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朱本欣 北京交通大学法学院副教授 本文将发表于《政法论坛》2023年第5期 由于未成年人心智发育尚不成熟，自我保护意识和保护能力较弱，侵害未成年案件往往存在发案难、干预难、处理难的问题。为解决这一问题，2020年5月最高人民检察院等部门联合发布《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见（试行）》（下文简称《强制报告意见》），首次在我国国家层面确立了侵害未成年人案件强制报告制度（下文简称强制报告制度）。该制度为2021年6月生效的《中华人民共和国未成年人保护法》（下文简称《未成年人保护法》）吸收，从而正式在我国法律层面确立。 但数据显示，三年多来，我国侵害未成年人案件强制报告率并不乐观。据统计，2020年5月至2022年3月，检察机关办理侵害未成年人相关案件中涉案线索来源于强制报告的2854件；发现应当报告而不报告案件超过1600件，推动追责299人。地方司法数据亦反映出同一问题，如重庆市Y县检察机关2020年5月7日-2022年6月30日，受理的侵害未成年人案件共计39件，其中由强制报告主体报告的案件仅有4件，占侵害未成年人案件总数的10.2%。应报告而未报告的10件（其中宾馆未履行报告义务的9件、教师未报告的1件），占侵害未成年人案件总数的25.6%。如何完善强制报告制度，有效提高强制报告率，充分发挥强制报告制度对未成年人保护的积极作用，亟待研究。 美国的强制报告制度历史最为悠久。1962年，C ·亨利·肯佩和他的同事们在《美国医学会杂志》上发表题为《虐待儿童综合症》的文章，将对受虐儿童的关注带入美国主流意识。随后，1963年俄亥俄州即通过强制性报告法，要求“医生和其他医务人员报告任何他们认为是身体虐待造成的儿童受伤案例”。1963年至1965年间，包括宾夕法尼亚州在内的46个其他州也陆续制定了本州的强制报告法。1974年1月31日，美国国会通过《儿童虐待预防和治疗法案》（The Child Abuse Prevention and Treatment Act，以下简称CAPTA），要求各州通过强制报告法，否则不能根据CAPTA获得联邦拨款。自此，强制报告制度在美国联邦层面正式确立。时至今日，美国每个州都有了自己的强制报告法。据统计，该制度也已在世界各国和地区广泛建立——“欧洲地区覆盖率已经达到86%、美洲达到90%，非洲和亚洲达到72%”。 一般认为，强制报告制度的设计，理论根基在于国家亲权理念与儿童利益最大化原则。 （一）国家亲权理论 国家亲权（parens patriae），又称“国家监护”，本意是指国家对儿童与其他法律意义上无行为能力的人所享有的一般监护权。当未成年人父母或其他监护人未适当履行监护职责，或监护不当、监护不能时，国家便作为其最终监护人，兜底行使亲权。“作为国家之父的王权是所有婴儿，特别是无家可归的、被忽视的和受虐待的婴儿的一般监护人和监督者。”“关于国王国家亲权，这是一种权利。确保孩子得到照顾，这是国王的责任。”国家亲权是国家干预主义的要求，是国家公权力对父母或者法定监护人自然亲权的干预，国家在父母或者法定监护人不履行或不能履行责任时扮演儿童监护人。 我国立法中虽无明确的“国家亲权”表述，但相关法律从不同角度体现了这一理念。如《民法典》第27条关于未成年人监护人范围的规定、第31条关于指定监护的规定、第32条关于国家监护的规定和第36条关于撤销监护人资格的规定等。又如《未成年人保护法》第7条第2款、第92条和第93条、第94条等。通常认为，根据这些规定，国家依法对未成年人监护予以监督，在监护缺失时兜底履行监护人的职责。 《未成年人保护法》第11条对强制报告制度的规定明白彰显了国家亲权理念。国家作为抽象的亲权主体，无法如自然人父母一般亲自行使亲权，保护未成年人合法利益，只能借助于包括国家机关在内的各类组织及其工作人员之手。在未成年人遭受侵害的场合，强制要求负有报告义务的主体对侵犯未成年人案件进行报告，国家才能更好地发现侵害事实，监督自然亲权的充分行使或代为行使亲权，从而保护受到不法侵害的未成年人的合法利益。在这个意义上，国家亲权理论是强制报告制度的理论根基所在。 （二）儿童利益最大化原则 1959年《儿童权利宣言》明确规定，“儿童应受特别保护，并应通过法律和其他方面获得各种机会与便利，使其能在健康而正常的状态和自由与尊严的条件下，得到身体、心智、道德、精神和社会等方面的发展，在为此目的而制定法律时，应以儿童的最大利益为首要考虑”。