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  文章基于期望失验理论，对“突击花钱”现象与政府绩效评价之间的关系进行了评估。研究发现，民生支出占比越高，基建支出占比越低，“突击花钱”现象对政绩评价的负面影响越强。这一发现不同于以往人们对政府财政支出与绩效评价相关性的一般性理解：按理来说民生支出越高，财政收入流向公众的越多，基建支出越多，财政收入流向利益集团越多，因而民众应非常欢迎民生支出的增长。其研究结论背后存在较大的研究空间与研究价值，具有一定的启发性。 张平:复旦大学国际关系与公共事务学院副教授、博士生导师、院长助理； 诸葛安东 (通讯作者): 复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生； 燕洪:复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生。 政府在预算执行后期“突击花钱”是各国普遍存在的财政支出绩效管理难题,严重的“突击花钱”意味着政府财政管理能力的不足。现有文献对“突击花钱”的实证研究主要旨在论述这一现象的成因,目前尚未系统分析“突击花钱”所带来的社会成本。本文基于“中国家庭追踪调查”微观数据和省际加总面板数据,分析“突击花钱”对地方政府政绩评价的影响,并探讨腐败感知的中介效应和财政支出结构的调节效应。结果发现,“突击花钱”会显著降低居民对地方政府政绩的评价,“突击花钱”会通过增加民众腐败感知程度的中介效应进而降低政绩评价。与基础建设支出相比,更高的政府民生支出比重会加剧“突击花钱”对地方政府政绩评价的负面影响。 一、引言 二、文献综述与研究假设 （一）“突击花钱”与地方政府政绩评价 （二）“突击花钱”对地方政府绩效评价的影响:腐败感知的中介效应 （三）“突击花钱”对地方政府绩效评价的影响:财政支出结构的调节效应 三、数据、变量和模型 （一）数据 （二）变量 （三）模型 四、实证结果 （一）“突击花钱”对地方政府政绩评价的影响 （二）居民腐败程度感知的中介效应 （三）财政支出结构的调节效应 （四）稳健性检验 五、结论与讨论  国家的治理能力在很大程度上取决于它的预算能力。预算执行与预算计划的一致性不仅是现代预算国家治理绩效的有效保障,更是其合法性来源的重要基础。然而,预算执行与预算计划的偏离在国家财政实践中经常出现,从而影响财政活动的整体绩效。在以往文献中,关于财政预算偏离的研究往往集中于财政年度的总体预算执行情况,即年终决算与年初预算的偏离情况, 较少关注预算资金在预算年度内的分配情况,即预算支出在不同时间段的不均衡性。一个有趣的现象是,绝大部分政府的预算执行进度存在滞后 性,在增量预算管理模式下,政府往往会在财政年度末期大量使用预算资金。在中国,这种急迫的支出行为被形象地称为“突击花钱”,主要是指每年的第四季度,特别是12月份的财政支出占全年的比重过高,大量财政资金集中在年末几个月内支出,给人以因时间紧迫,预算单位可能胡乱花钱的印象。 “突击花钱”现象是中国政府财政管理的“慢性病”,长期存在于不同层级的政府之中。“突击花钱”常常被认为是政府在配置财政资源过程中的低效率表现,当政府“突击花钱”现象较严重时,其财政支出效率也往往较低。但是,财政支出效率等客观指标难以反映地方政府治理能力和治理绩效的全貌,大量实证研究表明,民众对地方政府的满意度,体现了地方政府治理能力被认可的程度,一定意义上承担了民意表达的功能。因此,通过探讨“突击花钱”对政绩评价的影响,本文试图测算“突击花钱”现象带来的社会成本,从而更为全面地理解这一现象的本质,并思考解决“突击花钱”的途径。 分析 “突击花钱”现象在不同情况下对政绩评价的影响,有助于提高地方政府的治理水平, 从而推进国家治理体系和治理能力现代化。随着中国经济体量的扩大,面对日益复杂的管理事务和快速增长的财政资金,政府部门驾驭财政资源的能力亟须进一步提高。如何优化财政资源的使用,从而更好地行使公共部门职能,促进整体社会的高质量发展,成为中国政府改革的重中之重。通过实证分析,本文的主要发现为:政府“突击花钱”会对政绩评价产生显著的负向影响; 腐败感知是“突击花钱”对政绩评价造成影响的部分中介变量;财政支出结构中民生支出占比越高时 “突击花钱”对居民生活的直接影响越大, 因此对政绩评价的负面影响越强。 