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一、《行政处罚法》规定：事先告知→经过听证→集体讨论。 根据行政处罚法的规定，符合听证条件且当事人申请听证的案件（或称经过听证的案件），听证之后应当由行政机关负责人集体讨论决定，也就是说这类案件中集体讨论在事先告知及听证之后。即：事先告知→经过听证→集体讨论。 除此之外，处罚法对于法制审核、集体讨论、事先告知的先后顺序问题没有作明确规定，各领域、各地细化规定的程度或结果一并不一致。比如，市场监督管理行政处罚程序规定：事先告知→经过听证→法制审核，湖南省重大行政执法决定法制审核办法规定：法制审核→集体讨论，浙江省市监程序处罚程序规定：集体讨论→事先告知→集体讨论，济南《新行政处罚法适用指引》和上海市实施《农业行政处罚程序规定》细则规定：事先告知→法制审核→集体讨论。 二、把握事先告知、法制审核、集体讨论先后顺序的总体考虑 第一，在处罚法以及本领域本地没有具体规定的情况下，处罚机关可以自行决定（或叫裁量决定）法制审核、集体讨论、事先告知的先后顺序。 但是需要强调，自行决定或裁量决定的，不能违反处罚法以及本领域本地的明确规定。比如，对市监部门来说，经过听证的案件，在听证之后应当进行法制审核。但对农业农村部门来说，就不一定是这样。 第二，处罚法没有禁止集体讨论或法制审核在事先告知之前进行，在事先告知之前进行集体讨论或法制审核，不违反处罚法规定。 但是要注意： 一是，事先告知之前的集体讨论不能作出“处理决定”，只能作出“拟处理决定”。否则就属于变相剥夺当事人的陈述申辩或听证权利，属于程序违法。 二是，事先告知之前进行集体讨论的，如果该案属于听证案件且当事人申请了听证，那么在听证之后，应当再次提交行政机关负责人集体讨论决定。 如果这时没有再次提交行政机关负责人集体讨论决定（这一次的集体讨论是法律明确要求的），那么会不会应为缺了这次集体讨论而导致程序违法？关于这个问题，要把握司法实务等方面的做法和要求。 司法实务：辽宁高院（2021）辽行申18号、广西高院（2020）桂行申211号认为属于程序违法；福建高院（2019）闽行申309号、浙江高院（2016）浙行申816号认为属于程序瑕疵。 部门要求：市监法函〔2021〕32号明确，在告知前已进行集体讨论的，在当事人未提出陈述、申辩意见亦未要求举行听证的情况下，可以不再经过集体讨论。 司法文件：江苏高院《公安行政案件若干问题审理指南》明确指出，“公安机关负责人集体讨论决定程序在行政处罚事先告知程序之前完成，当事人收到拟行政处罚告知后，提出有实质意义的陈述和申辩意见，或依当事人申请组织召开听证会后，公安机关未再次进行集体讨论的，人民法院应当认定被诉行政处罚决定违反法定程序。但当事人在公安机关告知后明确表示放弃陈述或申辩权利，或在听证等程序中未提出有实质意义的陈述和申辩意见的除外。” 第三，处罚法既未禁止也未要求多次进行集体讨论和法制审核，法制审核和集体讨论的次数，可能分别是一次，也可能分别是多次。 其原因，一是因为习惯，习惯将集体讨论放在案件处理意见之后、事先告知之前进行。而根据处罚法规定，对于经过听证的案件，在听证之后应当进行集体讨论。因此这时就出现了两次集体讨论，第一次集体讨论是处罚机关自己“加”的，第二次是法律要求的。 二是因为当事人陈述申辩或听证之后，经过复核和听证，处罚机关重新履行了事先告知义务。为了保障当事人的陈述申辩权，重新告知之后，需要进行法制审核和集体讨论。 第四，应当集体讨论的案件，在行政机关负责人集体讨论之前，都应当进行法制审核。 从行政处罚法的规定来看，并不能得出“应当集体讨论的案件，都应当进行法制审核”的结论。但是法制审核的作用一方面是对案件进行法律上的“把关”，另外一方面，法制审核机构和人员处于行政机关负责人的领导之下，行政机关负责人往往不会将集体讨论结果的合法性交由法制审核机构或人员作最后“评判”。