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 蔡锟，北京市道可特律师事务所高级合伙人。  2023年9月1日，新修订的《行政复议法》经第十四届全国人民代表大会常务委员会第五次会议审议通过，并将于2024年1月1日正式施行。 相比于现行2017年版《行政复议法》，新修订的《行政复议法》根据2020年2月中央全面依法治国委员会第三次会议审议通过的《行政复议体制改革方案》的要求，吸收了现行《行政复议法实施条例》、《行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称《行政诉讼法》司法解释）中的诸多规定，亦在制度、程序上进行了一定的创新。笔者认为，变化最为显著，影响最为深远的主要在于以下九处： 一、不服政府工作部门的行为而申请复议的，其复议机关由选择管辖变为单一管辖 【现行情况】 自1999年《行政复议法》颁布，对于不服政府工作部门之行为而申请的复议，我国一直采取的是选择管辖原则，即“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。” 2020年2月，《行政复议体制改革方案》审议通过后，按照改革方案要求，各地纷纷出台实施方案，其中重点即是推动地方各级政府统一行使行政复议职权，各级司法行政部门统一办理本级政府负责的行政复议案件。 【新的变化】 此次新修订的《行政复议法》，将前述《行政复议体制改革方案》的要求进行了法律化，彻底改变了针对政府工作部门行为申请复议时的选择管辖原则，将选择管辖明确为了单一管辖。即不服县级以上地方人民政府工作部门作出的行政行为，不服该工作部门管理的法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为，或者不服该工作部门依法设立的派驻机构依照法律、法规、规章规定以派出机构名义作出的行政行为的，只能向本级地方人民政府申请复议，由本级人民政府实行单一的复议管辖。
除了不服政府工作部门行为而申请复议的管辖发生变化外，其他情况的管辖变化与否笔者总结如下： 1.第二十四条第一款第二项 不服下级人民政府作出之行政行为的，由上一级人民政府进行复议管辖。此与现行《行政复议法》规定一致。 2.第二十四条第二款 不服省、自治区、直辖市人民政府作出之行政行为的，由本级人民政府进行复议管辖，即同级复议。此与现行《行政复议法》规定一致。 3.第二十五条 不服国务院部门作出之行政行为的，由该国务院部门进行复议管辖，即同级同部门复议。此与现行《行政复议法》规定一致。 4.第二十七条 不服海关、金融、外汇等实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关作出之行政行为的，由该机关的上一级主管部门进行复议管辖。此与现行《行政复议法》规定一致，但增加了适用主体“税务机关”。 5.第二十八条 不服履行行政复议机构职责的地方人民政府司法行政部门作出之行政行为的，可以向本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级司法行政部门申请行政复议。此为新增规定，也是唯一可以进行选择管辖的情况。 二、适用复议前置的行政行为类型显著扩张 所谓“复议前置”，系指对行政机关的行政行为不服的，应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服的，方能向人民法院提起行政诉讼。 【现行情况】 现行《行政复议法》关于复议前置的规定，主要体现在第三十条第一款及第十六条第一款。前者规定，当事人不服行政机关作出的侵犯其已经依法取得的土地、草原、海域等自然资源之所有权或使用权的行政行为的，应当先申请行政复议，对复议决定不服的，方可提起行政诉讼。后者则明确，法律、法规可以规定何种情况下当事人应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼。 根据上述规定可见，现行《行政复议法》实际规定了两种复议前置的情形。 【新的变化】 而新《行政复议法》，则在第二十三条中将复议前置的情形从两种扩张为五种，新增加的三种分别是： 1.对当场作出的行政处罚决定不服的； 2.认为行政机关存在本法第十一条规定的未履行法定职责情形的； 3.申请政府信息公开，行政机关不予公开的。
