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作者：周田（济南市城市管理行政执法支队公职律师） 感谢作者赐稿并授权发布！ 近期我们接到住建部门的移送案件，反映浙江某公司在济南某项目的采购招投标中，涉嫌与山东某公司串通投标。经立案调查，两家公司电子投标文件的CPU编码、硬盘编码、MAC地址均一致，属于《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十条所规定的“不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制”的情形，构成串通投标。李某是浙江公司进行投标的负责人，代表该公司接受了我们的调查并接收了全部执法文书。我们依法对两家公司作出了行政处罚决定，罚款现已缴纳完毕。但在这之后，却出现了令人意想不到的情况。 一、问题的缘起：假章带来的复议困境 案件完结之后，浙江公司突然报案称，其员工李某私刻公司公章。济南当地的派出所受理了此案，认定李某所持公章与该公司备案公章不一致，属于伪造企业印章，对其作出了行政拘留的处罚。同时，浙江公司提起了行政复议，称李某向我们出具的授权委托书所盖的公司公章，为上述的“假章”，李某无权代表公司接受调查，且公司未收到相关执法文书，请求撤销处罚决定。 复议机关认为，授权委托书上的公章为假，说明李某无权代表公司做出意思表示，意味着在整个行政处罚程序中，没有给该公司陈述、申辩的机会。因此，行政处罚决定存在重大程序瑕疵，应予撤销。 我理解复议机关的意见，毕竟自1999年“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案”以来，即使没有法定程序，行政机关作出行政行为也要遵守正当程序原则，保障当事人的陈述、申辩等权利，这已成为行政法学界的共识。何况，《中华人民共和国行政处罚法》已经规定了相应的法定程序。但是，本案的情形特殊，存在值得商榷之处。 二、问题的实质：民事法律规则的引入 梳理本案的主要争点：李某持加盖了“假章”的授权委托书，无权代理浙江公司作出意思表示，相当于公司没有进行陈述申辩；但是，如果该授权委托书在法律上有效，则李某有权代理公司作出意思表示，就没有所谓的“未保障浙江公司陈述申辩权”的问题。 授权委托书的性质和功能，在于让作为行政相对人的公司、企业等单位，授予其代理人以委托代理权，是发生在平等主体之间的委托代理行为的书面载体。因此，应当且只能依据民事法律规则来判断其效力。 2019年11月14日，备受法律界关注的《全国法院民商事审判工作会议纪要》（以下简称《纪要》）发布，《纪要》针对近年来民商事审判中的疑难、焦点问题做出了全面和权威的回应。《纪要》第四十一条“盖章行为的法律效力”指出：“司法实践中，有些公司有意刻制两套甚至多套公章，有的法定代表人或者代理人甚至私刻公章，订立合同时恶意加盖非备案的公章或者假公章，发生纠纷后法人以加盖的是假公章为由否定合同效力的情形并不鲜见。人民法院在审理案件时，应当主要审查签约人于盖章之时有无代表权或者代理权，从而根据代表或者代理的相关规则来确定合同的效力。” 最高人民法院民事审判第二庭对该条文进行了解释：“签字与盖章具有同等法律效力，盖章的法律意义在于区分是个人行为还是公司行为。自然人在文书上加盖公章的行为表明，该行为是职务行为而非个人行为，应由公司承担法律后果。《纪要》确立了'看人不看章’的裁判思路。有代表权或代理权的人盖章确认的合同，自然对公司具有约束力。而无代表权或代理权人加盖的公章，即便是真公章，也不能产生合同有效的预期效果……意思表示是否自愿真实，盖章之人有无代表权或代理权等问题均不能通过盖章行为本身直接得到确认。可见，公章之于合同的效力，关键不在公章的真假，而在盖章之人有无代表权或代理权。”(引自《〈全国法院民商事审判工作会议纪要〉理解与适用》人民法院出版社2019年版) 因此，虽然李某所持授权委托书加盖的是“假公章”，仅表明李某参加行政机关调查、进行陈述申辩是公司行为而非个人行为；至于李某能否真正代理公司实施上述行为（作出意思表示），关键不在于公章的真伪，而是要判断其有无代理权。 三、问题的破解：民法典表见代理的适用 本案中，浙江公司以“假章”为由否认曾给予李某委托代理权，且在事后对于李某代理其参加行政调查的行为不予追认。