资金的拨款法案失效，也可以继续工作。但一些司法和国会员工被暂时解雇。

在关门期间，根据美国法院行政办公室的说法，联邦法院通过使用它们已收取的费用（与拨款不同）继续运作，并通过延迟新的招聘、非与案件相关的旅行等来继续运作。如果关门持续时间过长，这些资金被花掉，那么法院表示他们可以继续进行支持他们的宪法权力的工作。

至于国会，国会研究服务表示：“由于他们的宪法职责和国会议员薪酬的永久拨款，国会议员不受裁员的影响。”只有那些“为支持国会履行其宪法职责或那些为保护生命和财产而必要”的国会工作人员可以继续工作。但即使那些国会员工在关门期间也不会得到工资，尽管他们之后会追溯发放工资。

为什么在2023年的秋季可能出现政府关机？

在2023年6月，得到众议院和参议院的共和党领导人的支持下，国会通过并由总统拜登签署了《财政责任法》，该法案提高了联邦债务的上限，并设定了2024年（始于2023年10月1日）和2025年的年度拨款支出限制——一项用于国防，一项用于非国防。与此同时，人们预期这将确定拨款法案的总规模，国会将通过12个总和达到已经达成协议的法案。参议院拨款委员会已经遵循这一路径，并得到了两党的支持通过了所有12个拨款法案。但众议院的共和党人，对于议长凯文·麦卡锡与白宫之间的协议感到不满，希望支出少于《财政责任法》中规定的水平——这让民主党和白宫感到很是恼火。白宫表示，拜登总统会否决目前在众议院等待的拨款法案。众议院的法案还包括关于堕胎、避孕、烟草的规定，以及对跨性别者的医疗保健，这些都不太可能在参议院通过。

当众议院和参议院通过不同的法案时，下一步是召开协商委员会，两院应该在此达成妥协，然后在每一院进行投票，再提交给总统。今年这个过程很可能会非常有争议——而且时间不多。

参议院在9月5日结束其8月休会，给它四周的时间开始通过2024财政年度的拨款，而众议院在9月12日返回，这意味着在财政年度9月30日结束之前，只有三周的会议时间。

什么是继续决议？

当国会没有为整个财政年度通过拨款法案时，它有时会通过临时支出法案——继续决议——来资助政府运营直到指定的日期。继续决议通常（但不总是）维持在前一年的拨款水平。根据政府问责办公室的数据，从2010财政年度到2022财政年度之间有47个继续决议（在华盛顿特区通常称为“CRs”）。它们的持续时间从一天到将近六个月不等。尽管它们保持政府的运营，但GAO表示，这对政府机构来说可能会造成困难，因为它们经常必须为政府关机做计划，因为它们不能确定CR是否会通过，这会打乱机构的招聘计划，使规划变得困难。如果众议院能够批准，今年秋天的一个继续决议可能会避免政府关机。

《财政责任法》有一个不同寻常的特点，旨在阻止国会在2023年12月底之后使用继续决议来资助政府。如果2024年1月1日CR仍然有效，那么支出限制将自动进行调整，特别是国防支出会大幅削减。

政府停摆有多普遍？

美国已经有四次停摆，运营受到了超过一天的影响。在1995-1996年，克林顿总统和共和党国会未能就支出水平达成一致；政府关机两次，总共26天。2013年，由于《平价医疗法》的资金争端，导致了16天的关机。而在2018年12月和2019年1月，由于边境墙的资金争端，导致了持续35天的关机；这是一个部分关机，因为国会此前已经通过了12个拨款法案中的五个。

政府停摆对整体经济有什么影响？

持续几天的停摆是一个麻烦——并且破坏了公众对美国政治家履行人民的任务的能力的信心——但不太可能对经济产生重大影响。然而，长时间的停摆可能会引起更大的问题，尽管大部分是暂时的。高盛估计，关机每持续一周会使GDP增长率降低约0.2个百分点，停摆结束后的季度，增长率会以同样的幅度上升。

国会预算办公室估计，在2018年底和2019年初的五周部分关机——因为其中五个拨款法案已经被通过——使2018年第四季度的GDP增长水平降低了0.1%（2019年为30亿美元）并在2019年第一季度降低了0.2%（80亿美元），主要是因为停职的联邦工作人员的工资损失和联邦在商品和服务上的支出延迟。CBO表示：“尽管大部分实际GDP损失…最终会被恢复，但CBO估计，约有30亿美元不会被恢复。”换句话说，2019年的GDP预计比关机导致的GDP低0.02%。CBO的估计没有考虑到一些间接效应，例如一些企业无法获得联邦许可或申请联邦贷款。

更多内容参见：

https://www./articles/what-is-a-government-shutdown-and-why-are-we-likely-to-have-another-one/

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