颠覆矿产勘查开采逻辑的35号文是个什么文？说了什么？

总第878篇2022第157篇

【导读】

#矿产资源勘查开采 颠覆逻辑 35号文#

2017年对于矿产资源勘查开采来讲，是个特别的年份，说特别是这一年国务院、财政部和国土资源部印发了两个重要的文件，直接颠覆了矿产勘查开采和矿业投资的逻辑，一起来看看文件说了什么，颠覆了什么？有些什么问题？

土言土语

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《矿产资源法》是1986年颁布的，之后1996年8月进行了修改（2009年适应新《刑法》的文字修正可以忽略），应该说都比较早了，相关制度和政策相对稳定（按业内人士的说法是，跟不上形势，几乎每一条都和现实管理脱节了），主要靠政策文件推进改革，其中最颠覆的是29号文和35号文。2017年对于矿产资源勘查开采来讲，是个特别的年份，说特别是因为这一年国务院印发了29号文件、财政部和国土资源部印发了35号文件，直接颠覆了矿产勘查开采和矿业投资的逻辑，一起来回顾一下这两个文件说了什么以及文件前后的矿业逻辑，看看到底颠覆了什么，有哪些影响？

一、2017年35号文件实施之前的矿产勘查开采涉及矿产资源的“价税费”

在2017年35号文件出台之前，我国矿产资源勘查开采生产中涉及的与矿产资源有关的“价、税、费”主要涉及以下几类：

1.探矿权采矿权价款：反映国家投资收益，在取得环节收取，只对国家出资探明矿产地收取。

探矿权价款：国家将其出资勘查形成的探矿权出让给探矿权人，按规定向探矿权人收取的价款。

采矿权价款：国家将其出资勘查形成的采矿权出让给采矿权人，按规定向采矿权人收取的价款。

探矿权采矿权价款以地质矿产主管部门确认的评估价格为依据或者招标拍卖挂牌成交价格为依据，一次或分期缴纳；但探矿权价款缴纳期限最长不得超过2年，采矿权价款缴纳期限最长不得超过6年。

2.矿产资源补偿费：指采矿权人为补偿国家矿产资源的消耗而向国家缴纳的一定费用。在开采阶段收取 ,是一种财产性收益，是矿产资源国家所有权在经济上的实现形式。征收矿产资源补偿费金额=矿产品销售收入×补偿费费率×开采回采率系数。

3.探矿权采矿权使用费：探矿权采矿权使用费指国家将探矿权采矿权出让给探矿权人、采矿权人，按法律、法规规定向探矿权人、采矿权人收取的费用。它是矿业权权有偿取得的具体体现，依据占地面积、单位面积按年定额征收。

探矿权使用费：国家将矿产资源探矿权出让给探矿权人，按规定向探矿权人收取的使用费。探矿权使用费以勘查年度计算，按区块面积逐年缴纳，第一个勘查年度至第三个勘查年度，每平方公里每年缴纳100元，从第四个勘查年度起每平方公里每年增加100元，最高不超过每平方公里每年500元。

采矿权使用费：国家将矿产资源采矿权出让给采矿权人，按规定向采矿权人收取的使用费。采矿权使用费按矿区范围面积逐年缴纳，每平方公里每年1000元。

4.矿山环境治理恢复保证金：是指采矿权人按规定提取，按照“企业所有、政府监管、专款专用”的原则，由企业在财政部门指定的银行专户存储的，用于其矿山环境治理和生态恢复的专项资金。资金及利息属采矿权人所有。在开采环节计提，用于开采之后的矿山环境恢复治理。

也就是说，2017年35号文之前，取得矿业权阶段，视矿业权状态不同，取得国家出资勘查形成的探矿权或采矿权，应当支付探矿权价款或采矿权价款，价款根据国家出资勘查投入等评估确定或通过招拍挂市场决定，矿业权价款实际是对国家勘探出资的补偿；取得空白地探矿权可以申请在先方式取得，取得探矿权后自行勘查探明矿产资源储量的，可以申请探转采，优先转为采矿权，不需要支付矿业权价款。矿业权占有阶段，须视面积按年缴纳矿业权使用费。矿产资源开采阶段，须按矿种、开采量等缴纳矿产资源补偿费，并缴存矿山环境治理恢复保证金。

二、2017年29号、35号文件的主要内容，改革后涉及矿产资源的“价税费”

2017年4月，国务院印发《矿产资源权益金制度改革方案》（29号文，点击查阅），2017年6月29日，财政部国土资源部印发《矿业权出让收益征收管理暂行办法》（35号文，2017年7月1日起实施，点击查阅），从维护国家矿产资源权益，完善矿产资源税费制度等方面，颠覆了之前的价税费种类、内涵和征收逻辑，全面整合重构了矿产资源勘查开采过程中涉及矿产资源的“价税费”种类、内涵及征收逻辑，主要包括：

（一）在矿业权出让环节，将探矿权采矿权价款调整为矿业权出让收益。将原来只对国家出资探明矿产地收取、反映国家投资收益的探矿权采矿权价款，调整为适用于所有国家出让矿业权、体现国家所有者权益的矿业权出让收益。以拍卖、挂牌方式出让的，竞得人报价金额为矿业权出让收益；以招标方式出让的，依据招标条件，综合择优确定竞得人，并将其报价金额确定为矿业权出让收益。以协议方式出让的，矿业权出让收益按照评估价值、类似条件的市场基准价就高确定。矿业权出让收益在出让时一次性确定，以货币资金方式支付，可以分期缴纳。