作为儿童权利保护的纲领和原则，“儿童利益最大化原则”要求国家在政策的制定与执行上，将儿童最大利益作为首要考量因素，切实为儿童提供福利。该原则主要有两层含义：一是儿童具有独立意义的权利主体地位，其合法权益应当得到充分尊重。强制报告制度最初在美国产生，便是为了减少儿童虐待，提出的主张即为儿童“有权得到照顾和支持”。二是当未成年人利益与其他利益相冲突时，必须坚持以儿童利益最大化为处理原则。从利益冲突的角度看，强制报告制度赋予了义务人对于未成年人遭受侵害或疑似遭受侵害情形的强制报告义务，额外加重了义务人的责任。但世界各国（地区）仍积极借鉴域外成熟经验，将强制报告制度立法化，原因亦在于此举有利于侵害未成年人案件的预防及治理，实现未成年人利益的最大化。 我国传统教养关系中，未成年人更多地被作为权利客体而非权利主体，父母或其他监护人对未成年人使用暴力常被认为是可许可的。而《强制报告制度意见》第2条和《未成年人保护法》第11条第2款均规定报告主体对所发现的侵害未成年人案件“应当立即......报告”，表明报告主体就未成年人遭受侵害或者疑似遭受侵害的情形进行报告是法定义务，即使侵害人为其父母或其他监护人。这与儿童利益最大化原则强调未成年人作为独立权利主体的法律地位，强调未成年人的权利不受侵害是完全契合的。尽管儿童利益最大化原则在我国的本土化表述为《未成年人保护法》第4条中规定的“最有利于未成年人原则”。 儿童利益最大化原则和国家亲权理念密切相关，互为因果。国家亲权理念的基本内涵之一便是国家在充任未成年人“父母”时，应当为了孩子的利益行事，以孩子的福利为本位。当国家亲权与自然亲权发生冲突时，只有秉持儿童利益最大化原则，才能有效解决冲突，保障国家亲权的实现。反之，当自然亲权怠于履行、不当履行时，只有国家采取必要的干预，行使国家亲权，才能最大限度地保护儿童合法权益，实现儿童利益最大化。 根据是否要求强制报告，美国各州强制报告法将报告人分为强制报告人（Mandated Reporter）与允许而非强制的报告人（Permissive Reporter）。根据是否要求强制报告主体为特殊的专业人员，又可分为专业主体与一般主体。 从历史发展看，美国强制报告主体自始便限于专业主体。在肯佩博士等《虐待儿童综合症》一文发表后的初期，就只有医生被要求报告儿童虐待的情况。20世纪70年代，为了增加发现和制止虐待儿童行为的机会，各州开始逐步扩大强制报告人的名单。到1974年，34个州要求护士报告，24个州要求教师报告，25个州要求社会工作者报告，9个州要求警察报告。仅仅4年之后，由于CAPTA的通过，48个州要求护士报告，49个州要求教师、学校官员、社会工作者报告，40个州要求执法人员报告。21世纪初，为了回应神职人员虐童事件，处于争议中心的马萨诸塞州将神职人员纳入到了强制报告者的名单之中。随后，另外12个州也在强制报告人名单中加入了神职人员。概括而言，美国各州对强制报告主体的规定总趋势是朝向普遍的强制性报告发展，而不是背离它。如今，各州都要求经常与儿童接触的人，或从事通常致力于儿童福祉的职业的人报告任何可疑的儿童虐待。 尽管将强制报告主体限于专业主体是比较普遍的做法，但美国各州对这些职业通常规定得较为宽泛，种类数量甚至会达数十种之多。如加利福尼亚州列举了40种，阿肯色州规定了37种。宾夕法尼亚州《儿童保护服务法》（The Child Protective Services）要求的强制报告义务人包括16大类，包括有理由怀疑儿童为儿童虐待被害人的各类人员。类似规定也见于科罗拉多州《儿童法》（Children’s Code）。 美国仅19个州要求所有合理怀疑儿童虐待的成年人都被强制要求报告。在大多数这些州，强制报告法规定某些专业人士是强制报告人，但随后又将该强制性要求扩展至所有人。 近些年，有些州也试图将强制报告主体由专业主体扩展至一般主体。这在一定程度上与前宾夕法尼亚州立大学橄榄球队助理教练杰里·桑达斯基（Jerry Sandusky）犯下可怕的性侵男童罪行，许多宾夕法尼亚州立大学官员知情未报，引起公众强烈愤慨有关。在2012年的立法年度，30个州和哥伦比亚特区提出的法案中许多直接回应了桑达斯基案。但此次试图建立起普遍强制报告法的这些州中，有且仅有路易斯安那州取得了成功。 美国多数州根据对侵犯未成年人案件的报告是否为报告人的法定义务，将报告人分为强制报告人与非强制性报告人，并且将强制报告人一般限定为专业主体而非一般主体。