因此，李某属于无权代理。 《中华人民共和国民法典》第一百七十二条：“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后，仍然实施代理行为，相对人有理由相信行为人有代理权的，代理行为有效。”规定了表见代理制度。最高人民法院在《民法典理解与适用》中指出：“表见代理本属于无权代理，但因本人于无权代理人之间的关系具有授予代理权的外观致相对人信无权代理人有权而与其为法律行为，法律使发生与有权代理同样的法律效果。” 关于表见代理的构成要件，学理上主要有“两要件”“三要件”两种学说。两要件包括：1.行为人属于无权代理；2.相对人善意且无过失。相比之下“三要件”说更加严格，增加了一个要件：被代理人具有过错。对于《民法典》第一百七十二条的理解和学说之间争议的取舍，全国人大常委会法律工作委员会给出了权威的释义：“在本条的立法过程中，对于是否要求以被代理人的过错作为表见代理的构成要件，有不同意见。一种意见认为，应当以被代理人的过错作为表见代理的要件，否则对被代理人不公平。另一种意见认为，表见代理最重要的特征就是相对人有正当理由相信行为人有代理权，而不问被代理人是否有过错。本法采纳了第二种意见……在本条的规定中，对于行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后，仍然以被代理人的名义实施代理行为的情况下，只要相对人有理由相信行为人有代理权的，代理行为就有效。”（引自《中华人民共和国民法典总则编解读》中国法制出版社2020年版） 在本案中，李某作为浙江公司进行投标的负责人，持有该公司的《全国工业产品生产许可证》、《建设银行开户许可证》、《国家强制性产品认证证书》、《实用新型专利证书》、营业执照、该公司近三年的审计报告、证明浙江公司业绩实力的多份重大工程合同等重要资料。而且，李某出具的授权委托书所盖“假章”与其投标过程中的文件、资料加盖的公章一致。 因此，我们有充分的理由相信李某有代理权，依据《民法典》第一百七十二条的规定，李某构成表见代理，其实施的代理行为对浙江公司发生效力，其进行的陈述申辩即为浙江公司的陈述申辩，行政处罚程序合法。 四、问题的延伸：案件实体方面是否成立 在复议过程中，我们了解到浙江公司以“假章”为由主张行政程序违法，他们此次不主张案件实体问题；但是，一旦处罚决定因程序违法被撤销，当我们重开程序再次作出处罚决定时，他们就会主张李某参与招投标时，投标文件盖的也是这枚假章。因此不能认为他们公司参与了招投标，更不能被认定为串通投标，企图以这枚“假章”从案件实体方面再来否定我们。 通过前文的说理，显而易见，李某持盖了“假章”的投标文件参与招投标活动，也属于表见代理。何况，依据《中华人民共和国招标投标法》等法律法规，招标机构没有义务审查投标文件信息的真伪，更不用说公章真假了。更为重要的是，串通投标只能处罚投标人，而投标人依照法律只能是法人或其他组织，不能处罚李某这样的自然人。如果不引入表见代理，仅仅以“一枚假章”就说公司没有参与投标。那么，以后所有公司都可以这么做：串通投标没被发现，就承包工程坐享收益；串通投标被发现了，就主张公章为假，是个人行为，公司不担责。这样一来，虽然有违法行为但没有任何人能被追究责任，法律的安定性、权威性何在？ 此外，根据济南公共资源交易中心官网等可以公开查询到的信息，2021年3月12日该中心就公告宣布，浙江公司在涉案项目中被否决投标。既然投标文件的公章也是假的，直到2023年浙江公司才主张此事。在有公开信息的情况下，两年多的时间不管不问，被处罚了才说这也是假的、那也是假的，主观过错十分明显。更进一步证明了该案件在实体、程序方面不存在问题。 结语 正如司法部行政执法协调监督局袁雪石在《民法典对行政执法的新要求》一文中所指出的：“公私协力是一个发展方向。我国民法典开启了一个公私法融合的时代，民法典实施后，行政执法离不开民法典。”随着现代社会发展，行政广泛涉及民事领域，既要掌握行政法律又要兼顾民事法律将会成为行政执法人员的必修课，希望本案例能够提供有益的参考。 2023年9月6日 |
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