二、文献综述和研究假设 (一)“突击花钱”与地方政府政绩评价 诸多研究表明,“突击花钱”现象是财政制度体系和地方政府财政管理共同导致的结果。具体而言,“突击花钱”现象的成因可以分为结构性因素和非结构性因素两部分。结构性因素是指引起“突击花钱”现象的宏观政策和制度,具体可分为财政周期和立法周期的偏离、转移支付制度的滞后性、增量预算制度以及基于“项目”的地方政府管理模式。非结构性因素则是指造成“突击花钱”现象的地方政府自身因素,主要是指地方政府的财政管理能力,在相同情况下,财政管理能力越弱的政府“突击花钱”的情况越为严重。主要的非结构性因素包括地方政府预算编制能力、预算执行能力、转移支付依赖度和财政监督质量。部分学者通过实证方法测算了不同程度“突击花钱”现象给地方经济社会发展带来的具体影响。有学者研究发现,在联邦政府财政年度最后一周进行的政府采购项目合同质量显著低于其他时期, “突击花钱”现象一定程度上降低了财政支出效率。这一系列事实背后所反映的问题与地方政府政绩评价之间存在着潜在的关联。 政绩即政府绩效,指的是政府履行职能的成绩和效果。根据相关研究,居民对地方政府的政绩评价主要受到政府工作成效以及居民的利益获得感影响。具体而言,地方政府经济绩效、公共服务质量、政府承诺和居民利益获得感等因素都会在不同程度上影响居民对地方政府的 政绩评价。居民对地方政府绩效评价不仅取决于与居民切身利益直接相关的经济绩效、公共服务质量以及居民自身利益获得,同时取决于居民对政府绩效预期与政府实际履职情况的差异这一心理因素。目前,国内尚未有研究将“突击花钱”现象和地方政府政绩评价联系起来,分析这一现象给政绩评价带来的影响。 “突击花钱”对居民政绩评价产生作用的途径总体上可归结为两方面。一方面,实证经验表 明,“突击花钱”现象将在客观上降低政府运行效率,从而影响公共服务质量和居民自身的利益获得;另一方面, “突击花钱”现象同样会增加居民对政府绩效预期和实际绩效的偏离程度,从而降低居民对政府的政绩评价。目前已有实证研究支撑第一种作用路径,而鲜有研究从预期偏离的角度分析“突击花钱”对政府绩效评价的影响,本文试图通过“期望失验理论”构建起两者之间的理论联系。“期望失验理论”最早源自社会心理学中关于消费者满意度的研究,该理论指出,消费者满意度可以被刻画为期望与实际之间差距的函数。有学者论证了该理论在分析公共领域满意度问题时的适用性。如下页图1所示,在理想状况下,政府部门的各项支出应该按照预算计划稳步执行,不同月份的财政支出较为均衡,因此,符合居民期望的政府月度支出占比应该接近平均水平,即每个月的财政支出占比约为全年总支出的8.4%。然而,在全 年总体预算执行度未发生较大偏离的情况下,“突击花钱”现象的产生意味着政府月度支出的不均衡。一方面,在前三季度,政府无法按照预算计划进行财政支出,实际财政支出情况低于预算标准设定的预期,由此产生负向失验,这一支出缺口通过公共服务供给的不足被居民所感知, 政府部门的绩效表现低于居民预期;另一方面, 在第四季度,政府部门为减少或清除结余资金, 进行“突击花钱”,在短时间内,居民感受到政府支出的大幅增加,实际财政支出情况高于按照预算标准设定的预期,由此产生正向失验。然而这种支出的增加更多被理解为是一种 “低效和浪费”的行为,政府部门的绩效表现依然低于居民预期。图1中阴影部分表示了“突击花钱”产生的正向失验和负向失验,两者共同降低了居民对政府治理绩效的评价。
在全年实际总支出与预算偏离不大的情况下,当“突击花钱”现象较为严重时,政府的公共服务质量和治理绩效完成情况较低,同时前三季度支出进度滞后产生的负向失验和第四季度“突击花钱”带来的正向失验均较大,由此导致居民自身利益获得感不足以及政府治理绩效与居民预期的大幅度偏离,从而使得居民对地方政府治理绩效评价的降低。根据理论分析,本文提出以下假设: 假设1:在特定财政年度内,政府“突击花钱”现象越严重,该年度居民对政府的政绩评价将越低。 (二)“突击花钱”对地方政府绩效评价的影响:腐败感知的中介效应 在假设1的基础上,本文试图进一步探究“突击花钱”对政府绩效评价产生作用的途径和具体机制。