我国强制报告制度亦采取相同立场。且将强制报告主体限于专业主体而非一般主体问题上，我国与美国多数州强制报告法的立场相同。 从法条表述来看，《未成年人保护法》第11条的第1款规定的“有权报告”意味着赋权而非命令，所涉主体为允许而非强制的报告人；而该条第2款规定的“应当立即......报告”所涉主体则为强制报告人。 关于强制报告人的具体范围，根据《未成年人保护法》第130条与《强制报告意见》第2条，我国强制报告具体涉及的专业主体范围为“在工作中发现未成年人遭受或者疑似遭受不法侵害以及面临不法侵害危险的”“国家机关、法律法规授权行使公权力的各类组织及法律规定的公职人员，密切接触未成年人行业的各类组织及其从业人员”。所谓“密切接触未成年人行业的各类组织”，《强制报告意见》第3条解释为“依法对未成年人负有教育、看护、医疗、救助、监护等特殊职责，或者虽不负有特殊职责但具有密切接触未成年人条件的企事业单位、基层群众自治组织、社会组织”，强制报告的义务主体虽限于专业主体，但囊括行业众多，这与美国多数州的做法一致。 但一项新生制度产生伊始，不可避免地会因自身存在的不尽完备之处而面临实施困境。我国蹒跚起步的强制报告制度，亦不例外。 （一）强制报告覆盖面稍窄 1.父母及其他监护人实际难以被认为是强制报告义务人 多年前，美国25个州强制报告法即规定未成年人的父母也是强制报告的义务人，占比50%。如亚利桑那州法即明确规定父母、继父母或未成年人的监护人为强制报告义务人。而我国法律仅宣示性规定父母或其他监护人有报告义务。《未成年人保护法》第11条第2款对强制报告义务人仅限于“在工作中”发现未成年人遭受或者疑似遭受不法侵害及面临不法侵害危险者，父母或其他监护人显然不在其列。 当然，《未成年人保护法》第20条也有规定父母或其他监护人发现未成年人遭受侵犯或疑似遭受侵犯的应当报告，这似乎也可以被作为父母等监护人负有强制报告义务的法律依据。但《未成年人保护法》中并无与第20条规定相应的责任追究条款。该法第117条所规定的未履行报告义务的责任，仅限于违反该法第11条第2款，并不涉及父母或其他监护人违反该法第20条的情况。这可能会使得父母或其他监护人的强制报告义务实际被虚置。即使认为《未成年人保护法》第118条可以包括监护人违反强制报告义务的责任，该条所规定的不利后果也仅为训诫和责令接受家庭教育指导，惩处力度可以说是微乎其微。 2.强制报告内容未明确包括精神伤害 域外对于侵害儿童案件强制报告的情形多并不限于身体遭受暴力，更不要求遭受严重暴力。早期，儿童虐待在美国被定义为一种非意外的身体伤害。而现在根据CAPTA的界定，“虐待和忽视儿童”一词至少意味着父母或监护人最近的导致死亡、严重身体或精神伤害、性虐待或剥削（包括根据第111条确定的性虐待）的任何作为或不作为，或造成严重伤害的迫在眉睫的一种作为或不作为。从美国各州强制报告法的内容来看，仅个别州拒绝将情感虐待与忽视作为强制报告的内容，如华盛顿州和乔治亚州。其他48个州都规定了精神虐待的强制报告，并且，32个州和哥伦比亚特区在他们的报告法中还提供了关于精神虐待的具体定义。如阿拉斯加州《福利，社会服务和机构法》（Welfare, Social Services and Institutions）第17章“儿童保护”（Child Protection）中界定“虐待或忽视儿童”是指对儿童的身体或精神伤害、忽视或虐待后，还指出“精神伤害”是指对儿童的情感健康、智力或心理能力的损害，其证据是儿童功能能力的可观察到的实质性损害。 从字面看，我国《未成年人保护法》第11条第2款规定的应予强制报告的情形为“未成年人身心健康受到侵害、疑似受到侵害或者面临其他危险”，理论上完全可以包括精神伤害。《强制报告意见》采取列举加兜底的方式，将强制报告的范围具体化为9种情形。其中，《强制报告意见》所列前8种情形涉及对未成年人的身体暴力、性暴力和缺乏照料，与域外所规定的身体虐待、性虐待和儿童忽视具有一定的契合性。第9种情形“其他严重侵害未成年人身心健康的情形或未成年人正在面临不法侵害危险的”则为兜底条款。从文义上看，完全可以将精神伤害理解为“其他”情形之一。如此理解，与我国《反家庭暴力法》第2条对家庭暴力所做定义式规定“本法所称家庭暴力，是指家庭成员之间以殴打、捆绑、残害、限制人身自由以及经常性谩骂、恐吓等方式实施的身体、精神等侵害行为”态度也是一致的。