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领导干部对优先权的正确认识与反对特权的自觉意识探析 【摘 要】特权问题是人类社会从古至今一直要面对的政治问题和重大挑战，但在现实生活中，人们在对特权的认识上存在模糊与泛化现象，将本应该正当存在和合理行使的优先权等同于特权而加以反对，从而造成我国目前反特权斗争目标不集中、方法不精准、成效不明显。优先权是指法律明文规定或习俗明确认可的，基于特定需要而赋予某类群体有限定范围的、明确的、优先实现的权力或权利，其不是权力的变异，更不是特权，二者在权力或权利的来源、行使要求、行使边界、退出机制等方面均存在明显区别。领导干部要做到反对特权的精准化，必须真正区分优先权与特权，避免“镜像替代”和“治理旁观”现象。具体而言，不能把权力秩序与权力实体问题交叉混合，不能故意去填平特权与优先权之间的鸿沟，而是要在制度建设上去打破优先权与特权“权权共权”的格局，真正区分出特权与优先权在知识向度与价值指归上的差异性与不可通约性，要引导社会公众理性参与反特权斗争，形成党委统一领导、部门密切合作、社会有序参与的反特权工作格局，使反特权斗争成为社会主义现代化建设的有力保障。 【关 键 词】领导干部；优先权；特权 【作者简介】余忠剑（1984— ），男，中国社会科学院科研局综合处副处长、助理研究员，研究方向为执政党建设理论和巡视理论。 【基金项目】中国共产党巡视理论研究中心2023年度研究课题“提升市县巡察权威性研究”（课题编号：XSZX2023003） 【中图分类号】C933 【文献标识码】A 【文章编号】1003-2606（2023）05-0004-05 特权问题是人类社会从古至今一直要面对的政治问题和重大挑战，任何一个社会集团或政治性组织，如果内生出一种特权正当的文化，并由此而产生出与人民利益不符的自身特殊利益，就会走向人民群众的对立面。我国对于特权问题的研究和关注，肇始于对封建特权体制的研究，繁荣于对苏联解体和东欧剧变的深层反思，深化于新时代全面从严治党的伟大实践。在现实生活中，特权是一个内涵和外延都非常复杂的概念，这使得人们在对特权的认识上出现了模糊与泛化的现象，无论是领导干部还是普通群众，都容易无差异化地将自认为的不平等、不公正的现象归结为特权，而不去分析所看到或感受到的现象是否真的是“特权”，从而形成社会处处有特权的错觉。造成这种认识模糊化与泛化的重要原因是我们没有真正弄清楚特权与非特权的本质区别。比如，在优先权与特权的关系问题上，我们在认识上就存在边界不清、认识不准的现象，使得本应该正当存在以及能被合理行使的优先权被等同于特权而遭到反对，这是造成我国目前反特权斗争目标不集中、方法不精准、成效不明显的重要原因。为此，领导干部必须从认识论的高度，从根本上区分各种形式上像特权而本质上不是特权的现象，使适应社会需要的优先权得到落实并能充分发挥作用，而同各种特权思想和特权现象做坚决斗争。 一、优先权及其来源 优先权是指法律明文规定或习俗明确认可的，基于特定需要而赋予某类群体有限定范围的、明确的、优先实现的权力或权利。优先权范式下的“特权”是指这样一系列权力或权利，即一般情况下普通民众享受不到、不能享受，只有特殊情况、特殊人群才能优先行使或享受的权力或权利，如优先购买权、特定车辆优先通行权、军人优先权、特殊的补助和照顾等。从优先权的来源来看，其主要源自以下两种情况的需要。 一种来源是国家或社会出于良治的需要，在权力的效力序列中确立某种国家权力的普遍优先性，以求更好地实现预先设定的目标。比如，在文物保护上，国家享有优先购买权，它是法律赋予国家的一种权力，是指在某物拍卖之前，在与持有人进行协商的过程中，双方在价格上若一直未能达成一致意见，这时国家有关部门便可参照国际通行的做法，使用“国家优先购买权”。再如，国家基于某种职业特性，对其从业者的工作和生活待遇做出制度性安排，如在机场设外交绿色通道，有些国际会议会安排宴请、演出等，对这些便利工作的待遇不应该被视为特权或搞特殊化。