住建部专栏 | 浙江宁波、江苏苏州、陕西西安、湖北黄石城市更新试点经验分享

游客y3pzs2uxy4 2023-10-28 发布于北京

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2021年11月，住房城乡建设部在北京等21个城市开展城市更新试点工作，指导各地因地制宜探索城市更新工作机制、实施模式、支持政策、技术方法和管理制度。目前，两年的试点工作接近尾声，各地探索形成一批可复制推广的经验做法。中国建设报联合住房城乡建设部建筑节能与科技司推出专题报道，连续刊发宁波、苏州、西安、黄石等试点城市的工作经验和成效，供各地互学互鉴。

浙江宁波

打造更具活力的幸福之城

位于浙江省宁波市鄞州区嵩江东路上的十方合胜青年社区曾是工业厂房，厂区环境脏乱且存在安全隐患，自从引入一家专业公司投资盘活这一地块后，原有老厂房摇身变成全新青年社交文化商业圈。吸引社会资本参与城市更新项目，实现多方共赢，这是宁波市推进城市更新的一项探索。

近两年，宁波市积极探索城市更新统筹谋划机制、可持续实施模式和配套制度政策，旨在打造更具活力的幸福之城。

设计是关键

城市更新，设计是关键。今年7月实施的《宁波市城市更新办法》明确要求，城市更新规划编制过程中，应当大力开展城市设计研究，运用城市设计方法，明确不同尺度的更新设计要求。

“我们要精细发力，利用设计手段延续历史文脉记忆。”在宁波市城市更新（城市体检）工作领导小组办公室相关负责人看来，除了在总体层面上强调城市总体风貌导控，还要在区县层面，衔接重点地区城市设计，让文脉记忆、空间能效得到延续和提升。

江北区慈城古镇在更新中保留老城历史格局，将原居民本土生活特色情境与古县城文化休闲旅游相结合，提炼街区历史人文特征、景观特色要素以及空间关系要素，重点针对街巷空间、公共空间等内容制定城市设计指引。

针对“全存量型”街区更新，宁波市通过城市设计进一步整合空间资源，提升空间品质和服务效能。镇海区招宝山街区通过精细化城市设计高效利用存量空间资源，实现学校操场等设施的分时共享，打通封闭小区滨水步道，形成连贯开放的慢行亲水空间，有效补齐存量地区生活服务设施短板。

街区为引领

街区是城市更新的基本单元，宁波市发挥街区统筹实施作用，出台技术指引，构建反映街区建成环境绩效的体检指标体系，建立问题需求与存量空间精准匹配的更新项目库。同时，设立街区更新专项补助资金，明确以街道为主体申报街区更新项目。2021~2023年，宁波市对星阳街区、压赛堰社区等13个街区更新项目，投入市级财政奖补3.47亿元，撬动有效投资27亿元，实现小投入撬动大建设。

一系列政策出台和奖补资金的落实，使得一个个城市更新试点示范项目建设全面按下“快进键”。

江北区甬江街道的压赛堰社区聚焦路面积水、停车难等“关键小事”，重铺排水管网，划出192个停车泊位。除了补齐“硬设施”，宁波市还注重丰富“软服务”，包括增补教育、养老、医疗等公共服务，促进传统物业服务企业向城市运营商转型，助推社区治理提质升级。镇海区招宝山街区白龙社区创新引入大物业管理服务模式，将社区内5个住宅小区、8幢散居楼和公共区域整合为1个物业服务片区。“管理范围由分散到统一，服务项目由少到多，管理能力由弱到强，'大物业’有效聚合'物居业’三大共建主体，是我们社区不可或缺的力量。”白龙社区党委书记翁蕾介绍说。

市场深参与

近段时间，宁波市民家门口又多了一项休闲选择，“IPN丨渔轮厂”项目开始试营业。傍晚下班后，市民可以带上家人走进渔轮厂，感受“梦田音乐”的热烈，或邀三五好友在码头排档小酌几杯。位于甬江东岸的原宁波渔轮厂地块，前身系1956年建成的宁波修船厂，有企业通过签订租赁协议获得了该地块一定期限的使用权，将其打造为以“演艺 ”为核心的文旅演艺综合体。

近两年，宁波市利用设立更新基金、委托经营、参股投资等方式吸引中央企业、国有企业、民营企业等社会资本进入城市更新项目并完善资本退出机制。为解决城市更新资金短缺问题，海曙区注册成立海曙区城乡有机更新基金，获得金融机构、房地产开发企业、建筑企业的积极支持响应。

同时，宁波市建立市区两级平台为主体的城市更新实施机制，突出运营前置，推进“规建管运”一体化联动。镇海庄市老街街区按照“统一做地、多方建设、统筹运营”方式，推进保护性开发建设。

据相关负责人介绍，目前，宁波市已经探索出社会资本参与城市更新的三种模式，即“国企主导创新驱动”模式、“市场主导社会参与”模式和“资产盘活产业转型”模式。

江苏苏州

千年古城激活“一池春水”