但从文本上看，《未成年人保护法》与《强制报告意见》并未明确提及对精神伤害的强制报告，实践中也未见对涉及未成年人精神伤害的报告。这似乎表明大家心照不宣地认为强制报告的内容并不包括精神伤害。 （二）诸多程序要素欠缺 1.未规定便捷报告途径 域外大多规定有便捷报告方式。在发现侵害未成年人案件时，报告义务人可以通过电话或者网络途径向主管机关报案。我国台湾地区儿童保护主管部门也于2001年就开通了24小时服务的“113”妇幼保护专线，2007年建立网络通报系统，市县政府均设立行政专线作为通报通道。美国儿童保护机构亦都配有训练有素的专业人员24小时负责接听举报电话。路易斯安那州《儿童法》（Children’s Code）第610条明确规定报告的途径包括拨打热线电话、登录门户网站、线下前往儿童福利办公室和通过传真报告。宾夕法尼亚州《儿童保护服务法》（Child Protective Services ）也在第6305条、第6312条、6313条明确规定了电子报告。 然而，从我国目前规定强制报告制度的两规范性文件来看，并未规定便捷报告途径。《未成年人保护法》《强制报告意见》中均未对强制报告的方式进行规定，对于网络渠道也未明确提示。实践中主要是采取口头或书面等线下方式进行报告。在如今的网络环境下，这对报告主体而言殊为不便。 2.报告受理部门模糊 美国各州对于涉及未成年人侵害或疑似侵害的报告部门，规定十分明确，一般都是由该州儿童与家庭服务部门受理。而我国《未成年人保护法》第11条中规定的受理部门为公安、民政、教育等部门，对受理部门的规定比较宽泛。《强制报告意见》倒是为侵犯未成年人案件强制报告受理规定了具体的受理部门——公安机关。但最高人民检察院等部门联合发布的《强制报告意见》的规范位阶低于《未成年人保护法》，而且其通过和实施的时间先于《未成年人保护法》。根据上位法优于下位法、新法优于旧法的原则，宜将强制报告的受理部门理解为“公安、民政、教育等部门”，而不应局限于《强制报告意见》所明确的公安机关。然而，何谓“公安、民政、教育等部门”？此处的“等”表示列举未尽还是列举已尽？不得而知。如理解为列举未尽，具体应包括部门的范围如何？受理部门众多，范围不明，不仅会导致资源的浪费，也易致使报告主体无所适从。在当前各部门间的联动机制尚未成熟的背景下，也存在导致报告效果不佳，削弱主体报告积极性的潜在不利。 3.处置流程、处置时限欠明确 域外多对报告的处置规定有明确而具体的流程。如美国阿拉斯加州《福利，社会服务和机构法》在第17章“儿童保护”部分第25条规定，接到报告经过初步筛选后进入调查评估环节，调查评估后按危险程度分为三级：当报告被确定优先级别为1级时，必须在24小时内与被报告的儿童受害者进行面对面的接触；优先级别为2级时则要求72小时响应；优先级别为3级则要求7天内启动响应。而我国《未成年人保护法》虽规定有关部门接到涉及未成年人的检举、控告或者报告，应依法及时受理、处置，但并未对处置流程和处置时限予以明确。《强制报告意见》第8条至10条倒是明确了公安机关接到报告后的处置流程和时限，但对公安机关应在多长时间内完成初查并未提及。而初查情况作为是否存在被侵害事实、被侵害事实严重程度、是否需要立即采取安置救助等保护措施的重要判断依据。 4.对响应机制关注不够 关注报告机制的同时，美国、加拿大、澳大利亚等国更是不断探索、完善强制报告的响应机制。目前美国多数州已从传统的调查响应模式（Investigation Response, IR）转向差别响应模式（Differential Response, DR）。这一定程度上与美国CAPTA2010年重新修订，认为差别应对是一种有效的改革努力并鼓励采用该应对系统有关。与传统的调查响应模式不同的是：差别响应模式并不对所有案件进行调查，而只对发生了严重儿童虐待或特定侵害或初步判定为高风险的报告进行调查，查明加害者和受害者，收集证据，对受虐儿童进行服务安置（必要时将儿童带离家庭实行国家临时监护，以防止儿童遭受持续性的伤害），对加害者予以惩戒处置；对初步判定为中低风险的报告则主要强调服务，积极预防儿童虐待的发生。 对侵害未成年人案件的强制报告，目的在于及时有效地保护未成年被害人。在这个意义上说，受理报告后，展开后续的调查评估、对未成年人予以服务安置，对加害人进行处置惩戒，更为重要。然而，《强制报告意见》和《未成年人保护法》对于响应机制的设计并未涉及具体的保护救助机制、追踪机制、预防机制等，略显粗糙。对于未成年人的监护人抗拒、阻扰导致调查评估及案件后续处理的问题也缺乏必要的关注。