［1］又如，国家给予特定行业或岗位一些特殊性安排，如对军人及其家属给予一定的特殊照顾等，也不是特权的表现。另外，为了保证税收按量、按时征收，国家享有税收优先权。这是指如果税款征收与其他债权的实现出现冲突，那么税款的实现原则上就优先于其他债权的实现。税收优先权主要表现为以下三种情况：第一种是税务机关征收税款，税收优先于无担保的债权（法律另有规定的除外）；第二种情况是税收优先于发生在其后的抵押权、质权、留置权；第三种情况是税收优先于罚款、没收违法所得。正是税收优先权的设置，才保证了社会运转最基本的物质条件的满足。 优先权的另一种来源是优先保障权，它是基于人权或基本权利而产生的权利，也是以特殊权利的设置与保护来促进社会公平正义的一种手段。任何一个群体或社会的发展进步，都在于团结和凝聚每一位个体的力量，实现群体力量与价值目标的匹配。由于受先天或后天、主观或客观等因素的影响，个体与个体之间的差异是客观存在的，要实现绝对的平等是不可能的。马克思、恩格斯在《德意志意识形态》中指出：“我们首先应当确定一切人类生存的第一个前提也就是一切历史的第一个前提，这个前提就是：人们为了能够'创造历史’，必须能够生活。但是为了生活，首先就需要衣、食、住以及其他东西。”［2］要维护社会的正义与和谐，实现“人类生存的第一个前提”，合作共存、互促发展就是必不可少的。为此，对一些特殊群体给予一些特殊照顾、特殊权利，尤其是对一些因疾病或其他因素形成的鳏寡孤残等弱势群体给予一定的优先保障是必要的，这也是社会公平正义与和谐发展所必需的。优先保障权制度的价值取向是破除形式平等、追求实质公平、缓和利益冲突、促进社会合作。比如，劳工工资优先受偿权，即将劳动债权排在普通破产债权前，就是为了保障劳工能获得最基本的生存供给。《法国民法典》规定，在雇主被宣告裁判重整或裁判清算的情况下，雇工和学徒最后60天的工资以及旅行推销员、代理人和推销员最后80天的工资优先于其他享有优先权的债权人受偿。［3］这种对特殊群体给予的特殊照顾，已经被现代社会接纳并称道。给予弱者更多的权利，也被认为是文明社会的进步标志。［4］ 从两种优先权设立的必要性以及其最终实施的社会效果来看，无论是对某种国家权力普遍优先性的设立，还是优先保障权的施行，都是正当的和必要的，且都是取得了公认效果的。如果对某些国家权力没有一定程度的优先保护，公共利益就会得不到功能性的保护和发展；如果社会不对特殊需要的权利坚决地予以优先保障，就难以出现社会治理、文明进步的共同体化。当前我国正处于社会发展的战略机遇期和社会矛盾的凸显期，发挥优先权的功能、发掘优先权蕴含的价值是实现社会正义和保持社会稳定的重要举措。［5］ 二、优先权的作用 反特权实际上是对利益格局的再调整，是对特权行使方、享受方的政治地位、经济势能、特殊身份等的再平衡，必然会产生反向阻力。此外，特权问题还往往与制度问题、历史问题、社会问题紧密联系、相互交织，牵一发而动全身，在没有透彻研究和制定有效应对措施之前，如果轻易地将问题提出来，泛泛而治，不但很难达到预期效果，甚至还会产生反作用。［6］所以，我们必须明白，就本质而言，优先权范式下的优先规定并不是权力的变异，更不是特权，而是在权力行使过程中对权力所做的一定程度上的调适与完善。优先权范式下的优先规定是对权力内在硬性规定的进一步强化与补充，主要是以相对权力效力在权力序列中的特别优先规定，来显性化地展示某种需要特别规定加以支撑的权力的权威性与强制性，进而为该权力的执行提供可靠保障。比如，如果没有对军队在战争时期诸多优先性规定的支持，军队所特别需要的集中、一致和不受干扰必将得不到真正保障。一旦战场建设、兵力调度等得不到彻底保障，那么军队遭受颠覆性打击的可能性就必然增大。除了借助优先规定从硬性上保障权力的特殊运行，优先权还可以从“柔润性”的一面来促进权力有效运行。 优先权对权力的柔润作用，是指柔化权力硬性规定所造成的刚性，以生成权力运行的某种非典型性与灵活性的形式，在灵活释放权力增量的基础上，使权力获得相应程度的主动性。换句话说，优先权的本质是在法律地位平等的几个权力要素之间处理某一问题时，在坚持法治原则的前提下，对权力序列中的权力效力进行适当调整，优先突出某一项或某几项权力，而对其他权力进行调适性的抑制，进而解决权力要素本质上的平等主义属性所带来的权力绩效不足问题。