通常而言,“突击花钱”这一现象离居民日常生活较远,难以直接呈现于公众视野之中,但这一现象导致的间歇性财政支出不足和过量都会导致特定时期内政府公共服务质量和治理绩效出现波动,从而改变居民对政府政绩的评价。因此,“突击花钱”引起的财政支出在预算周期内的不均衡成为居民感知这一现象的主要途径。 以往的研究结果表明,财政支出不足导致的治理绩效降低以及突击性财政支出导致的铺张浪费行为都会增加居民对政府腐败程度的感知。当居民感觉政府的腐败程度加深时, 其对政府整体工作绩效的评价也会降低。另外, 当政府大规模进行“突击花钱”这一行为时,较为粗放的资金使用方式和过于集中的资源调配不符合居民对于政府行为的理性预期。常态治理中预算执行进度的缓慢以及年末“突击”式的治理方式会在很大程度上降低政府的公信力。当居民预期的常态治理模式被“突击花钱”取代后,很容易将年末进行的大规模支出行为与肆意挥霍财政资金的腐败行为联系起来,从而增加对腐败问题的感知。而腐败感知作为居民对公共部门腐败范围和腐败程度的主观感受,是影响政府绩效满意度的重要因素之一。研究表明,腐败是导致居民产生消极心理认知的重要因素,腐败感知度的提升将激励居民对政府绩效作出消极评价。既有研究已经证实了居民腐败感知对政府绩效评价的显著影响, 居民的腐败感知将直接导致政府满意度的降低。 因此,“突击花钱”行为会影响居民对政府腐败问题的感知,这种腐败感知同时会影响居民对政府的认知度、满意度,从而影响居民对政府的政绩评价。由此,本文认为,“突击花钱”影响地方政府政绩评价的一个重要传导机制在于居民的腐败感知。根据理论分析,本文提出以下假设: 假设2:在特定财政年度内,政府“突击花钱”现象会部分通过增加该年度居民对政府腐败程度的感知进而降低居民对政府政绩的评价,腐败感知为“突击花钱”对政府政绩评价的部分中介变量。 (三)“突击花钱”对地方政府绩效评价的影响:财政支出结构的调节效应 “突击花钱”这一概念广泛适用于所有政府部门。具体而言,哪些部门、哪些领域的“突击花钱”现象会带来更大的社会成本,关于这一问题学界尚无定论。本文认为,居民对不同领域公共服务的需求偏好和心理预期是有所差异的,在部分领域若出现严重的 “突击花钱”现象,可能更容易导致政府绩效评价的下降。现有实证分析表明,政府投入在不同领域的公共服务对政绩评价的影响具有显著差异,包括社会保障、医疗、教育等基本公共服务领域的支出对政绩评价的影响最为明显。地方政府预算规划中与民生状况直接相关的基本公共服务项目支出,具有鲜明的群众需求性质,是人们最关心、最直接、最切身的利益体现。在民众关切程度较高的特定领域,财政支出的资金投入效率往往被赋予更高的公众期望。相关研究表明,公众期望与感知的差距是服务质量形成机制的核心,公众期望是影响公众对服务质量知觉的关键因素,进而影响对政府整体的绩效评价。在民众关切程度更 高的特定领域, “突击花钱”导致的资金投入效率低下往往会导致公众期望与感知产生更大背离,可能更不利于提升民众对公共服务的安全感、获得感和幸福感。 因此,政府财政支出在结构上的异质性也会在一定程度上改变“突击花钱”现象对政府政绩评价的影响。本文假设,不同支出领域的“突击花钱”对政绩评价的影响有所差异,政绩评价是否因“突击花钱”而显著降低,取决于“突击花钱”是否影响特定支出项目的长久性成效。如果地方政府在治理绩效受到支出进度影响较大且民众关切程度较高的特定领域,诸如社会保障、医疗和教育等支出科目中,大规模采用“突击花钱”的方式提供公共服务,则会对居民自身的利益获得造成较大影响,从而降低居民对政府的政绩评价;而在治理绩效较少受到支出进度影响且 离居民较远的领域,诸如城市改造和基础设施建设,一方面,工程类项目往往按照施工计划进行,财政资金的集中拨付对工程质量的影响相对较小,另一方面,这些领域的公共服务离居民相对较远,在这些领域进行的“突击花钱”对政绩评价的影响较小。 假设3:在特定财政年度内,财政支出结构对政府“突击花钱”行为与政府政绩评价关系具有调节作用。具体而言,在治理绩效受到支出进度影响较大且民众关切程度较 高的特定领域,“突击花钱”对政绩评价的 负面影响相对较大;在治理绩效较少受到支出进度影响的特定领域,“突击花钱”对政绩评价的负面影响相对较小。 