同时，加快推进矿业权出让制度改革，实现与矿产资源权益金制度有机衔接。全面实现矿业权竞争性出让，严格限制协议出让行为，合理调整矿业权审批权限。

（二）在矿业权占有环节，将探矿权采矿权使用费整合为矿业权占用费。将原来主要依据占地面积、单位面积按年定额征收的探矿权采矿权使用费，整合为根据矿产品价格变动情况和经济发展需要实行动态调整的矿业权占用费，有效防范矿业权市场中的“跑马圈地”、“圈而不探”行为，提高矿产资源利用效率。

（三）在矿产开采环节，组织实施资源税改革。对绝大部分矿产资源品目实行从价计征，使资源税与反映市场供求关系的资源价格挂钩，建立税收自动调节机制，增强税收弹性。将矿产资源补偿费并入资源税，取缔违规设立的各项收费基金，改变税费重复、功能交叉状况，规范税费关系。2019年8月26日《资源税法》通过，2020年9月1日起正式施行。

（四）在矿山环境治理恢复环节，将矿山环境治理恢复保证金调整为矿山环境治理恢复基金，由矿山企业单设会计科目，按照销售收入的一定比例计提，计入企业成本，由企业统筹用于开展矿山环境保护和综合治理。

29号文、35号文重构涉矿产资源价税费之后，在取得矿业权阶段，不管是否国家出资勘查探明的矿产地，还是投资人自行投资勘探形成矿业权，都要按规定缴纳矿业权出让收益，出让收益体现矿产资源国家所有者的经济体现，不再是国家勘探出资的回报，矿业权出让收益通过招拍挂出让市场决定或协议出让按评估值确定。矿业权占有阶段，须按年缴纳动态调整的矿业权占用费。矿产资源开采阶段，取消矿产资源补偿费，开征资源税，并计提矿山环境治理恢复基金。35号文件还具体明确了矿业权出让收益确定、征缴、监管的具体办法。

三、颠覆了什么？引发哪些问题？

从2017年35号文件前后“价税费”的对比可以看出，真正颠覆或者说变化最大的还是矿业权价款与矿业权出让收益的变化，二者似有联系，细看却又完全不同，一些矿业投资者可能因此造成巨额收益损失，执行中的一些不够明确之处，可能造成一些勘探投资者血本无归。

2017年3号文件之前与矿业权出让收益相似的法律概念为探矿权价款和采矿权价款（以下合称“矿业权价款”），但二者实际上又明显不同：

一是依据不同。矿业权价款的依据主要是《矿产资源勘查区块登记管理办法》和《矿产资源开采登记管理办法》；矿业权出让收益的依据主要是29号文、35号文。

二是内涵不同。矿业权价款体现的是国家作为勘查出资者享有的投资收益回报，而矿业权出让收益反映的是矿产资源国家所有者权益。

三是征收前提不同。缴纳矿业权价款的前提是国家出让的矿业权属于国家出资探明矿产地。2000年《国土资源部办公厅关于清理国家出资勘查已探明矿产地的通知》（国土资厅发[2000]32号）明确：国家出资是指中央财政和地方财政以地质勘探费、矿产资源补偿费、矿业权使用费和价款收入以及各种基金等安排用于矿产资源勘查、开发的拨款（以往其他经济类型的勘查投入且目前矿权已经灭失的，也视同国家出资处理）；探明矿产地是指经地质勘查工作发现的具有工业价值或是有进一步工作价值的地段。征收矿业权出让收益并不要求上述前提，只要是出让矿业权，不管是国家出资探明，还是投资者自行出资探明，都要缴纳出让收益，是以矿产资源国家所有者身份收取的。

可见，2017年7月1日之后，改变了原矿业权价款内涵，不管是否自行投资探明的矿业权，一律都要缴纳矿业权出让收益，之前已取得探矿权并自行出资探明资源储量的投资者，如尚未完成探转采等，也必须在转采时缴纳矿业权出让收益，由此可能大幅增加投资成本，引发不公，主要问题包括：

一是29、35号文的溯及力问题。比如采矿权人在2017年月1日前采矿许可证到期前提出延续申请，但因发证机关的原因导致延续审批在2017年7月1日前未办理完毕，此后矿权审批部门要求按照35号文规定的程序评估缴纳巨额矿业权出让收益，而之前的延续是不用缴纳的；再比如，已经缴清探矿权价款的企业，自行出资探明新增储量，在探转采时，发证机关要求按照35号文重新评估缴纳矿业权出让收益，造成矿业权人“自己投入越多，探明储量越多，评估价值越高，需交更多出让收益”的尴尬局面。这些问题，在35号文中都不够明确，能否溯及以往值得商榷。

二是新旧政策衔接问题。35号文件月底印发，7月1日就施行，没有任何过渡期安排，同样会造成执行中的混乱和不公平。

三是一律征收矿业权出让收益也会现行矿业权出让制度带来挑战，出让已探明资源储量的采矿权没有问题，出让尚未完全探明储量的矿业权会存在“一”中的自行投资勘探越多越多缴纳出让收益问题，出让空白地矿业权又该如何确定出让收益呢？是赌石还是先赌石后投入勘探，没探出就自认倒霉，勘查投入咋办呢？探出了再根据探明储量补交出让收益？补交是否要扣减勘探投入？这些问题可能都需要明确，统筹考虑矿业投资人的勘查投入与矿业权出让收益、资源税等关系。

四是一些地方在制订矿业权出让收益基准价时，没有统筹考虑资源税等影响，可能会造成基准价偏高。对35号文件中的一些规定，比如“已交清价款”、“新增开采矿种”、“新增资源储量”以及申请在先取得的探矿权转采、已交清价款的探转采如何办理等有歧义，需要细化和统一理解与办理。

五是在矿业权出让收益评估确定时，缺乏统一的界定和评估准则，没有充分考虑矿业权人自筹资金勘查在矿产资源价值发现、增值过程中的作用和地位，出让收益中可能会重复叠加矿业权人自己投入的勘查资金。