比如，在文物的“国家优先购买权”问题上，按照一般的市场原则，无论是国家购买主体，还是其他市场购买主体，在市场购买权上都是平等的，价格主义基础上的商品购得权是普遍的适用准则。但是，如果在文物购买上适用一般市场准则的话，就会经常出现国家权力不能有效保护国家文物进而有序传承文化的局面。这时，借用“国家优先购买权”则可以很好地化解权力要素之间基于平等主义的刚性规定所产生的规则硬化问题，从而解决了权力绩效不足问题，实现了权力对公共福利的最大化促进功能。 同时，优先权也在社会治理和法律执行刚性约束之外提供了难得的柔性温度。在优先权的语域下，虽然法律是经过审慎考虑和凝结集体智慧的产物，最大限度地不受个人情感、私欲的影响、限制和破坏，但这并不意味着法律就是冷冰冰的存在，法律应该也是有情有义的，是人民群众有温度的“护栏”。换言之，“法是善和正义的艺术”，法律应该在促进人性解放和人的发展方面做出其特有的贡献。优先权的设立就代表了人们在这方面的希望和努力，从而使其成为一项极具社会使命责任和人道主义精神的法律制度。［7］ 三、优先权与特权的本质区别 从表面上看，优先权有某种特权的表现形式，它们都是普遍通行规则之上的“例外行事”。但事实上，优先权在各个方面都是区别于特权的。这里以校车优先通行权为例来加以阐释。第一，从来源上看，优先权是法律赋予并严格在法律框架内行使的权力或权利，即优先权并非单独存在的一类权力或权利，仅仅是对某些权力或权利的法律效力的强化，其性质并未脱离其所强化的权力或权利本身的性质。比如，校车优先权就是经过法律确认的，而非随意获取的。特权则具有很大的主观随意性，并且存在着明显的违法性。用邓小平同志的话说，特权就是“法律和制度之外的权利”［8］。第二，从权力或权利行使过程来看，优先权的行使必须符合法律制度规定。比如，校车的优先通行权并不等于校车就可以突破交通规则随意行事。事实上，虽然《校车安全管理条例》赋予了校车相应的优先权利，但优先权的背后承载着更多的注意义务、安全自觉。在配套性制度上，对于校车的核载人数、安全检测以及司乘管理人员特殊的准入制度等，都有非常严格的规定。也就是说，校车只有遵守基本交通法规，才能享有一定的路上优先权，这是校车行使优先权的前提。特权则是建立在对规则的违背、滥用的基础上的，没有义务正是特权的最好表征。第三，从权力边界来看，优先权是有严格边界的，而不是无边无垠、可以随意扩大的。比如，校车不得超载，不能闯红灯，不能酒驾、醉驾，不能违法变道等。特权的天性则是无限扩张，没有边界就是特权的“边界”。特权内生的天然自我增长机制就是自我繁衍与增殖的无限性，而且这种无限性还极具社会传染性，某人或某群体一旦享有了某些特权，就会竭尽全力去维护和扩大这种特权，而且社会对这种特权的抵抗力很弱，每个人都特别期望自己也能“利益均沾”，进而非常容易形成社会性的追逐特权风气。这种风气一旦形成，肯定是不利于社会进步发展的。第四，从退出机制来看，优先权有正当的退出机制，一旦享受特殊权力或权利的初始依据发生变更，原有的特殊权力或权利就要及时停止或废除。优先权的溢出性，其根源在于优先权的存在必然使相应的法律关系处于一种不确定状态，这种不确定状态的长期存在不利于经济和社会秩序的安定。所以，法律在确认某种优先权时，必须为其设置法定的权利存续期限，即除斥期间，超过法定除斥期间，优先权即应取消。［9］例如，针对贫困县的各类帮扶政策，一旦该县实现了脱贫摘帽，相应的政策帮扶经过评估后就应该适时中止。又如，病残人救济，一旦其获得康复且具备了劳动能力，就应该中止相应救济。［10］而特权，除外力的强制作用之外，根本不可能内生出一种正常的溢出机制来，其生存机理就是建立在抗拒溢出机制基础上的，否则，特权就不能成其为特权。特权是对人类不平等的合法化，对于特权尤其是领导特权，绝不应该有任何的怜惜之意，而应坚定有力地说“不”。［11］优先权在是否遵循法律、是否履行相应义务、是否有严格限定范围、是否有合理溢出机制等方面，是完全区别于特权的。