如下页图2所示,本文基于文献构建起“突击花钱”对居民政绩评价产生作用的理论框架, 并给出研究假设。在特定财政年度内,地方政府的“突击花钱”行为将降低公共服务质量,从而影响居民的利益获得感,同时,预算年度内财政支出的不均衡会导致居民对政府的期望与实际产生偏离。这两者共同加剧了居民对政府腐败程度的感知,从而降低了其对政府绩效的评价。另外,这一因果路径受到政府财政支出结构的调节,若政府在治理绩效受到支出进度影响较大且民众关切程度较高的特定领域更多采用“突击花钱”的方式,则会对政绩评价有更强的负面作用。我们在下文进一步利用“中国家庭追踪调查” (ChinaFamilyPanelStudies,CFPS)和各省加总数据进行实证分析,检验以上研究假设。
（一）数据 本文使用的微观个体数据来自北京大学中国社会科学调查中心的中国家庭追踪调查 (CFPS)。CFPS长期跟踪收集个体、家庭、社区三个层次的数据,其调查内容包括村/居概况、家庭关系、人口流动、家庭经济、居住与设施、工作与收入、教育、婚姻、健康、态度观念、认知能力和社会交往等诸多主题。由于2012年部分变量数据的缺失,本文使用 CFPS数据2014 年、2016年和2018年三轮调查进行分析。在清除主要变量的缺失值后,本文获得有效观察样本为29273人次,总样本包含全国31个省级行政单位的居民,由此构成用于本次研究的非平衡面板数据。另外,本研究以各省加总的 “突击花钱”情况进行分析。一方面,地级市及以下政府部门尚未广泛公开月度收支数据,且统计口径不一；另一方面,使用统一来源的各省加总支出数 据能够反映出省内平均状况以及省份间的差异。各省数据来自 《中国统计年鉴》 《中国财政年鉴》和 《中国城市统计年鉴》等。 （二）变量 本文研究的核心因变量为居民对地方政府(区县)的政绩评价,核心自变量“突击花钱”为各省加总数据的衡量指标。虽然实际提供大多数公共服务的是区县级政府,但全省加总口径的支出数据能够反映出各省“突击花钱”的总体程度和显著差异性。同时,各省在城乡统筹、发展规划和公共服务提供等方面具有一定的自主性,省内不同县市级政府的政策具有连贯性和一致性。以省政府为界限,能够论证本研究旨在探讨的问题。在不同年份的CFPS问卷中,该变量涉及的问题形式和编码方式一致,因此可以对不同年份、不同区域、不同个体的地方政府政绩评价进行比较。CFPS问卷中,该变量的具体问题为:“您对去年本县/县级市/区政府工作的总体评价是什么?”并提供了5个选项,“1”表示有很大成绩,“2”表示有一定成绩,“3”表示没有多大成绩,“4”表示没有成绩,“5”表示比之前更糟了。本文对这一变量进行了反向编码,即 “1” 表示比之前更糟了,“5”表示有很大成绩,因此 居民对地方政府的政绩评价可以被视为一个次序类别变量(ordinalcategoricalvariable),数值越大代表民众的评价越高。此外,为了对研究结果 进一步验证,在后文还对5分类的政绩评价进行再编码生成一个二分虚拟变量,将1分和2分界定为给予县市政府“差评”,编码为“0”;将4 分和5分界定为给予“好评”,编码为“1”。其他个体层面的控制变量包括性别、年龄、受教育程度、收入、结婚状态等,其中,对收入数据进行了0.2%的缩尾处理。另外,居民对政府腐败程度的感知被视作本研究的部分中介变量,该变量同样来自CFPS问卷,具体问题为: “您认为政府廉政问题在我国的严重程度如何?”受访对象被要求填写0-10 的分数,以表示严重程度,0 代表完全不严重,10代表非常严重,因此,民众的腐败感知同样可被视为一个次序类别变量,数值越大代表民众腐败感知越强烈。CFPS问卷中未指明特定层级的政府,因此,这一问题反映了居民对中国政府廉政程度的总体性认知。 在地方政府层面,本研究的关键自变量为居民所在省份该年度“突击花钱”的严重程度。根据已有研究,第四季度支出占比和12月份支出占比能够较好地刻画地方政府“突击花钱”的情况,第四季度支出占比和12月份支出占比越高,“突击花钱”现象便越严重,因此本文使用不同省份在不同年度的第四季度支出占比和12月份支出占比作为主要的自变量来衡量 “突击花钱”的严重程度,各省份月财政收支的数据来自CEIC数据库,原始数据来自各省财政局公布的统计年报。