【影响与问题】 但值得关注的是，前述新增加的三种复议前置情形，后两种在实际适用中仍然存在规范不够明确的问题，有待立法机关进一步的解释。 其一，是关于“行政机关存在本法第十一条规定的未履行法定职责情形”。 这里的主要问题是，“本法第十一条规定的未履行法定职责情形”是否仅指新《行政复议法》第十一条第十一项规定的情形？如果仅指的话，为什么不直接表述为“本法第十一条第十一项规定的未履行法定职责情形”？ 因为从当前行政诉讼的实践来看，未履行法定职责案件，系指“公民、法人或者其他组织起诉请求行政机关作出特定行政行为或者事实行为的案件”，其中既包括消极不作为类的履责之诉（行政机关对是否履行法定职责未作出任何意思表示），也包括积极作为类的履责之诉（行政机关以书面或者口头等方式积极作出答复，明确表明其拒绝履行原告所请求的职责），因此，未履行法定职责案件的范围是非常广泛的。从新《行政复议法》第十一条的内容来看，其第三项中的“申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复”、第六项中的“行政机关作出的不予赔偿决定”、第七项中的“行政机关作出的不予受理工伤认定申请的决定”、第十二项中的“申请行政机关依法给付抚恤金、社会保险待遇或者最低生活保障等社会保障，行政机关没有依法给付”、第十四项中“行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益（如不予答复或不予公开）”等，均属于行政机关未履行法定职责的案件范围。 因此，如果认为新《行政复议法》第二十一条第一款第三项所规定的适用复议前置的情形，并非仅指该法第十一条第十一项规定之情形，而是涵盖所有要求履责案件的话，那么将有非常大体量的案件被纳入复议前置的范畴。也可见复议机关的工作量将会显著增加。 其二，是关于“申请政府信息公开，行政机关不予公开的”情形。 这里的问题，和前项“未履行法定职责”情形有一定交叉——行政机关对政府信息公开申请决定不予公开的，本身就属于未履行法定职责的范畴。因此，该项复议前置情形与前项复议前置情形是否存在重复？是否该项情形的规定，恰恰说明前项“未履行法定职责”情形仅指向新《行政复议法》第十一条第十一项之情形？——因为从内容上看，本项规定实际上与第十一条第十四项相对应。 除此之外，本项情形亦存在着属于自身的独特问题：何种情况属于“行政机关不予公开”？是仅指行政机关作出不予公开答复，还是也包括行政机关未按照信息公开申请人要求的形式、内容进行公开？如果一个信息公开答复中对不同信息分别决定公开及不予公开，那此时针对该答复是全部适用复议前置，还是分别适用复议前置？ 这些问题，都亟待后续新《行政复议法》实施时的进一步明确。 三、行政复议中和解与调解的可适用范围明显扩大 【现行情况】 现行《行政复议法》中并没有对调解或和解进行规定。 《行政复议法实施条例》在第四十条及第五十条分别增加了和解及调解的内容，但对和解及调解的适用情形和条件进行了限定。 《行政复议法实施条例》第四十条明确，可以获得行政复议机关准许的和解有三方面前提： 1.被复议的行政行为是行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的； 2.复议申请人和被申请人在行政复议决定作出前自愿达成和解，并向行政复议机构提交书面和解协议； 3.和解内容不损害社会公共利益和他人合法权益。 《行政复议法实施条例》第五十条明确，行政复议机关可以调解的法定情形包括两类： 1.公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的； 2.当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。 【新的变化】 新《行政复议法》吸收了《行政复议法实施条例》中关于和解及调解的规定内容，但对其适用条件和情形进行了一定程度的修改，亦对程序进行了相应的完善。 关于和解：