正是由于优先权区别于特权的这些特征及其实现社会公平正义的功能性补充作用，使得优先权获得了自己的生存基础，社会对优先权的设立和行使更多的是一种认可和呵护。 四、对优先权的误解 前述内容都是对优先权的正解，除了这些正解，社会上对优先权也存有种种误解。这种误解的特征主要是把优先的“特殊权力或权利”简单地归结为“特权”。例如，在文物购买上，我们会听到古董商与竞价者对“国家优先购买权”愤愤不平；在脱贫攻坚上，也有人认为贫困户在利益分配上享受的是一种“特权”。客观地讲，这种误解是可以理解的。因为当前社会上流行的某类特权也呈现出非常明显的“优先”色彩。比如，因为“优先”的存在，某些领导干部及其所属的利益圈形成了看病特权、就学特权、就业特权等。面对这些形形色色的“优先特权”，民众非常容易因为这两种“优先”确实存在着说不清的界线而将其等同化。这也是权力色彩化后普遍存在的问题，即对于权力所呈现出来的各种不同现象，仅从权力光谱的角度出发，把不同实质的问题趋同化。但从反对特权的角度而言，领导干部一定要清醒地认识到这种简单趋同化认知的危害性。这种认知所带来的后果必然是把国家因履行一定职能而必须实行的特定优先权，简单地、直观化地理解为权力不平等、权力滥用，这是对权力或权利平等的扭曲化或民粹化理解，在关键时刻会导致领导干部在保证国家公共利益、做好应急决策、维护社会公平正义上产生认知偏差，导致立场不够坚定，甚至出现政治失位、工作失效现象。领导干部要做到反对特权的精准化，就必须对两者进行准确的切割与区分，不能把优先规定、职业性保障或权力序列的适当调整与平衡统统归为“优先特权”。只有反对真正的“优先特权”，而不是盲目情绪化地反对优先权，才能防止反特权的泛化或庸俗化，避免反特权的道德虚无主义化，也才能既防止民众在反特权过程中因认知偏差而激进作为，又防止领导干部因认知不清而在反特权的过程中不作为，进而真正做到反特权目标明确、措施得当、成效明显。 事实上，在我国反对特权的历史进程中，特权并不是一个有明确内容、确定对象的范畴。自中华人民共和国成立以来，等级差别、官僚主义、权贵阶层、特殊化待遇、资产阶级法权、既得利益集团等，在不同历史时期、不同时代背景下被赋予了不同的“特权”含义。这对我国科学化、精准化、法治化反对特权造成了不利影响，对于新时代的领导干部而言，需要提升对优先权和特权的认知程度，提高反对特权思想和特权现象的能力和本领。 五、领导干部要坚决做好反特权斗争 特权通常会造成人与人之间各方面的不平等，人类所追求的共同政治目标的实现和人与人之间平等的实现，离不开对特权的限制和反对。特权既产生于垄断的政治权力，也产生于垄断的资本权力。无论是政治特权还是经济特权，都会摧毁社会平等的基础，导致权力的暴政。［12］中国共产党历来反对各种形式的特权思想和特权现象，从来不代表任何利益集团、任何权势团体、任何特权阶层的利益，每一位党员都是人民群众中的普通一员，没有任何私利和特权。党的二十大通过的新党章的一个鲜明特点是，在深刻总结规律的基础上，把“反对特权思想和特权现象”作为党的各级领导干部必须具备的基本条件。继党的十八大提出“决不允许搞特权”、党的十九大提出“坚决反对特权思想和特权现象”后，党的二十大报告再次强调“坚决破除特权思想和特权行为”。从“决不允许”到“坚决反对”再到“坚决破除”，我们党一以贯之、步步深入地反对特权，这既是对历史规律的深刻把握，也是对反腐现实的清醒认识，更是对自我革命的政治宣示。［13］ 特权的存在，既不合理，也不道德。特权是最大的不公，旗帜鲜明地反对特权思想和特权现象是各级党组织和广大党员干部的共同责任。腐败与特权存在着非常密切的关系，特权问题经常演化为腐败问题，从已发生的腐败案件来看，腐败分子的违法行为很多都是从享受各类“特殊化”服务和实施各类“特殊化”行为而逐渐演化来的。腐败会强化特权，反腐败也经常表现为某种形式的反特权。所以，对任何形式的“特权霸权主义”，我们都必须坚决斗争。但在反特权斗争中，领导干部必须从病理的角度加以分析，真正区分优先权与特权。