其他政府层面的控制变量包括各省的转移支付占比、人均 GDP、人口密度和城市化率,其中,人均 GDP、人口密度和城市化率数据来自《中国统计年鉴》和《中国城市统计年鉴》,转移支付占比数据来自《中国财政年鉴》。不同地区自身的预算编制能力和转移支付依赖度会对“突击花钱”现象造成影响,这些因素也会影响当地居民对政府的政绩评价。选择人均GDP、人口密度和城市化率作为控制变量 的前提假设是地区经济发展水平越高,则其预算编制质量越高。同时,为了更好地拟合中介效应一阶段回归模型,在中介效应模型中引入了该省份当年职务犯罪案件数作为控制变量,从而更好地估计“突击花钱”现象对居民腐败感知的影响。 由于无法直接获取不同科目支出的月度数据,本文将不同科目全年总支出占总财政支出的比重作为衡量 “突击花钱”支出结构差异的代理变量。地方政府财政支出具有整体性的特征,“突击花钱”现象普遍存在于政府职能部门之中, 因此不同支出科目占比的差异在一定程度上可以反映出不同职能部门“突击花钱”现象严重程度的差异。本文将教育支出、社会保障和就业支出、医疗卫生与计划生育支出占比合并,测算当地政府的民生性支出占比;将城乡社区支出、交通运输支出、资源勘探信息等支出占比合并,测算当地政府的建设性支出占比,用以衡量不同领域支出结构的差异,支出分项数据来自《财政统计年鉴》。 表1列举了本文研究主要变量的总体情况。根据上文分析,在支出进度均匀的情况下,政府部门各月支出较为均衡,第四季度支出占全年总支出比重应该接近25%,12月支出占比接近 8%,然而实际情况却与之相差甚远,总样本所 处省份第四季度支出占比均值为29.1%,12月支出占比均值则为14.8%,由此体现出“突击花钱”现象的普遍性和严重性。另外,居民对政府的政绩评价有着显著的差异性,可见在不同年份、不同地区,具有不同个体特征的居民对政府工作绩效的评价差别很大。这些描述性统计大致勾画出该研究所讨论问题的总体面貌。
（三）模型 根据CFPS调查三期跟踪的样本数据,设定被访者i在年份t对其所在地方政府过去一年工作总体评价为yit,所在省份j在t年度的“突击花钱”情况为Spendingjt,个体层面控制变量为Xit,政府层面控制变量Xjt,设定包含省级固定效应 (δi)、年份固定效应 (ηt)的基本计量模型如下:
在该模型中,yit为被解释变量,是指居民在特定年份对地方政府政绩的评价。本文主要分析“突击花钱”现象对地方政府政绩评价的影响,因此计量模型的核心解释变量为居民所在省份当年度的“突击花钱”情况Spendingjt,分别 采用第四季度支出占比和12月支出占比进行测算。由此,β1是本文主要估计的参数,用以衡量“突击花钱”是否显著影响地方政府政绩评价。另外,δi代表特定省份可能存在的、一些不被观察到、但不随时间变化的、影响预算执行进度的因素;ηt 代表仅在t年度发生的、不被观察到、对全部观测省份产生影响的宏观因素,εit是残差项。为消除δi和ηt对计量结果带来的偏误,以下实证检验中均采用固定效应模型, Hausman检验也支持采用这一模型。
为了检验“突击花钱”现象对政绩评价的影响有多大程度上是通过居民的腐败感知产生的, 本文采用逐步回归法考察这种中介效应是否存在。先将“突击 花钱”对居民腐败感知 Corruptionit 按式 (2)回归;如果“突击花钱”对居民腐败感知产生显著影响,则将“突击花钱”和居民腐败感知均放入模型中,按式 (3) 回归分析。若β2系数较式 (1)中β1系数变小, 则表明存在中介效应;如β2依然显著,则表明为部分中介效应,即“突击花钱”现象对政绩评价的影响,部分通过增加居民腐败感知体现。同时,为了更好地拟合中介效应一阶段回归模型, 在Xjt中引入了该省份当年职务犯罪案件数作为控制变量,从而更好地估计 “突击花钱”现象对居民腐败感知的影响。 为了检验 “突击花钱”现象对政绩评价的影 响是否随财政支出结构的变化而变化,本文采用 加入交互项分析这种调节效应是否存在。在式(4)中加入不同支出占比和“突击花钱”现 象的交互项,若交互项系数β1和自变量系数β2均显著,则表明“突击花钱”对政绩评价的影响随支出结构变化而变化。