根据前述条文表述可见，新《行政复议法》第七十四条规定的“和解”在行政复议中的适用前提，与《行政复议法实施条例》第四十条相比，有四方面的变化： 1.不再要求“被复议行为系行政机关依法行使自由裁量权作出”，而是转变为要求“和解内容不得违反法律、法规的强制性规定”； 2.不再要求达成和解后当事人必须向行政复议机构提交书面和解协议； 3.和解内容增加不得损害国家利益的要求； 4.明确当事人达成和解后，应当撤回复议申请，且在复议机关决定终止复议后，除非撤回复议违背申请人真实意愿，否则申请人不得再基于同一事实和理由再次申请复议。 关于调解：
根据前述条文表述可见，新《行政复议法》第五条、第七十三条、第七十七条及第七十八条规定的“调解”在行政复议中的适用前提、要求等，与《行政复议法实施条例》第五十条相比，有两方面的变化： 1.不再限制调解适用的情形，转变为要求调解“不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益”以及“不得违反法律、法规的强制性规定”； 2.调解书的法律效力与复议决定书一致，申请人、第三人不履行调解书的，复议机关依法强制执行或申请人民法院强制执行。 【影响与问题】 从新《行政复议法》对于和解及调解的规定看，和解及调解的适用范围明显扩大，但是这一扩大，也带来了一些需要进一步厘清、明确的问题： 1.新《行政复议法》中的和解及调解，在适用中均要求“不得违反法律、法规的强制性规定”，那这里的“法律、法规的强制性规定”是否有概念定义？是否要按照《民法典》及相关民事法律规范的要求，区分效力性强制规定和管理性强制规定？能否认为行政管理的相关法律法规中，表述为“可以”的方不属于“法律、法规的强制性规定”？是否所有规章中的规定都不属于“法律、法规的强制性规定”？如果不属于的话，那在我国很多管理制度都是通过规章体现的情况下，是否会导致大量管理制度失去约束力？ 2.复议机关对和解协议是否应当负有审查义务？如果申请人和被申请人无需向复议机关提交和解协议的话，复议机关如何确认其和解内容的合法性？如果需要提交的话，提交的时点、程序等要求是什么？ 四、行政复议范围明显扩张 【现行情况】 现行《行政复议法》第六条规定了十一项可以申请复议的情形。 【新的变化】 新《行政复议法》第十一条则规定了十五项可以申请复议的情形，相比于现行《行政复议法》的变化主要为以下三点： 1.对文字进行精简，如对可申请复议的行政处罚种类不再进行列举，对自然资源包括的范围不再进行列举，对行政许可的形式及行为类型不再进行列举等； 2.对实践中已依法或者事实上纳入复议范围，但在现行《行政复议法》中未规定的行政行为，增加相应条文，包括第二项的“行政强制执行决定”、第五项的“征收征用决定及补偿决定”、第六项的“赔偿决定或者不予赔偿决定”、第七项的“不予受理工伤认定申请的决定或者工伤认定结论”、第十四项的“行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益（的行为）”等； 3.与《行政诉讼法》的修订相统一，将行政协议的相关争议纳入行政复议范围，体现在第十三项。
五、现行行政复议程序转为普通程序，停止适用书面审理的基本原则，要求听取当事人意见 【现行情况】 现行《行政复议法》只规定了单一的行政复议程序。 【新的变化】 新《行政复议法》将现行《行政复议法》中的复议程序整体转为普通程序，且和之前相比有了如下变化： 1.第四十九条 停止适用书面审理的基本原则，明确规定普通程序的行政复议案件，必须听取当事人意见，听取方式可以采用当面或者通过互联网、电话等，且必须将听取意见的意见记录在案。只有因当事人原因不能听取意见的，方可书面审理； 2.第五十条 明确重大、疑难、复杂的行政复议案件必须组织听证，对此类案件的听证，不再以“申请人提出要求或者行政复议机构认为必要”为前提； 3.第五十条、第五十一条及第六十一条第二款 增加了关于复议听证程序的规定，且明确听证笔录与审查认定的事实和证据，都是行政复议决定作出的依据； 4.第六十二条 普通程序延长复议审理期限，不再需要行政机关负责人批准，只需行政复议机构负责人批准。