因为在优先权与特权交叉混合、认识不清，甚至是自洽自融的情况下，在很多场合“特权”往往因其边界厘定的非固定性、学术面目的模糊性而被群众简单靶向为一种泄愤情绪，对治理者来说也同样存在认知位差，进而很容易造成“镜像替代”和“治理旁观”现象。 领导干部必须充分认识到，特权问题的产生既有权力输入机制上授权主体的权力主体地位没有得到充分实现的原因，也有权力输出机制上权力运行监督没能有效到位的原因。特权是非同寻常的额外权力或权利，真正解决特权问题，应该把着力点放在权力构成要件的实体性要素上，健全特权案源发现机制，在权力输入性的“赋权”与权力输出性的“监权”这一根源性机制上建立起隔离特权的牢固防护带和绝对无菌区。要切记不能把权力秩序与权力实体问题交叉混合，如果简单化地把权力秩序与权力实体问题错序交乱，就必然会把优先权误读成特权，就必然会产生一切优先权利都要废除的极端认识。如果人们错误的认知得不到改变，将优先权视为可以恣意而为的特权，必然会引发没有需要或暂时不需要某种优先权的社会群体的不满，甚至造成不同群体之间的割裂和对抗，从而变成另一种伤害。 领导干部绝不能故意去填平特权与优先权之间的鸿沟，而是要在制度建设上去打破优先权与特权“权权共权”的格局，真正区分出特权与优先权在知识向度与价值指归上的差异性与不可通约性。以制度建设反特权是人类文明的基本经验，要在保持清醒认识的基础上，始终在制度建设上做到反特权“诱致性”制度变迁与“强制性”制度变迁的良性互动，从而真正做到反特权行动的坚决与坚定。正如治病一样，科学的治疗应该是针对真实病因的“靶心”处置。从本质上来说，长期以来我们的反特权斗争还没有进入病因治疗的阶段，还是在症状处理与治疗的层面上踏步，没有寻找到真正的、根本的、完整的“靶心”，无法进行病因学治疗，进而导致不断地重复做症状学处理，徘徊在真正的病因学之外。反对特权思想和特权现象的工作是人心工作、群众工作，只有在坚持正确认识论的基础上，把优先权与特权真正区分开，我们才能构建出科学完善的反对特权思想和特权现象的制度体系，既充分发挥正当优先权在维护公共利益和共同利益方面的重要作用，又在不断强化社会各界反对特权的共识的基础上，调动各方面反对特权的积极性、主动性和创造性，引导社会公众理性参与反特权斗争，形成党委统一领导、部门密切合作、社会有序参与的反特权工作格局，使反特权斗争更加体现出对中国特色社会主义本质的深刻把握，成为社会主义现代化建设的有力保障。 参考文献： ［1］米博华.特权思想是滋生贪腐的温床［J］.方圆，2018（10）：31. ［2］中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局.马克思恩格斯选集：第1卷［M］.北京：人民出版社，1972：32. ［3］郭岩.优先权制度立法研究［D］.长春：吉林大学，2005. ［4］胡仙芝.清除对“特权”的几个认识误区［J］.人民论坛，2012（28）：52-53. ［5］顾安祥.优先权基本理论与立法研究：一种实现社会正义的法律机制［D］.合肥：合肥工业大学，2006. ［6］黄建国.特权问题治理须统筹推进［J］.中国党政干部论坛，2013（8）：52-55. ［7］申卫星.我国优先权制度立法研究［J］.法学评论，1997（6）：62-67. ［8］邓小平.邓小平文选：第2卷［M］.北京：人民出版社，1994：332. ［9］田野.优先权性质新论［J］.郑州大学学报（哲学社会科学版），2016（2）：44-49. ［10］虞崇胜.澄清对特权认识的某些误区：兼与胡仙芝、公方彬教授商榷［J］.探索与争鸣，2013（5）：44-46. ［11］潘墨涛.领导特权的理性解读及道德破解路径［J］.领导科学，2013（25）：6-7. ［12］俞可平.重新思考平等、公平和正义［J］.学术月刊，2017（4）：5-14. ［13］林白芹.坚决破除特权思想和特权行为［J］.中国纪检监察，2022（24）：64. （选自《领导科学》2023年第5期） 责编：姜佩亚 |
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