(一)“突击花钱”对地方政府政绩评价的影响 下页表2和表3展示了实证分析的基准回归结果,其中,模型 (1)、(3)、(5)为仅包含省份固定效应的回归结果,模型 (2)、(4)、(6) 为包含省份固定效应和年份固定效应的回归结果。在表2中,自变量为第四季度支出占比,随着政府层面和个体层面控制变量的引入,调整后的可决系数 (adjustedR2)均显著增加,具有更好的拟合效果。在政府层面,第四季度支出占比对政绩评价的系数均在5%水平上显著,根据模型 (6),第四季度支出占比对政绩评价的系数为-0.69,这表明在其他条件相同的情况下,第四季度支出占比增加1%,将使得政绩评价的平均分下降约0.007分,考虑到样本中约有30%的居民的政绩评价为中性 (3分),这一变化将使总人口中约0.1%的人口由中性评价转变为“差评”。另外,城镇化率对政绩评价的影响系数均在1%水平上显著,城镇化率越高的地区,居民的政绩评价则越低,这表明随着城镇化率的提高,居民对地方政府工作提出了更多要求。在回归模型中,具有统计显著性的政府层面变量还有转移支付占比和人口密度,两者的系数均在1%水平上显著,其中,转移支付占比和政绩评价呈现负相关关系,人口密度和政绩评价呈现正相关关系,人口密度较高，转移支付占比较低的地方政府往往具有较强的治理能力和较为充足的财力,从而提升了整体政绩评价,这一结果与大多数实证研究相符。在表3中,自变量为12月份 支出占比,该模型的拟合效果同样随着控制变量的增加而优化。根据模型 (6),12月份支出占比对政绩评价的系数均在5%水平上显著,其系数为-0.74,表明12月支出占比越高,居民对政府的政绩评价分数就越低,这一系数大于第四季度支出占比的系数,可能是由于居民对集中在12月份的“突击花钱”现象具有更强烈的负面感知。在下页表3中,政府层面的控制变量在显著度水平和系数符号上均与表2各相应模型显 示出高度的一致性,这表明了模型设置的稳健性及合理性。 在个体层面,对政绩评价具有统计显著性影响的变量为受教育年限、户口类型、收入、结婚状态和年龄。总体来看,个体层面变量的系数均相对较小,其中,受教育年限在1%水平上与政绩评价显著正相关,表明受教育程度较高的居民往往对政府提出理性预期,从而更能接受“突击花钱”带来的负面影响。户口类型、收入和婚姻状况均在1%水平上与政绩评价显著负相关,表明在相同情况下,具有更高收入的已婚城镇居民对政府的政绩评价更为严格。年龄在1%水平上与政绩评价显著正相关,表明年龄越大的居民更 倾向于对政府的“突击花钱”行为保持宽容态度。同时,在表2和表3中,个体层面的控制变量在显著度水平和系数符号上均显示出高度的一致性,这表明了模型设置的稳健性及合理性。 为了进一步验证基于期望失验理论的核心假设,即财政年度内月度支出的失衡会降低居民对地方政府的政绩评价,特引入财政年度内不同时间段支出比值作为自变量进行分析。在下页表4中,模型的核心自变量为第一季度总支出/第四季度总支出和1月支出/12月支出,这两组数据刻画了月度财政支出与预算的偏离情况,比值越小, 年初财政支出与年末财政支出的偏离越严重,“突击花钱”的情况则越严重。在不同模型中,第一季度总支出/第四季度总支出对政绩评价的系数均在10%水平上显著,表明这一比值与政绩评价呈现出显著的正相关关系,这一比值越高,财政年度内月度支出越均衡,居民对地方政府的政绩评价则越高;1月支出/12月支出对政绩评价的系数则在5%水平上显著,进一步验证了核心假设。
(二)居民腐败程度感知的中介效应 下页表5分析了居民腐败程度感知的中介效应,为了更好地拟合一阶段的中介效应模型, 在该部分引入了受访者所在省份当年职务犯罪案件数作为控制变量。如表5所示,模型(1)至(4)的自变量为第四季度支出占比,模型(5)至(8)的自变量为12月份支出占比。模型(1)和模型(2)为中介效应分析的第一步,结果显示,“突击花钱”现象对腐败感知的系数在1%水平上显著为正,“突击花钱”现象与居民对腐败问 题的感知呈现出高度 正相关;模型(3)和模型(4)在表1的基准回归模型基础上加入了中介变量腐败感知,与表1的回归结果相比,第四季度支出占比系数的绝对值和显著性水平大幅下降,仅控制省级固定效应时,该系数在10% 水平上显著,控制年份固定效应后,该系数不再显著,同时,腐败感知与政绩评价的系数在1%水平上显著为负。模型(5)至(8)的回归结果与模型(1)至(4)基本一致,当自变量为12月份支出占比时,腐败感知对政绩评价的系数同样显著为负,且12月份支出占比对政绩评价的系数绝对值减小且不再显著。这表明“突击花钱”现象通过增加腐败感知进而降低居民对政府政绩的评价,腐败感知是“突击花钱”对政绩评价的完全中介变量,该模型通过 Sobel检验,中介效应在 自变量为第四季度支出占比和12月支出占比的 总效应中占比分别为55.68%和49.38%。