六、增设行政复议简易程序 【现行情况】 现行《行政复议法》并未规定行政复议的简易程序。 【新的变化】 新《行政复议法》增设了行政复议的简易程序，且和普通程序相比，有如下不同： 1.第五十三条 简易程序有明确的适用情形，主要适用于事实清楚、权利义务明确且争议不大的特定类型案件； 2.第五十四条 简易程序可以采取书面审理的方式进行，无需再听取当事人意见，且相关时限都有所缩短，其中行政复议机构向被申请人发送复议申请书副本的时限从7日缩短为3日，复议被申请人作出复议答复并提交证据的时限从10日缩短为5日； 3.第五十五条 经行政复议机构负责人批准，简易程序可以转为普通程序； 4.第六十二条 简易程序的复议审理期限相比普通程序，从60日缩短为30日。
【影响与问题】 行政复议简易程序的设立，为提升复议审理效率提供了制度支持，但是，其中仍然有两方面的问题值得关注： 1.虽然新《行政复议法》在第五十三条中列明了适用简易程序的案件类型（共4+1类），但是，从法条表述看，并非该4+1类案件一定可以适用简易程序。首先，即便是该条第一款中的4类案件，也必须符合“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”的前提要件。其次，简易程序的适用是“可以”而非“应当”，因此，对于是否适用简易程序，行政复议机关具有较大的裁量权。 2.新《行政复议法》第五十五条虽然规定了简易程序可以转为普通程序，但是其中一些具体的程序和要求尚需进一步细化，比如：简易程序转为普通程序的，是延续计算复议审查期限还是重新计算复议审查期限？简易程序中已完成的程序事项效力如何？被申请人不同意适用简易程序，在其已经答复完成后简易程序又转为普通程序的，是否还应当补给被申请人相比普通程序少掉的答复期限？等等。 七、复议申请期限吸收《行政诉讼法》及其司法解释的规定，增加了最长复议期限，且计算标准与《行政诉讼法》一致 【现行情况】 现行《行政复议法》仅规定了60日的复议申请期限，但并未如《行政诉讼法》及其司法解释对起诉期限的规定一样，对不同情况下的复议申请期限予以明确。 【新的变化】 新《行政复议法》吸收了《行政诉讼法》及其司法解释的规定，规定了不同情况下的复议申请期限，且其计算标准与行政诉讼的起诉期限一致： 1.第二十条第一款 行政行为告知复议权利、复议机关和申请期限的，自当事人知道或应当知道行政行为之日起60日； 2.第二十条第三款 行政行为未告知复议权利、复议机关和申请期限的，自当事人知道或者应当知道申请行政复议的权利、行政复议机关和申请期限之日起计算。但是此种情况下，自知道或者应当知道行政行为内容之日至当事人申请复议之日，之间的期限最长不得超过一年； 3.第二十一条 不知道行政行为内容的，行政复议最长期限需要区分复议申请是否因不动产提出，若因不动产提出的，最长期限为行政行为作出之日起二十年，若非因不动产提出的，最长期限为行政行为作出之日起五年。
【影响与问题】 虽然在作为类行政行为的复议申请期限上，新《行政复议法》通过吸收《行政诉讼法》及其司法解释的规定而进行了完善。但是对于不作为类，也即履行法定职责类复议案件的复议申请期限，新《行政复议法》却并未论及，而这一块，在《行政诉讼法》及其司法解释中是已有明确规定的。 因此，为什么新《行政复议法》遗漏了履责类复议案件的复议申请期限？是另有想法还是仍然希望与行政诉讼保持一致？实践中该秉持何种标准？这确实有待进一步明确，比如《行政复议法实施条例》进行修订时。 