“目前城市发展已经进入城市更新的重要时期，由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，从关注'有没有’转向聚焦'好不好’。”江苏省苏州市住房城乡建设局相关负责人说，过去大量建设、大量消耗、大量排放的城市开发建设方式已经难以为继，城市更新成为城市“腾笼换鸟”的重要路径。苏州市在不断实践中摸索出关于城市更新试点工作的“苏州经验”，交上具有苏州特色的答卷。

“激活”古建老宅传承历史文化

古建老宅是苏州古城的一张名片，也是展示江南文化魅力的重要窗口。

古城的32号街坊时常迎来不少游客打卡，这里保留了小桥流水人家、古巷粉墙黛瓦的格局，每一个建筑都有属于自己的故事。32号街坊更新改造项目实施至今，已基本完成老旧小区一期、零星楼宇、传统民居的环境改善提升和街巷综合整治。目前，苏州市正在积极推进剪金桥巷古城保护利用项目，通过历史文化挖掘、建筑改造、基础设施完善、绿化景观提升，计划将剪金桥巷一带打造成滨水剪金坊，呈现“苏式生活沉浸式体验街区”。

这样的项目不胜枚举，苏州市越来越多的古建老宅得以重新修缮。在大儒巷丁宅，高端餐饮“吃”定苏式生活美学；在章太炎故居，“红五卅·项目支部”为古宅注入红色力量；在顾廷龙故居，全新艺术基地承载浓厚的江南书香气。苏州市一处处古建老宅被“激活”，为古城高质量发展打开新的发展空间，成为古城实现“在保护中发展、在发展中保护”的新探索。

创新“一宅一方案” 保障建筑安全

任何老建筑的活化利用都离不开安全。不同历史时期的古建老宅往往都有其特殊性，苏州市创新采取“一宅一方案”的施工图审查方式，“走出”图纸，走进古建老宅。

苏州市人民路2114号即将建成一座花园式现代化健康养老综合体。这里过去是苏州阀门厂，片区内建筑群建设年代跨度大，苏州市住房城乡建设局把“抗震会”开到项目现场，逐个排查建筑，将报审材料与现场实际情况相结合，从功能与安全等多个角度提出抗震审查意见。

古建老宅修缮过程中，消防安全极为重要。位于古城32号街坊内的盛家浜10号原为一处砖木结构的三路民宅，目前已改为办公用途。据介绍，盛家浜10号与周边建筑均采用防火分隔措施，将其按照独立的防火单元进行设计。苏州市建设工程设计施工图审查中心工作人员说：“为了提高老建筑初期火灾的自救能力，要求结合建筑内给水管的布置，在生活给水管上设置消防轻便水龙，同时，提高灭火器配置等级，这极大增强了消防人员的火灾扑救能力。”

街区消防安全同样需要因地制宜。文保建筑面临的最大问题就是古城区域道路狭窄，消防救援车辆难以到达。针对这些问题需要一些新思路，例如对建筑周边消防车道距离超过服务半径80米的，保证让消防摩托车、小型消防车等5分钟内能到达着火地点，同时合理设置消防点，满足消防装备安全、快捷通行的要求，破解老街区“通而不畅”的难题。

更新产业用地盘活闲置资源

苏州新虹产业园“花园式”的环境中，不少工作人员正在边喝咖啡边散步聊天。几年前这里还是灰蒙蒙的老旧厂房，如今已蜕变为空间规划合理、现代设计感十足、内部配套设施完善的高科技产业园。据了解，新虹产业园项目通过“改造新建”模式盘活了用而未尽的产业空间，内置经营性配套设施，满足高端产业人才需求。

同时，苏州市不少产业用地通过引入城市“合伙人”，成功撬动市场主体参与。姑苏区蓝·芳华文化创意园以及高新区和枫科创园均为苏州低效产业用地活力提升的典型项目，将原本的老旧厂房更新为花园式、高品质绿色产业园，实现产业发展和城市环境提升的有机结合。

各类空间都在更新中发生精彩蝶变。这些蝶变的背后，也折射着开拓创新、精益求精的苏州性格。近年来，苏州市不断强化顶层设计，发布苏州市城市更新试点工作实施方案及城市更新体检评估指导手册、城市更新技术导则等实施细则，政策法规体系持续完善。

陕西西安

以新换心再现长安风采

作为特大城市、国家中心城市、关中平原城市群核心城市，陕西省西安市将“城市发展需求、人民生活诉求”作为出发点，探索可持续城市更新模式和方法路径，有序开展城市更新试点工作，用更新之路再现长安风采。

思在高处行在脚下城市更新有力度

打造城市更新西安理念。西安市结合实际情况提出优先保护生态环境和城市特色文化，实现高质量发展、高品质生活、高效能治理的“两保三高”理念。

建立市区两级更新工作统筹机制。市级成立由市长任组长的城市更新工作领导小组，指导区级相继建立“领导小组平台公司”工作机制，强化区政府协调、调度、统筹职能，发挥企业资源整合、融资能力、开发建设、资产运营等优势，由市级平台公司以及区级新成立的平台公司作为更新主体。“市级统筹、多级联动、以区为主”的工作体制机制基本形成。