因此，从实务来看，以及从处罚机关的决策机制来看，应当集体讨论的案件，在集体讨论之前进行法制审核，是“必须的”。 三、事先告知、法制审核、集体讨论先后关系实务建议 根据处罚法规定，笔者认为，化繁为简的处理方式是：事先告知→经过听证（如果没有听证则不存在这个环节）→法制审核→集体讨论→处罚决定，或者是：事先告知→经过听证（如果没有听证则不存在这个环节）→提出异议→重新事先告知→法制审核→集体讨论→处罚决定。 这种方式符合行政处罚法的规定，而且简便，只需要一次集体讨论、一次法制审核。但毫无疑问，这种做法对执法人员的要求比较高，或者说需要有个适应的过程。 下面分情况讨论，化简为繁： 1.不符合听证条件、也不符合集体讨论条件的案件 情形1：当事人未提出陈述申辩，或提出陈述申辩但经复核不需要启动重新告知程序的： 案件处理意见书→法制或案件审核（也可在事先告知之后）→事先告知→处罚决定。 情形2：当事人提出陈述申辩，且经复核需要启动重新告知程序的： 第一轮：案件处理意见书→法制或案件审核（此处也可不进行）→事先告知→被提出异议 第二轮：重新事先告知→法制或案件审核→处罚决定。 2.不符合听证条件、但是符合集体讨论条件的案件 情形1：当事人未提出陈述申辩，或提出陈述申辩但经复核不需要启动重新告知程序的： 案件处理意见书→法制审核（也可在事先告知之后）→集体讨论（也可在事先告知之后）→事先告知→处罚决定。 情形2：当事人提出陈述申辩，且经复核需要启动重新告知程序的： 第一轮：案件处理意见书→法制审核（此处也可不进行）→集体讨论（根据处罚法此处也可不进行）事先告知→被提出异议 第二轮：重新事先告知→法制审核→集体讨论→处罚决定。 3.符合听证条件，且经过听证的案件 情形1：经过听证且不需要启动重新告知程序的： 案件处理意见书→法制审核（根据处罚法此处也可不进行）→集体讨论（根据处罚法此处也可不进行）→事先告知→经过听证→法制审核→集体讨论→处罚决定。 情形2：经过听证且需要启动重新告知程序的： 第一轮：案件处理意见书→法制审核（根据处罚法此处也可不进行）→集体讨论（根据处罚法此处也可不进行）→事先告知→经过听证→被提出异议 第二轮：重新事先告知→法制审核→集体讨论→处罚决定。 4.符合听证条件但未经过听证、不符合集体讨论条件的案件 情形1：未经过听证且当事人未提出陈述申辩，或者未经过听证且当事人提出陈述申辩但经复核不需要启动重新告知程序的： 案件处理意见书→法制审核（也可以在事先告知之后）→事先告知→处罚决定。 情形2：未经过听证，但当事人提出陈述申辩且经复核需要启动重新告知程序的： 第一轮：案件处理意见书→法制审核（此处也可不进行）→事先告知→被提出异议 第二轮：重新事先告知→法制审核→处罚决定。 5.符合听证条件但未经过听证、符合集体讨论条件的案件 情形1：未经过听证且当事人未提出陈述申辩，或者未经过听证且当事人提出陈述申辩但经复核不需要启动重新告知程序的： 案件处理意见书→法制审核（也可在事先告知之后）→集体讨论（也可在事先告知之后）→事先告知→处罚决定。 情形2：未经过听证，但当事人提出陈述申辩且经复核需要启动重新告知程序的： 第一轮：案件处理意见书→法制审核（此处也可不进行）→集体讨论（根据处罚法此处也可不进行）→事先告知→被提出异议 第二轮：重新事先告知→法制审核→集体讨论→处罚决定。 本部分中，需要启动重新告知程序，是指：处罚机关发现了当事人新的违法事实，或者处罚定性、法律依据发生变化，或者处罚决定发生了不利于相对人的实质性变更等，因此需要重新告知，以保障当事人的陈述申辩权；但是，不改变原告知中拟作出行政处罚的事实、理由、依据，仅作出罚款数额或者罚种从轻调整的，无须重新告知。 |
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