未成年人被侵害的保护救助和调查取证工作，必须取得未成年人及其监护人的同意与配合。在监护人强烈反对的情况下，未成年人通常也会抗拒公权力机关介入取证和救助，以致调查取证和保护救助工作无法开展。如厉某某强奸案中幼女张某之母以保护未成年人张某名誉为由拒不配合调查取证，不允许民警接触张某，并埋怨报警医生多管闲事，导致被害人张某得不到及时救助，调查取证工作难以推进。 （三）制度实施保障不足 1.责任追究存在主客观障碍 首先，客观上，《未成年人保护法》与《强制报告意见》《治安管理处罚法》衔接不畅。 《未成年人保护法》与《强制报告意见》在报告是否仅限于“严重”侵害以及受理部门上存在一定的冲突。不仅如此，在怠于履行报告义务导致的责任问题上，二规范的规定也有所差异。根据《强制报告意见》第16条，未履行报告义务的不利法律后果既包括行政责任，又包括刑事责任。但《未成年人保护法》第117条对违反强制报告义务的法律责任仅规定了“由上级主管部门或者所在单位对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”，并未包括刑事责任。当然，《未成年人保护法》第129条第2款规定有“构成犯罪的，依法追究刑事责任”，但对于一般报告义务人未履行报告义务的，我国现行刑法并未犯罪化。 对于怠于履行报告义务行政责任的实现，也存在《治安管理处罚法》上依据缺乏的问题。《未成年人保护法》第117条虽规定了违反该法第11条第2款所规定强制报告义务的，依法应“由上级主管部门或者所在单位对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”。然而，对该行政责任，《治安管理处罚法》并无相关规定与之相应。 其次，对违反强制报告义务法律责任的追究存在主观上的障碍。 对于未履行报告义务行政责任的追究，还可能存在因主观认识而导致的责任追究困难。根据《未成年人保护法》第117条，违反该法第11条第2款规定，未履行报告义务，只有造成“严重后果”的，才会由上级主管部门或者所在单位对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。追究行政责任的门槛可谓不低。而何谓“严重后果”？可能见仁见智。在缺乏具体解释的前提下，这一限定可能会进一步拉高责任追究的门槛。 此外，根据《未成年人保护法》第129条第1款，违反该法规定，侵犯未成年人合法权益，造成人身、财产或者其他损害的，依法承担民事责任。这似乎也可以被看作是违反强制报告义务承担民事责任的依据。但实践中多认为《民法典》并无相应条文与之衔接。虽然我国《民法典》第1198条规定了特定场所的安保义务。特定场所未尽到安全保障义务，造成他人损害的应承担侵权责任。但该条主体仅能涵盖强制报告义务人中的很少部分。且由于《未成年人保护法》第117条中民事责任的阙如，实践中对于宾馆等场所未落实强制报告义务是否应同时承担民事侵权责任也顾虑重重。对于此类案件，未成年被害人向住宿经营者提起精神损害赔偿的，法院多不愿立案，更遑论直接判决支持。已有案件多系调解结案。2022年5月27日最高人民检察院发布的侵害未成年人案件强制报告追责典型案例中的许某某、杨某强奸案，涉案宾馆赔偿被害人刘某某精神抚慰金一万元，即为调解结案。据调研，关于因未履行强制报告义务而引起的损害赔偿案件法院不愿立案或直接判决的理由，相关法官表示：根据2012年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第138条，被害人因受到犯罪侵犯，提起附带民事诉讼或者单独提起民事诉讼要求赔偿精神损失的，人民法院不予受理。虽然2021年施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第175条将“不予受理”改为“一般不予受理”，但实践中，法官仍多持谨慎态度，不愿立案，认为在对直接侵害者都难以主张精神损害赔偿的情况下，更遑论向非直接实施侵害行为的报告义务人主张精神损害赔偿。 2.与各行业法律法规缺乏有效衔接 强制报告制度的落实，离不开各行业法的确认及具体细化。但实践中相关法律法规并未及时跟进，将强制报告义务纳入其中。如2021年8月通过的《医师法》第23条关于医师执业活动中应履行的义务、第33条关于医师在执业中应予报告的情形，都丝毫未涉及医师发现侵害未成年人案件的报告义务。但庆幸的是，《医师法》第23条和第33条均设有兜底条款，在最后一项规定有“法律、法规规定的其他”义务/情形，可以涵盖该强制报告的义务/情形。