（三）财政支出结构的调节效应 下页表6分析了财政支出结构的调节效应, 其中,模型 (1)至(4)的自变量为第四季度支出占比,模型 (5)至 (8)的自变量为12月份支出占比。模型 (1)和模型 (2)在基准模型的基础上加入了第四季度支出占比与基建支出占比的交互项,结果显示,“突击花钱”现象对政绩评价的系数依然在1%水平上显著为负,同时, 交互项系数在1%水平上显著为正,这表明随着特定年度地方政府基建支出占比的增加, “突击 花钱”现象对政绩评价的负面影响逐渐减弱。在全部观测值中,地方政 府基建支出占比在12.8%~40%波动,根据模型 (2),“突击花钱”对政绩评价的系数在-0.985至0.168的区间内变化。模型(3)和模型 (4)在基准模型的基础上加入了第四季度支出占比与民生支出占比的交互项,在该模型中, “突击花钱”现象对政绩评价的系数在1%水平上显著为正,同时,交互项系数在1%水平上显著为负,这表明随着特定年度地方政府民生支出占比的增加, “突击花钱”现象对政绩评价的负面影响逐渐增强。在全部观测值中,地方政府基建支出占比在 22.7%~46.2%波动,根据模型(4),“突击花钱”对政绩评价的系数在-1.10~0.006的区间内变化。在模型(5)至(8)中,交互项均不再显著,拟 合结果较差,这与12月份支出占比不能完全反映“突击花钱”现象有关。 以上结果表明,民生支出占比越高,基建支出占比越低,“突击花钱”现象对政绩评价的负面影响越强,当基建支出占比极高或民生支出占比极低时,“突击花钱”现象反而会给绩效评价带来正面影响。可见,政府的“突击花钱”行为对政绩评价的影响存在较强的异质性。对于专业性较强、行业壁垒较高的基础设施建设领域,居民较少关注财政资金的动态支出过程,且这些领域往往需要大量的固定资产投入,并有着较长的公共产品提供周期,在基建领域大规模的“突击花钱”对各项政府工程的长久性成效影响较小; 而对于医疗、教育和社会保障等与民生息息相关的领域,民众的关注程度相对较高。同时,民生领域公共产品提供周期较短,当相关部门需要“突击花钱”时,剩余的财政资金往往以低效的“突击检查”或“额外补贴”等方式支出,这些政府行为不能显著改善当地民生治理的长久绩效, 因此,居民便会质疑在这些领域“突击花钱”的长期效果。这表明居民对民生支出领域的“突击花钱”现象具有更低的容忍度,民生支出领域的资金使用效率对居民感受有更加直接的影响。
(四)稳健性检验 本研究的因变量居民对地方政府的政绩评价为有序离散变量,且通过了平行线假设检验,因此可以采用Ologit模型进行分析。下页表7中的模型(1)和模型(2)展示了Ologit模型下的回归结果,可见,当因变量为5值时,第四季度支出占比和12月份支出占比的回归系数均在1%水平上显著且为负。本文还考虑了因变量为虚拟变量的情况,即仅考虑“好评”和 “差评”,采用Logit模型进行估计,表7中的模型(3)和模型(4)展示了回归结果,第四季度支出占比和12月份支出占比的回归系数均在1%水平上显著且为负。这一结果与基准回归模型类似。 考虑到 “突击花钱”这一现象具有一定的时间滞后性,对居民当期政绩评价产生影响的可能是上一期的“突击花钱”情况,为此,本文通过在回归模型中使用上一财年数据作为自变量等方法进行稳健性检验。如表8所示,模型(1)为基准回归模型,模型(2)使用上一财年第四季度支出占比替代当前财年第四季度支出占比,作为主要的自变量,结果表明,上一财年第四季度支出占比同样在5%水平上显著,且系数绝对值略大于模型(1)。模型(3)中同时放入了两个财政年度的第四季度支出占比数据,其中,当前财年第四季度支出占比在10%水平下显著,上一财年第四季度支出占比在5%水平下显著。模型(4)的自变量为受访年份前三年第四季度支出占比的均值,结果表明,均值的系数绝对值大于当前年份支出占比和上一财年支出占比,表明“突击花钱”对居民政绩评价的影响可能具有长期性,同时,文章的核心假设在不同模型下均稳健成立。模型(5)—(8)将自变量换为12月 份支出占比,其中,当前年份12月份支出占比依然显著,但上一财年数据和三年平均数据不显著,这表明对居民政绩评价发挥作用的主要还是当前财年的“突击花钱”情况。
