 什么是ABO模式 “ABO”，即授权（Authorize）-建设（Build）-运营（Operate）模式，由授权单位履行业主职责，按照授权提供公共产品与服务，政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付相关服务费用。 该模式首创于北京市交通委员会代表北京市人民政府与北京市基础设施投资有限公司（以下简称“京投公司”），双方于2016年4月20日签署《北京市轨道交通授权经营协议》，由北京市人民政府授权京投公司履行北京市轨道交通业主职责，京投公司依据授权范围整合各类市场主体资源，提供北京轨道交通项目的投资、建设、运营等整体服务。北京市人民政府承担规则制定、绩效考核等职责，并支付京投公司授权经营的服务费用。 ABO模式实施的片区开发类项目，是指在当地政府的授权下，由片区开发管理机构（一般为住建局或开发区管委会及园区管委会）将片区范围内土地一级整理、基础设施与公共服务配套设施建设与运营、产业孵化与导入服务，委托给平台公司（一般被称为“片区开发实施主体”），政府承担规则制定、绩效考核等职责，同时支付授权经营的服务费用。 以目前实施的片区开发类项目案例来看，其实施范围由片区开发实施主体提供项目投融资、建设、运营、产业导入等整体服务，强调的是"整体服务"，而非“工程建设”，因此政府支付“服务费用”也是较为恰当的回报“对价”名称。 ABO模式的政策依据 当下，ABO模式在国家层面并无明确的法规、政策规定。虽然财政部《关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》（财建〔2017〕743号）中鼓励国有资本加大对公益性行业的投入，也首次提出可以以委托代理的方式获得公益性行业投资、建设与运营。在法律关系分析上，“委托代理”是一种典型授权方式。但政府与平台公司之间如何形成合规的委托代理关系，仍需进一步进行讨论。 ABO片区开发与公益性项目 根据国发〔2010〕19号文以及财预〔2010〕412号文，公益性项目包含学校、医院、公园、广场、党政机关及经费补助事业单位办公楼等，以及市政道路、水利设施、非收费管网设施等不能带来经营性收入的基础设施。 发改投资规〔2020〕518号文指出，对于非经营性项目，采取政府直接投资的方式，由政府的机关事业单位作为项目法人单位。也就是说，对于没有经营性收入的纯公益项目，不适宜由企业作为项目法人单位。 因此，ABO模式片区开发类项目不适宜纳入无任何经营性收益的纯公益性基础设施项目，否则有较大政府隐性债务风险。但对于一些与主体项目建设运营有着密不可分的联系、无法分开建设或独立运营的公益性项目，则可考虑将其与主体项目作为一个整体项目打包，纳入片区开发范围内。 土地出让金能否作为ABO回报来源 《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)明确要求，地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。在片区开发类项目中，很大一部分回报来源为土地出让收入。在政府与平台公司的授权协议中，不能约定“将储备土地预期出让收入作为融资平台公司投资回报来源”，否则存在不合规风险。为了规避此风险，目前较常见的做法是将土地出让收入、增量税收等片区范围内某些专项财政收入设立专项发展资金或专项建设资金账户，明确与片区开发相配套的财政管理体制。 发展专项资金是将按照一定比例提取某项或某些财政收入纳入专户管理，用于专门领域范围的一种财政管理方式。发展专项资金设立与有效利用，有利于汇集资金来源，专项支持重点项目，增强计划性和简化支出管理程序。按照财政管理的惯常做法，专项财政收入在政府各部门之间的分配，不构成政府性债务。因此，政府各部门之间按照财政收入分配的相关财政体制管理办法设立的发展专项资金，所形成的政府支出责任，也不会纳入政府性债务管理。 因此，当地政府可以制定片区开发发展专项资金管理办法或进一步明确与片区开发相配套的财政管理体制，将片区范围内某些增量财政收入按比例分配至专项账户，按预算管理要求拨付给片区管理机构，用于支付平台公司的片区开发服费用，以解决土地出让收入直接作为片区开发主体回报来源的不合规风险。 平台公司的参与方式:直接授权或采购 从目前实践操作来看，大部分片区开发类项目是政府以直接授权方式（如出具政府会议纪要）确定片区开发实施主体，而一部分项目是通过采购程序确定开发主体。是否通过竞争性程序授权片区开发实施主体并无统一做法。 但由于片区开发类项目中常包括相当一部分公益性基础设施建设和一级土地整理内容，且支付片区开发主体服务费用需要使用财政资金，同时尽量避免可能产生的隐性债务嫌疑，应采取竞争性政府采购程序，规范化运作，确定片区开发实施主体。 片区开发类项目不合规情况分析 （一）土地一级开发 （1）不能将土地收储约定为片区开发的内容 《规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）提出：“土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。”《土地储备资金财务管理办法》（财综〔2018〕8号）第十四条规定：“…其中：属于政府采购和政府购买服务范围的，应当按照规定分别编制政府采购和政府购买服务预算。”由此可以看出，土地收储只能由土地储备机构承担，不能作为片区开发类项目的授权范围，但一级土地开发可以通过政府购买服务方式进行。 上述规定旨在鼓励政府向社会资本（包括平台公司） 购买土地一级开发服务，也就等同于认可社会资本可以作为土地一级开发政府购买服务的承接主体。 