《教师法》亦未作相应更新，将强制报告义务纳入其中。然调研表明，此举对于提高强制报告制度在教育业中的知晓度确有必要。以重庆市Y县为例，2022年4月检察机关在对Y县某中学落实“一号检察建议”监督回访时，被随机询问的20名教师均不了解强制报告制度，甚至连该中学专门负责安全管理的安稳办主任也不清楚该制度的具体要求，更不知不履行该义务应承担的相应法律责任。 3.对报告人的保障措施不充足 强制报告制度能否有效落实，与对报告主体的保护措施是否充足有着直接的关系。对报告主体的保护措施不完善、保护力度不强常常使得报告人不敢报告。为了免除报告人的顾虑，域外通常会采取种种措施加强对强制报告人的保障，如对报告者身份信息保密、对善意报告的主体进行责任豁免、对因报告遭受不利的报告人予以救济等。如美国阿拉斯加州《福利，社会服务和机构法》在第17章“儿童保护”部分第40条规定，学校官员因过失犯罪而披露了其所获得的儿童信息，或者任何人披露了儿童调查报告或者伤害报告中的信息，都属于B级轻罪。在同部分第50条规定善意报告者免于承担任何因报告而可能导致的法律责任。宾夕法尼亚州则在《儿童保护服务法》第6320条中明确规定，如报告人因举报涉嫌虐待儿童而被解雇或在薪酬、聘用、任期、条款、条件或就业特权等方面受到歧视的，可提起诉讼。法院如果裁定其胜诉，可给予适当的救济，包括恢复其职务并补发工资。 我国《未成年人保护法》没有关于对报告主体保护措施的相关规定。《强制报告意见》第13条、第15条虽然规定了应当对报案人的信息予以保密，对因为报告而引发的纠纷，报告人不承担相应法律责任；对于干扰、阻碍报告的组织或个人，依法追究法律责任。但并未规定对报告者身份信息保密、对于善意报告导致的虚假报告免责、对因报告遭受不利的报告人予以救济等，也未规定一旦发生报告人信息泄露后的强制保护处置措施，或报告人因为报告引发的威胁、恐吓甚至打击报复如何获得保护。 （一）拓展强制报告覆盖面 笔者以为我国目前以专业主体为报告义务人的立法还是符合国情与实际需要的，无需由专业主体扩展为普遍主体。毕竟人人有责易致人人无责。 但为避免《未成年人保护法》第20条沦为仅有宣示性意义的虚置条款，可实化父母或其他监护人的强制报告义务。具体措施上，可以考虑通过典型案例指导或对《未成年人保护法》第129条做合理解释，将未成年人的父母或其他监护人拒不履行、怠于履行报告义务的责任落到实处，从而从事实上扩大强制报告人的范围。虽然将父母或其他监护人直接添加进该法第11条第2款可能是更为直接与简便的方案，但从法的稳定性出发，此举却未必合适。 此外，可通过合适途径，将精神伤害实际纳入强制报告的范围。尽管我国《未成年人保护法》《强制报告意见》文本上并未表明排斥对精神伤害的强制报告，但作为一项新的制度，采取明确列举加兜底概括的模式对强制报告事项予以规定，所列举项未提及精神伤害的情况下，难免会导致误解，以致实际执行中将精神伤害排除在强制报告的范围之外。在现有规范并不排斥的情况下，可通过典型案例发布等途径，澄清误解，实际扩展强制报告的范围。 （二）完善制度中诸程序要素 1.明确并鼓励便捷报告。网络时代，应充分利用网络信息传输高效便捷的优势。域外亦多设置在线报告或电话报告的渠道，关注强制报告的便利性。我国部分地区就便捷报告也做出了有益的尝试。如2020年7月重庆市九龙坡区人民检察院、重庆市公安局九龙坡区分局开发并上线的全国首款强制报告APP。 2.确定由专门部门受理初查。域外多由专门的儿童保护机构负责调查，形成调查报告。我国实践中也存在类似处理的基础。2021年，为加强对未成年人保护工作的统筹、协调、督促和指导，国务院未成年人保护工作领导小组成立，随后各地民政部门也大多成立了未成年人保护工作领导小组办公室（以下简称“未保办”）。针对前文所言之受理部门不清的问题，建议由该部门统一归口并设专人专岗受理强制报告的初查分流工作。一方面，民政部门日常工作中也需要进行相关的调查取证，具备承担强制报告初查工作的专业素养和能力。另一方面，民政部门负有安置救助困境儿童的职责，熟悉未成年人救助政策，由其调查评估后对报告中急需救助的困境儿童及时进行临时救助安置更为合适。 3.完善报告处置流程。如前述，域外多对强制报告的处置流程、时限予以明确规定。为减少实践中因处置流程上的缺乏，可明确“未保办”为统一受理初查部门，负责初查评估分流工作的基础上，明确具体处置流程、时限范围等。 4.关注响应机制。