出台政策文件。西安市共出台《西安市城市更新办法》《西安市城市更新“十四五”规划》等22个文件，初步构建城市更新“1 N”政策体系，不断完善全流程工作路径，扩充城市更新的政策“工具箱”。

实干实为善作善成城市更新有深度

坚持多措并举，畅通投融资渠道。按照“政府引导、企业发起、社会参与、片区合作”原则，西安市以“城市更新产业导入”模式，设立更新引导基金。银行等金融机构积极支持城市更新工作，探索项目经营性收益平衡路径，创新金融产品。同时，采取鼓励原权利人或吸引社会资本投资的方式实施微更新微改造项目。

建立市区两级更新平衡制度。各区会同规划伴随团队深入研究，科学划定更新单元，整合单元内闲置和低效利用土地，实现土地资源空间重组和利益共享，在考虑社会整体利益最大化和规划空间布局合理的基础上，达到区级片区经济平衡和经营性收益动态平衡。市级以“大区块、成组团、成片区”模式更新方式，组织相关部门精细核算改造成本，整合全市资源，实现统筹更新。

民之所盼我必行之城市更新有温度

保历史、保肌理、保特色。西安市城市更新探索包括历史文化保护活化类、城乡生态修复类、城市功能完善类等多种模式。

通过引导社会力量参与城市更新和历史文化资源的保护与利用，按照“原址保护、原貌修缮、活化利用”原则，采用片区更新和微更新等多种方式，原有的历史街区和古建筑得以保留并修复，老旧厂房、老校区实现“腾笼换鸟”和提质增效，让工业遗产焕发新活力，“老面孔”变身“新地标”，既满足了现代生活需求，又保留了历史文化风貌，让项目接地气、聚人气、更有烟火气，提升了群众的获得感、幸福感、安全感。

老菜场市井文化创意街区项目在保留日常市井生活气息、原建筑外立面及主体建筑结构的前提下，将老旧工业空间腾退再利用，对旧建筑群因地制宜进行改造。从厂房到综合菜市场，再到市井文化创意街区，老菜场正在续写新时代城市更新的发展故事。一方面，跟上城市发展，注入新的文化元素及商业管理元素加以活化，延长文旅消费链条，培育文旅产业新业态；另一方面，未脱离曾经的温情内核，保留历史印记，延续市井烟火，为群众呈现最本质的生活模样，成为老城区高质量发展的新空间。

相关负责人表示，西安市要守住历史文化脉络，更要留住城市烟火气息，历史文化和现代生活的交融才能让城市更新之路走得更加出新、出彩。西安市正在这条有力度、有广度、有温度的道路上奋力前进。

湖北黄石

从“工业锈带”到“生活秀带”

在湖北省黄石市下陆区未苏湾，小桥流水间灯火闪烁，不少市民前来游玩打卡。作为黄石市第一个城中村城市更新项目，未苏湾改造将鄂东南历史文化保护与城市更新有机结合，引入苏轼诗歌元素，打造集文化创意、美食街区、旅游休闲等于一体的社区。这是黄石市城市更新项目之一，放眼打量这里的街巷和房屋，其变化见证着市民在城市更新中不断升级的幸福感、获得感、满足感。

彰显人文气质延续城市文脉

夜幕降临，由华新水泥厂旧址改造而成的华新1907文化公园热闹起来。9月26日起，为期半年的“遇见古蜀”三星堆光影艺术展在此举办，青铜神树、大立人像、青铜大面具等三星堆文化最具代表性的文物仿制品纷纷亮相，为市民呈现一个立体而又奇幻的三星堆世界。

近年来，黄石市深挖华新水泥厂旧址主题突出、特色鲜明的资源潜力，采取加强文物保护、提升基础环境、推进活化利用等措施，打造潮流新业态。不仅如此，对反映城市工业发展历程的光明里、矿山二路等历史文化街区，通过更新融入独特矿冶文化特色元素，保留历史痕迹、还原街区风貌，做到修旧如旧，彰显黄石独特的工业文化特色。

立足群众需求改造惠及民生

城市更新，向美而行。黄石市“留改拆增”并举，把更多有故事、有记忆、有情感的地方留下来，城市也因此美丽起来、生动起来。

走进磁湖社区，一栋栋老旧楼房前立起成排的电梯。得益于电梯加装，社区“烟雨亭”里，以往常年不便下楼的老邻居们又聚在一起，三三两两拉起了家常。为更好满足人民群众对美好生活的需要，黄石市在城市更新中聚焦惠民生，推进《黄石市既有住宅加装电梯条例》的立法工作，深入推进城镇老旧小区改造和完整社区建设，通过片区资源互补，配套补充建设幼儿园、学校、医院、口袋公园、老年人服务中心等公共服务设施，打造15分钟生活圈。

按照“一年试点、两年推开、三年完成”的目标，今年，黄石市选定西塞山区枣子山片、黄石港区天园片、工矿集团危旧公房等7个项目为试点，全力探索危旧房改造的“黄石模式”。

提升街区形象注入发展活力

城市更新的风景在社区，城市“更”新的风情更在街区。黄石市推动老旧街区活化改造，创新消费场景，为商业活动提供便利，为城市发展注入更多活力。