根据《关于印发<土地储备资金财务管理办法>的通知》（财综〔2018〕8号）土地储备资金来源于下列渠道： ①财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用； ②财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金； ③发行地方政府债券筹集的土地储备资金； ④经财政部门批准可用于土地储备的其他财政资金。 （2）不能直接约定土地整理开发收益分成 按照《关于印发<土地储备项目预算管理办法（试行)>的通知》（财预 〔2019〕89号）规定：“土地储备项目从拟收储到供应涉及的收入、支出必须全部纳人财政预算。…土地储备项目预算按规纳入地方政府性基金顶算管理，年度预算执行中遵循以收定支、先收后支的原则。” 按照财预〔2017〕 50 号文的规定：“储备土地的预期出让收入不能作为项目还款或投资回报资金来源，土地出让金的收益分成也不能直接作为项目还款来源。 （二）资金平衡方面（1）土地一级开发收益不得直接与土地出让金挂钩 按照《国务院办公厅关手规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发 〔2006〕100号）规定：“土地出让收支实行'收支两条线，管理，即土地出让金必须全额缴入国库，支出只能通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，而支出的项目则仅限于以下几类：1）征地、拆迁补偿支出；2）土地收购、收回、置换支出；3） 土地前期开发支出；4） 管理费用（招拍挂等费用)；5）财务费用（货款利息等）。” 财预〔2019〕89号文第四条规定：“土地储备项目从拟收储到供应涉及的收入、支出必须全部纳入财政预算。”土地储备项目预算规定纳入地方政府性基金预算管理，年度预算执行中遵循以收定支、先收后支的原则。 财预〔2019〕89号文：“第五条 土地储备项目应当实现总体收支平衡和年度收支平衡（一）总体收支平衡，是指项目全生命周期内，项目预期土地出让收入能够覆盖债务本息等成本。（二）年度收支平衡，是指项目年度资金来源覆盖年度支出。” 在“收支两条线”的管理模式下，支付给开发企业的土地一级开发费用（包括利润）可以在土地基金预算中进行安排，但无法直接与土地出让金挂钩。 （2）增收支付和资金池 ① “增收支付”不能完全解决合规性问题 在一些片区开发类项目中，相关合同约定了以“合作区城财政增收额度（一定比例）作为支付资金来源”的情形，即常说的“有增收支付，无增收不支付”，意图借助“支付责任的不确定性”绕开“触及违规举债所需的确定性”。但是仅约定“增量取酬”并不能完全规避政府隐性债务风险。这种附条件支付安排实质上可以视为一种“有条件负债，或“或有负债”，属于“或有的违规举债”。 ②“资金池”模式也不能完全解决合规性问题 “资金池”一词来源于金融领域。在财政领域中，是指将财政收人的一定比例用于某个专门项目的一种资金管理制度。在片区开发类项目中，“资金池”往往与“封闭运作”密切关联。若不能符合财政管理体制和预算管理要求，这种封闭运作“资金池”相当于某种财政兜底承诺，仍然是违规行为。对于某些收入不能覆盖投资本息的项目，“资金池”起到了延后了固化（或相对固化）的财政支出责任的作用，仍然属于违规举债。 （三）不将无收益的公益性项目纳入片区开发范围 根据上述分析，无收益的公益性项目应由政府使用财政资金统筹安排，不适宜由企业作为项目法人单位，一旦纳入片区开发范围内，易被认为政府违规融资，有隐性债务风险。 相关结论与建议 （一）相关核心结论 按照上述分析，采用ABO模式的片区开发类项目，其合规性结论核心要点总结如下： （1）尽量采用竞争性程序（如招标或招商方式）授权地方平台公司； （2）科学、合理进行项目打包，避免将规模较大、能独立建设运营的无收益公益性项目纳入片区开发范围； （3）土地出让金可以作为项目回报来源，但需要合理规划支付路径； （4）“增量取酬”、“资金池”与“封闭运作”不能完全解决片区开发类项目的合规性问题，需要建立相配套的财政管理体制； （5）与土地相关的收储、一级开发、开发收益与收益分成等内容，是需重点关注的合规要点。 ​ （二）其他相关建议 （1）建立绩效考核机制 采用ABO模式的核心是做到使政府支出合规，避免形成隐性债务。为此，需建立科学的绩效考核机制，并将支出纳入预算管理和中期规划，政府定时、不定量支付服务费，免得固化支出责任。 （2）选择具有准经营性或收益性较好的项目 ABO模式不能随意在各类项目中应用，尽量选择适合市场化运作项目，突出公共性、可运营性。如果单一通过ABO模式实施纯公益性项目，平台公司进行融资就可能形成政府隐性债务。 （3）落实实施方案论证，明确政府支付责任 根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委25号令）第十一条的规定和《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金【2019】10号）的要求，投资类项目原则上都应当编制《项目实施方案》并测算政府责任支出。因此，应做好、做深实施方案的论证和评审工作，落实其科学、合理性，而不应一味求快推进项目。此外，在片区开发类项目中，政府支出责任更具有不确定性，应对相关收入（收入来源）、支出进行详细科学测算，细化与明确政府支付责任。 文章摘自网络，目的为了共同学习！ |
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