首先，需要从国家亲权的理论根基出发，坚定国家作为未成年人终极监护人的立场，明确在类似前述幼女被强奸案中未成年人的父母或其他监护人阻碍、抗拒相关部门的调查评估和服务安置时，从最有利于未成年人的原则出发，应予以强制干预。其次，学习、适当借鉴强制报告差别响应模式。我国在《未成年人保护法》对强制报告的情形包括疑似侵害，如果对每一个报告都采用相同的流程予以响应，难免会造成资源分配不当。对此，有学者建议引入英、美等域外国家和地区将报告分为高、中、低三种风险级别，建立综合性儿童保护强制报告响应模式，笔者认为是十分值得倾听的。经评估，如涉嫌一般违法或犯罪的，及时移送公安机关处理，同时立即协调妇联、卫生、教育等部门根据各部门职责制定个案处置联合救助方案，对未成年人进行心理、医疗、教育等综合性救助；不涉嫌违法犯罪的，如未成年人需要救助的，直接启动救助保护程序。同时，也可考虑建立侵害未成年人案件检察机关提前介入机制。检察机关提前介入，可督促有关单位细查发案原因，查清侵害未成年人犯罪案件相关责任单位和人员是否履行了强制报告义务，未报告的原因等，建立相应台账，发现具有普遍性的问题，及时向有关单位或主管部门发出检察建议，督促整改落实。对于拒不整改落实怠于履行的，及时向监察委员会移送相关线索，依法对相关单位和失职失责人员进行问责。 （三）健全制度实施保障 1.及时更新或合理解释相关规定 美国各州多将未履行强制报告义务的行为规定为轻罪。美国41州将未履行强制报告义务的行为规定为犯罪，占比82%。其中38个州将其规定为轻罪，赋予的刑事责任甚是轻微。如科罗拉多州《儿童法》“依赖与忽视”（Dependency and Neglect）部分19-3-304规定，如果报告义务人没有报告对儿童虐待或忽视的怀疑，会被指控二级轻罪，被处以最高750美元的罚金和/或最高4个月的监禁，并依照法律规定，在“大约造成的损害”范围内承担金钱赔偿责任。（在2022年3月1日之前，该罪行属于三级轻罪，最高可判处6个月监禁和/或最高750美元罚金。）类似的立法也见于新泽西、爱荷华、夏威夷等。 在美国，仅极少数州将不履行报告义务的行为规定为重罪。这些法律通常适用于虐待行为特别严重或之前被定罪的人。如在宾夕法尼亚州，根据《儿童保护服务法》，故意未履行报告义务的主体构成轻罪还是重罪，与虐待儿童的行为轻重相关。如果主体直接知道该儿童虐待的性质或者该虐待儿童的行为构成一级或以上重罪，故意不报告的构成三级重罪，否则构成二级轻罪。类似的规定也见于明尼苏达州和路易斯安那州。 考虑到我国犯罪圈与域外的差异性、刑法的谦抑性、立法的科学性和稳定性，在未就增设新罪的必要性、可行性及具体法条设计予以充分论证的前提下，笔者并不建议贸然增设不履行强制报告义务罪。正如学界所担忧的那样，适当犯罪化是应对社会管理形势的必然选择，但过度犯罪化容易引发刑法的正当性危机。“刑事立法应该秉承理性主义并恪守核心刑法的边界，以防止不断扩大的刑法处罚范围最终消损刑法自身的权威性。”完善违反强制报告义务的法律责任，确保强制报告制度的刚性运行，宜以落实已有法律明确规定的法律责任为先。其中，对刑事责任的追究，应限于所涉行为已经犯罪化的前提下，准确适用刑法，如依法追究国家机关工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，损害未成年人合法权益构成犯罪的刑事责任。 落实违反强制报告义务的行政责任，则需及时更新《强制报告意见》与《治安管理处罚法》。由于强制报告制度为晚近制度，与部分制定、实施在前的既有法律之间存在衔接问题在所难免。因此，应及时更新相关规范，消弭客观存在的衔接不畅问题。非如此，强制报告制度难以得到充分适用。此外，尚需对“严重后果”做宽松解释，避免不当升高责任门槛。《未成年人保护法》第117条对违反强制报告义务的主体追究法律责任，以未履行报告义务造成“严重后果”为前提，且法律责任仅为行政处分，严厉程度有限。如对“严重后果”做严格解释，在实践中部分报告主体存在侥幸心理的情况下，会使得实际因违反强制报告义务而承担法律责任的主体稀少，造成该制度流于纸面。从域外经验看，也鲜见对违反强制报告义务追究责任要求以造成严重后果为前提者。 落实未履行强制报告义务的民事责任，主要涉及对法律的正确理解问题。实践中该民事责任难以实现，原因之一为实务部门认为《民法典》第1198条与《未成年人保护法》第117条之间缺乏有效衔接。实际上，二法的衔接未必要从这两个条文入手。