八、不同类型行政复议决定适用的情形进行了明显细化，尤其是扩充了变更决定的适用情形，且增加了确认无效等复议决定类型 【现行情况】 现行《行政复议法》在第二十八条规定了维持、限期履职、撤销、变更、确认违法这五种复议决定的类型。《行政复议法实施条例》则在第四十八条增加了驳回的复议决定类型。 【新的变化】 新《行政复议法》吸收了《行政诉讼法》及其司法解释的规定，对变更、撤销、确认违法等复议决定类型的适用情形进行了扩充和细化，且增加了确认无效的复议类型，具体如下： 1.第六十三条 扩充了变更决定的三种适用情形，值得关注的是，这里的扩充甚至超过了《行政诉讼法》所规定的变更判决的适用情形，但也带来了理解与适用的困惑，这将在后文中具体论述； 2.第六十四条 增加了部分撤销的复议决定类型，同时吸收了《行政诉讼法》司法解释中判决撤销后重新作出行政行为的原则要求及除外规定——不得以同一事实和理由作出基本相同的行政行为，除非是因程序违法而撤销； 3.第六十五条 对确认违法决定的适用情形进行了细化，基本与《行政诉讼法》中的规定一致； 4.第六十七条 增加了确认无效决定这一复议决定类型，其适用的情形基本与《行政诉讼法》中的规定一致； 5.第七十一条 增加了针对行政协议进行复议审查时的复议决定类型，包括决定被申请人承担相应责任或依法给予合理补偿等，其适用基本与《行政诉讼法》中的规定一致。
【影响与问题】 新《行政复议法》中，第六十三条关于复议变更决定的变化最为显著，但这一变化，尤其是其中第一款第二项及第三项的新增适用情形，在理解与实操层面都带来了一些困惑，亟待解决： 1.复议变更决定是否要求改变原行政行为的处理结果？ 复议变更决定，又称复议改变，对应现行《行政复议法》的第二十八条第一款第三项及《行政复议法实施条例》第四十五条。 对何种情况下属于复议改变，现行《行政复议法》及其实施条例并未明确，而是规定在了《行政诉讼法》及其司法解释。《行政诉讼法》司法解释第二十二条规定，“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果；复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行为行为处理结果的，视为“复议机关维持原行政行为”。 当然，《行政诉讼法》司法解释作出这样的规定，其主要目的在于解决复议双被告的问题，因为《行政诉讼法》第二十六条第二款要求，复议机关维持原行政行为的，原行为机关和复议机关是共同被告，复议机关改变原行政行为的，复议机关是单独被告。 但无论这一解释的初衷是什么，自《行政诉讼法》2014年修正至今，复议改变的概念及理解已经形成相对稳定的制度并落实在实践中。 而新《行政复议法》第六十三条第一款第二项及第三项的规定，则对原来已经形成的制度带来了冲击。第二项“事实清楚，证据确凿，程序合法，但是未正确适用依据”及第三项“事实不清、证据不足，经行政复议机关查清事实和证据”，均没有如第一项一般明确规定应当改变原行政行为的处理结果。换句话说，在事实清楚，证据确凿，程序合法，但是未正确适用依据的情况下，如果复议机关更正了错误的法律依据但未改变原行政行为的处理结果，以及在事实不清、证据不足的情况下，如果复议机关查清了事实和证据但同样未改变原行政行为的处理结果，根据新《行政复议法》的规定，仍应属于复议改变的情形，但若根据前述《行政诉讼法》的规定，却应属于复议维持。 由此，如果按照字面含义去理解新《行政复议法》第六十三条——复议改变不要求必须改变原行政行为处理结果，改变法律依据和事实认定也属于复议改变——的话，则新《行政复议法》与《行政诉讼法》及其司法解释所已经确定的规则之间，产生了明显的矛盾和冲突。 而这一矛盾和冲突将严重影响行政复议与行政诉讼的衔接问题，是亟需有权机关进一步明确的关键性问题。 2.如果认为复议变更决定并非必须改变原行政行为处理结果，那么复议变更决定在主文部分应当如何表述？ 除了前述制度上的矛盾之外，如果认为复议变更决定并非必须改变原行政行为处理结果，在纯粹的复议决定文字表述上亦存在一些问题。 无论是现行《行政复议法》还是新《行政复议法》，均要求行政复议决定应当对原行政行为的合法性作出最终判断。 