完善预算绩效管理制度 助力财政政策加力提效

中央经济工作会议提出，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，积极的财政政策要加力提效。财政部部长刘昆在全国财政工作会议上指出，加力就是要适度加大财政政策扩张力度，在财政支出强度上加力，在专项债投资拉动上加力，在推动财力下沉上加力；提效就是要提升政策效能，加强与货币、产业、科技、社会政策的协调配合，形成政策合力，推动经济运行整体好转。贯彻落实中央经济工作会议和全国财政工作会议精神，要找准预算绩效管理环节切入点，稳固政策和项目绩效管理着力点，创新预算绩管理动能释放模式，促进稳增长、稳就业、稳物价政策目标实现。今后一段时期，预算绩效管理助力财政政策加力提效，应着重破解“五大”难题。

启动预算绩效立法，加强依法理财

第一，财政是国家治理的基础和重要支柱，预算反映各级党委领导下的政府经济活动范围和方向，是经过各级人民代表大会凝聚起的“以人为本”的政治意志共识。年度预算编制、预算执行、预算监督和绩效评价，无不反映党的战略部署和决策意图。当前，统筹疫情防控和经济社会发展一揽子财政货币政策的有效实施，正是国家预算治理政治效能的具体体现。因此，其鲜明的政治属性要求依法推进。

第二，《预算法》《预算法实施条例》从预算编制指导思想、预算编制参考依据、转移支付定期评估、预算审查内容、决算审查重点和政府绩效评价等方面，明确了预算绩效管理的法律地位，但尚未形成专门的法律，人大、政府、部门和单位，以及第三方机构的绩效功能定位和权利责任尚待澄清。因此，开展预算编制、执行、决算和监督等全过程绩效评价，必须“重塑”评价行为的公信力、约束力内核。

第三，在合理界定层级政府间财政事权与支出责任基础上，加快健全分行业、分领域、分层次绩效指标和预算标准体系，做好部门规章的立、改、废、释，遵循体系化推进预算绩效立法逻辑。立法宗旨是要以预算绩效工具保障党中央重要决策以及国家、部门战略规划和重大任务落实，发挥财政在国家治理中的支柱作用。立法框架是要以政府预算、部门预算、项目预算和政策绩效为重点，按照“全方位、全过程、全覆盖”逻辑进行法律阐释，增强第三方评价的独立、客观和公正。

健全绩效评价制度，基于规则开展评价

第一，坚持“花钱买有效服务”的绩效观，理顺三个评价关系。通俗来讲，预算是政府用来购买有效服务的，预算绩效由政府花了多少钱、买到了什么、是否值得三问构成。其中，“政府花了多少钱”“买到了什么”指向绩效指标，“是否值得”指向绩效评价，它既是评价规则建设依据，也是衡量决策成败的标志。应正确理顺项目的事前评估、跟踪评价和结果评价三个评价关系，三者的价值指向应一致，做到前后呼应，形成合力，三者的评价基点是结果评价，应事先设计好结果评价规则。

第二，建设基于体系化、标准化、科学化评价规则。一是确立项目评价的三个规则，即绩效指标的标准化规则、分类指标与测量指标分开的规则和“测量—评分”的两分法规则。二是按标准化和科学化评价的要求做好项目分类。项目支出约占我国总预算支出的一半，在来源上可划分为财政性项目、部门和单位自筹项目、产业政策补助性项目等。三是建立两个评价衔接机制，即在事前评估阶段建立起“项目单位申请—财政受理—专家评审—政府批准立项”的流程和“专家评审+政府批准”的立项程序，确保不脱节。

第三，建设基于数据化的项目评价体系。在项目结项评价上数据要素至关重要，探索采用“项目单位填报结果信息+第三方核查+公式化评分”的操作流程，采用“绩效分值=实际业绩值/目标值”评分公式。为获得项目效果数据，要建立项目试用期制，推后结项评价时间。依托预算一体化和网络信息技术，建设“绩效信息中心”，通过信息跟踪，建立起透明的、具有自动预警和自动评价功能的智能化评价模式。

统一绩效评价标准，实现“车同轨”“书同文”

第一，整合基本支出定额、项目支出定额标准和预算绩效评价指标。支出标准是预算编制的基本依据，开展事前绩效评估需要同时确定绩效目标和绩效指标。从实践层面分析，行政、参公事业单位和公益一类事业单位全部纳入定员定额管理范围，其基本支出如会议费、差旅费、培训费、交通费等定额标准已作为“两上两下”部门预算编制抓手；项目支出除城建、农业、林业、水利、环保等定额标准外，其它行业、领域均没有项目支出定额标准，导致预算绩效评价指标与基本支出标准定额和项目支出定额标准形成“两层皮”，绩效评价“衡量性”差，因此“统一度量衡”势在必行。