如前述，《未成年人保护法》第129条亦有规定“违反本法规定，侵犯未成年人合法权益，造成人身、财产或者其他损害的，依法承担民事责任”。违反《未成年人保护法》第11条第2款所规定的强制报告义务，当然是第129条规定的“违反本法”。《民法典》第1165条第1款关于“行为人因过错侵害他人民事权益造成损害的，应当承担侵权责任”的规定也完全可以被认为是《民法典》与《未成年人保护法》关于报告义务人违反强制报告义务侵权责任的衔接。王利明教授指出，“在民法典颁布实施后，准确适用参照适用条款，必将进一步发挥民法典的体系效应，保障法官依法公正裁判，准确指引法官找法、释法。”追责条款亦是。实践中未履行强制报告义务的民事责任难以追究，另一个重要原因在于法官多认为报告义务人非直接实施侵害行为的人，根据相关司法解释，相关案件应一般不予受理。但倘若借鉴刑法理论中不作为的原因力理论，完全可以认定报告义务人的不报告行为与被害未成年人的合法权益受损之间的因果关系，对报告义务人的不报告行为则可依照《民法典》第1165条和《未成年人保护法》第129条追究民事责任。如此，对精神损害赔偿的主张，也同样不再存在“非直接实施侵害行为”这一障碍。至于“一般不予受理”，此类案件涉及对未成年人的保护，根据儿童利益最大化原则，在政策规划、配置公共资源等方面应优先保障未成年人权利，自然可以不在“一般不予受理”的范围。当然，如果最高人民法院能以典型案例将这一理解予以明示，也许能更有效地解决这一问题。 2.配套更新相关行业法律法规 根据《未成年人保护法》第11条及《强制报告意见》第3条，依法对未成年人负有“教育、看护、医疗、救助、监护等特殊职责”的行业人员，旅店、宾馆等行业的人员均对工作中发现的侵害未成年人案件负有强制报告的义务。然而，除前文所提及之《医师法》《教师法》，涉及护士行业管理的《护士条例》，涉及儿童福利业管理的《儿童福利机构管理办法》，涉及旅馆业的《旅馆业治安管理办法》等也都存在对强制报告义务规定上与《未成年人保护法》衔接不畅的问题。这些行业中相关工作人员对强制报告制度不了解，完全可能会导致报告义务主体由于不知法而不报告侵犯未成年人案件的情况。如能在相关行业法律法规修订时将强制报告义务纳入各行业法律法规，必会极大提高强制报告制度在该行业的知悉度，减少因不知法而不履行强制报告义务的情况。 3.加强对报告义务人的安全保障 报告义务人不敢报告也是强制报告制度落实难的重要原因之一。没有健全的保障，报告人不敢报告也是正常心理。加强对报告义务人的安全保障，解决其后顾之忧，会有效提高报告义务人报告的积极性。为此，应借鉴域外成熟经验，加大对报告义务人的保护力度：如设立对善意报告人责任豁免。对于报告人因为善意报告，后续经调查没有侵害未成年人事实的，明确其无需承担法律责任，以最大限度打消善意报告人的顾虑；加强对报告人的救济。在严格对报告人身份信息保密，以防报告后被打击报复的前提下，对于报告人可能遭受打击报复的，应规定公安机关应当提供紧急人身安全保护措施。对因报告遭受打击报复导致其无法正常工作，造成家庭经济困难的，应予司法救助，同时可以提供免费的法律援助和心理疏导。对打击报复报告人的，切实依法追究法律责任。 解决强制报告制度适用上的障碍，须正视制度不足，充分借鉴域外经验，多管齐下：从事实上将未成年人父母或其他监护人纳入强制报告主体范围、将报告内容囊括精神伤害，解决原来部分侵犯未成年人的案件实际不能报告的不利；程序上增加便捷报告方式、明确专门的报告受理部门、规定清晰的报告流程，增加操作性，改善不便报告的问题；切实落实不履行报告义务法律责任，实现强制报告的刚性，以法律的威吓功能促使义务人积极报告，对冲不愿报告的心理；修订相关行业法律法规，将强制报告义务纳入相关行业法律法规，减少不知报告的情形；设立善意报告豁免、加强报告后的救济，解决不敢报告的问题。 然而，针对性地完善制度，仅仅是落实强制报告制度的一个良好的开始。该制度的切实贯彻、完美作用，还仰赖制度的充分宣传与知悉、各部门间的通力协作和未成年人福利制度的配套等。更为根本的是，正如有学者所指出的那样，“只有当儿童最大利益形成为一种思维习惯，才能更好地解决儿童生存和发展中遇到的问题”。根本破解侵害未成年人案件强制报告制度的困境，有赖于儿童利益最大化原则在全社会的普遍认同。唯有如此，侵犯未成年人案件才会无处遁形，未成年人的身心安全、健康成长才能获得充分保障。   ★ QR CODE ★ |
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