因此，如果原行政行为的法律适用或者事实认定存在错误，但是结论性意见并无不当的情况下，复议变更决定的撰写，尤其是主文部分的撰写就存在极大的困难。 是仅在主文部分表述为“决定将法律依据由（X条）变更为（Y条）”或者“决定将事实依据由（X）变更为（Y）”吗？这样的话，虽然符合了复议变更的要求，但从复议决定受众的第一感觉看，就是复议决定并没有最终判断原行政行为的合法性。但如果在前面表述后又加上“维持（结论性意见）”或者“确认（结论性意见）违法”，这虽然是给了最终判断，但又与“复议维持决定”或者“复议确认违法决定”发生了混同。 由此可见，有权机关对新《行政复议法》第六十三条的进一步解释和说明，不仅对厘清制度有益处，对复议的实操更是极为重要。 九、行政复议委员会成为必选项，其咨询意见成为作出复议决定的重要参考 【现行情况】 现行《行政复议法》及其实施条例中并未规定有复议委员会的内容。据公开文件检索，在2006年国务院召开的全国行政复议工作会议中，首次提出“有条件的地方和部门可以开展行政复议委员会的试点”，而在2008年，当时的国务院法制办发出通知，决定在部分省、直辖市开展行政复议委员会的试点工作。目前，很多地方人民政府及国务院部门已经建立了各自的行政复议委员会。 【新的变化】 新《行政复议法》增加了关于行政复议委员会的条款，并将该委员会的设立要求、审议案件类型、咨询意见效力等进行了制度上的固定，主要包括以下方面： 1.第五十二条第一款 明确县级以上人民政府必须设立行政复议委会，且其由相关政府部门、专家、学者等共同组成； 2.第五十二条第二款 明确必须提请行政复议委员会提出咨询意见的案件包括4类，其中值得关注的是第3类，即省级人民政府进行同级复议时，行政复议委员会必须介入，其目的显然在于保障同级复议时的公正性与独立性； 3.第六十一条第三款 规定行政复议委员会的咨询意见，是作出复议决定的重要参考依据。
还需强调的新《行政复议法》的十一小调整 除前述比较明显的制度变化外，新《行政复议法》还有以下十一处调整值得我们关注： 1.全文 与《行政诉讼法》相统一，将可被复议的行为由“具体行政行为”全部修改为“行政行为”，同时明确，可复议的行政行为范围包括“法律、法规、规章授权的组织的行政行为”。 2.第十二条 吸收《行政诉讼法》的规定，将不属于行政复议范围的事项进行了明确。
3.第十八条 增加了行政复议法律援助的内容，明确在行政复议中，也是可以适用法律援助的。
4.第三十条 改变了复议申请的受理时点，对于未决定不予受理的复议申请，从“自行政复议机关负责法制工作的机构收到（复议申请）之日起即为受理”变为“（复议申请）审查期限届满之日起视为受理”。
5.第三十二条 增加了特定情形下，申请人可以向原行政行为作出机关提交复议申请的规定，并规定了原机关的处理和移送义务。
6.第三十八条 增加了行政复议的提级管辖制度。
7.第四十三条及第四十四条 吸收《行政诉讼法》、《行政复议法实施条例》等，增加了行政复议中的证据类型、举证责任的相关规定。
8.第五十八条及第五十九条 吸收《行政诉讼法》的附带审查制度，增加了行政复议附带审查的程序、决定内容方面的相关规定。
9.第七十五条 明确行政复议决定书应当加盖行政复议机关印章。也就是说，虽然实践中，区县人民政府作为行政复议机关受理的复议案件，系由作为行政复议机构的区县人民政府的司法行政部门（司法局）具体审查，但最终作出的复议决定应该加盖区县人民政府的印章。
10.第七十九条 增加了行政复议决定的公开要求，以及复议管辖改变的情况下，区县人民政府工作部门的上一级主管部门对复议案件的知情规定。
11.第八十八条 明确行政复议中的“三日”及“十日”均指工作日。相比现行《行政复议法》的最大变化就是，被申请人在收到复议机关送达的复议申请书副本后，其可以作出复议答复的时限从十个自然日延长为十个工作日（至少十二个自然日）。
值班编辑：初相钰 |
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