由于预算周期与立法周期的偏离、转移支付的滞后性和增量预算制度的影响,预算执行后期“突击花钱”是预算绩效管理中普遍存在的问题一直以来对此“顽疾”仍没有特别好的解决办法,由于数据可得性等各项限制,现有文献对“突击花钱”的经验研究尚显不足。本文探讨了政府“突击花钱”现象会如何影响居民对政府政绩评价的降低,基于实证分析得出如下结论:第一,政府“突击花钱”会对政府政绩评价产生显著的负向影响,在特定财政年度内政府“突击花钱”程度越严重,居民对地方政府治理绩效的评 价就越低。相较于12月份的支出占比,第四季度支出占比能够更好地刻画特定财政年度内的“突击花钱”现象。第二,“突击花钱”通过加深居民的腐败感知导致了政府政绩评价的降低,腐败感知是“突击花钱”对政绩评价造成影响的部分中介变量。第三,政府支出结构是“突击花钱”现象对政绩评价影响的调节变量,民生支出占比越高,基建支出占比越低,“突击花钱”现象对政绩评价的负面影响越强。 实际上,政府部门在编制年度预算时无法预料到一年中的全部情况,实际的财政支出不可能完全按照预算计划执行。政府部门往往需要持有一定数量的财政资金用以应对可能发生在辖区内的突发事件,因此适度的财政资金结余无可厚非。然而,超过一定比重的、大规模的“突击花钱”现象必然反映出地方政府驾驭财政资源能力的不足,这一现象揭示了提升当前地方政府部门财政管理能力的必要性。本文的实证结果揭示了这一能力缺陷的社会成本,“突击花钱”现象会在很大程度上降低居民对地方政府的满意度,增加居民对政府腐败的感知,从而损害政府的公信力。因此,与“突击花钱”相关的财政体系改革也应该提上议事日程,包括政府预备费的规范化使用以及转移支付制度的优化。根据本文的研究结论,各地政府确实存在普遍的“突击花钱”现象,这也直接影响了广大居民对政府的政绩评价。 同时,本文还分析了不同领域“突击花钱”对政绩评价的异质性效果。在诸如基础设施建设等公共产品提供周期较长的领域,财政资金在预算年度内的不均衡使用给该领域的政绩评价带来显著的负面影响较小。而在医疗、教育和社会保障等民生相关领域,居民对这些领域的“突击花钱”现象导致的效率损失更有直观感受,容忍程度较低,政府部门更应该确保财政资金严格按照预算执行。随着政府治理体系和治理能力现代化的稳步推进,政府部门应该推动预算实际执行中的规则意识,提高财政资金的使用效率。在未来,“突击花钱”这个词应该逐渐被人遗忘,取而代之的是能够高质量完成预算执行进度的高效政府。 尽管本文围绕“突击花钱”与地方政府政绩评价的关系,得出了若干有意义的结论,但仍存在一定的研究局限,值得进一步研究和探讨。一是,由于变量选择的局限性,本研究中关于政府绩效评价的测度较为单一, “突击花钱”对不同类型或性质的政府绩效评价的影响有何种差异, 值得深入研究,同时,本文仅将期望失验理论作为研究假设而尚未严谨论证该理论机制,在未来的研究中,我们将进行更为深入的考察。二是, 囿于政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算数据的可得性,本文只能采用地方政府一般公共预算支出月度数据,可能无法完全准确测算出地方政府“突击花钱”的具体程度, 未来可以进一步采取访谈、问卷等实地调研方式,进一步挖掘地方政府“突击花钱”这一问题背后的机制逻辑。三是,从总体层面看,2014 年《中华人民共和国预算法》修改后,对政府财政预决算公开进行了法定要求,“突击花钱”的现象得到了有效遏制。本文的样本考察期为 2014—2018年,未来研究可以拓宽样本考察期, 进一步分析《中华人民共和国预算法》修改前“突击花钱”对政绩评价的影响,以及《中华人民共和国预算法》修改对政府在预算执行方面的影响。 文章来源：《公共管理与政策评论》2023年第5期 |
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