第二，全成本绩效管理的理念亟待确立。绩效评价的理论和实践表明，通过比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法、标杆管理法等进行绩效评价者“众”，能够打通各预算参与主体功能边界、不讲求经费来源、全过程运用成本效益分析评价者“寡”。北京市将预算单位各业务环节发生的成本全部纳入绩效管理，在评估财政投入成本、质量和效益基础上，实现“预算编制核成本、预算执行控成本、预算评价考成本”的全流程绩效管理，取得显著成效。应进一步探索建立以成本定额标准数据为基础的绩效评价指标体系，以数字财政建设围绕“降成本、提效能”为预算绩效管理赋能。

第三，预算绩效个性指标和共性指标框架亟待完善。全面实施预算绩效管理以来，现行项目支出绩效评价管理办法和核心绩效目标指标设置及取值指引，明确了绩效评价的共性指标体系框架，随后PPP项目、专项债项目、政府投资基金、社会保险基金、转移支付资金、财政政策等绩效评价办法陆续发布，为提高预算绩效评价质量奠定坚实基础。《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》明确，各行业主管部门要加快构建分行业、分领域、分层次的核心绩效指标和标准体系。但目前来看，绩效评价尚缺乏统一标准，无法开展横向衡量鉴别。

强化重点环节绩效评价，突出编制、执行和决算

第一，坚持预算编制绩效目标导向，着力评估“要不要”。各级政府预算部门和单位要对贯彻落实上级政府重大决策、部署的项目开展事前绩效评估，按照“立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性和筹资合规性”论证其“要不要”，以评估结果作为申请预算的必备要件，强化预算编制的科学性、精准性和有效性。

第二，坚持预算执行绩效监控，着力考察“准不准”。切实贯彻“谁支出、谁负责”方针，完善国库预算资金调度管理，开展绩效目标实现程度和预算执行进度动态“双监控”，对偏离年初政策绩效目标的，要查找问题症结并及时纠正。要跟踪重大政策、项目绩效运行动态，精准、精细项目进度和绩效拨款。严格责任约束和激励约束机制，对绩效好的予以优先保障，绩效一般的督促其整改，对低效无效的要暂缓或停止预算拨款，对长期沉淀的项目资金坚决予以收回，对挤占挪用、损失浪费的严格终身责任追究。

第三，坚持决算全面开展评价，着力“好不好”。当前，预算绩效评价仅局限狭义上的一般公共预算项目支出，主要衡量部门资源配置效益优劣。政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金决算，政策和项目决算等评价尚未全面推开。部门决算、单位决算受制于年初预算绩效目标缺失，部门单位整体绩效评价公式化、模板化尤为突出。因此，应进一步强化政策和项目评价，并着力在“好不好”上下功夫。

规范重大政策、项目评价，抓住“牛鼻子”

截至2022年底，我国已初步建成“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系，实现绩效评价“横向到边——资金末端”“纵向到底——县乡单位”。从评价的财政性资金量来看，近80%重大政策和重点项目下沉在基层部门和单位。特别是近三年来，为稳增长、保民生、保稳定等出台了“一揽子”财政政策措施，通过开展规范化、制度化和体系化绩效评价，切实提升财政资金使用效益，对助推高质量发展意义重大。

第一，注重政策的事前绩效评估。根据党的二十大确定的战略目标和阶段性任务，对各行业、各领域、各层级贯彻落实党中央、国务院重大决策部署，事前要按照绩效评价流程开展预评估，特别是要对政策的风险等级、脆弱性、环境影响外溢性、预算能力、吸收和利用指数、经济成本和可持续性等，作为关键核心指标加以评估。

第二，夯实项目绩效指标设计基础。根据财政部核心指标框架体系，考虑到所有政策最终以项目为载体来体现，项目绩效评价指标重点应包括成本指标、产出指标、效益指标和满意度指标四类一级指标。其中，成本绩效指标作为一个崭新的评价工具，目前仅局限在基建工程、大型修缮、政府采购类项目，按照成本绩效管理实践需求，在基本支出中的公用支出事务和项目支出也应实施成本绩效管理。北京市、山东省在绩效评价指标、预算支出定额和成本支出标准的融合实践探索，值得复制、推广。

第三，强化评价的独立性、客观性和公正性。选择第三方机构参与绩效评价是强化绩效评价独立性、客观性、公正性的重要途径。借鉴部分发达国家公共政策和项目评价规范化、制度化、程序化的操作模式，改变由预算部门和单位承担评价经费做法，创新在财政统筹下委托第三方机构参与绩效管理，在各级政府预算中单独核定绩效评价经费，可保证评价结果客观公正，最大限度规避道德风险。原载于《中国财政》2023年第4期 中国财政科学研究院研究员 王泽彩