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第一节 均衡的公共财政预算与收支
公共财政是以国家为主体，通过政府的收支活动，集中一部分社会资源，用于履行政府职能和满足社会公共需要的经济活动，它具弥补市场失效、为市场活动提供同质服务、非市场营利性、法制性等四个特征。
1、公共财政的含义及其特征
所谓公共财政，简而言之是指仅为市场经济提供公共服务的政府分配行为，它是国家财政的一种具体存在形态，即与市场经济相适应的财政类型。公共财政的基本特征有四项：
（1）以弥补市场失效为行为准则。市场失效是伴随市场经济而产生和存在的，在市场领域中对于节奏有效运行和社会公众的规律性生活是许多市场失效的领域是不可缺少的，这就要求对市场失效进行合理的弥补，通过非市场的手段，借助公共活动和政府的力量，才能改变市场失效的状态。故此在市场经济条件下公共财政的存在是非常有必要的。
（2）为市场活动提供同质的服务。同质服务即对待市场活动主体的一视同仁性，主要体现在公平与公正两方面，消除不同经济成分的不同财政待遇，使之符合市场经济的规律，确保社会主义市场经济进一步完善，只有这样，任何市场活动主体才不能通过政府自身权力获取额外的利益，更不至于由于政府的干涉而承担额外的支出及费用。
（3）非市场营利性。公共财政的重要特征主要体现在公共服务的非营利性，在市场经济条件下，公司企业、个人家庭、经济主体追求短期的、自身的利益行为在某种前提下被视为合理行为，这就要求必须有一个能够站在高处、远处并以全局的角度从事以促进社会整体利益为目的服务组织。为了避免政府财政活动陷入以“个体主义”、“本位主义”和“短期获利”为特征的局面，就必须要求公共财政服务的非营利性，只有以社会利益作为其直接目标，才能发挥其有效的作用。
（4）法制性。市场经济是法治经济的一种，从某种意义上说，公共财政既然是与其相适应的一种财政类型，自然也是法治财政，公共财政活动的实施也必受到法律法规的制约，这样也就为社会公众约束和监督政府财政活动，以及真正实现对政府收支进行支配提供了保障，同时也确保了政府的公共活动合理化。
2、公共财政管理释意
总而言之，不管学者们对公共财政管理的看法和定义是什么，相同点与不同点有多少，总结起来无非从公共财政管理的主体公共化，环节多样化，本质技术化，技术多元化，职能扩大化这几个方面进行分析和阐述。
因此，我们将公共财政管理定义为公共部门为保证公共财政职能的履行，而对财政收支所进行的决策、管理、监督等活动的总和。
3、公共财政管理的基本内容
公共财政管理主要包括三大部分：公共预算管理、公共收入管理和公共支出管理。公共预算管理侧重于决定“做什么”，公共收入和公共支出管理则决定“怎么做”。 第二节 公共预算管理
1、公共预算管理的内涵
所谓的公共预算是指公共部门为了保证公共财政职能的履行，批准的本年度的所有公共收支计划。
理解公共预算的内涵，应注意以下几个方面：
公共预算的核心是如何对财政收支进行安排，从另一个角度讲也是利益之权威分配的政治过程。公共预算的特征主要有政治性、民主性、公共性、法治性。政治性主要表现为:公共预算由权力机关审批和制定,权力机关对预算行使操控职能。民主性主要表现在:公共预算活动以民主方式开展,国家权力机关能够通过民主表决控制公共预算。公共性主要体现为:公共预算以公共服务为主要导向是为了实现全民的社会福利。法治性主要体现为:公共预算活动受法治限制和引导，遵循“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”的法律规则。
2、公共预算管理的基本类型
从管理方法的角度去观察，公共预算管理主要有五种基本类型：分项排列预算模式、规划-计划-预算模式、目标管理预算模式，零基预算模式和绩效预算模式。
（1）分项排列预算模式
分项排列预算是美国最早出现的具有现代管理意义、产生时间较早、管理方式较为简单的预算管理模式，也是最广泛最常见的管理方法。这种管理方式以预算支出的若干特定目标为核心，采用分项排列的方法依次列出特定目标的预算资金，由拨款机构加以拨付。
分项排列预算的具体内容主要有：第一，将拨款分为行政性支出、事业性支出和专项性支出。无论是西方还是东方，虽然职能部门的称谓有所不同，但是履行的职责都不尽相同。行政性支出所针对行政部门，事业性支出针对事业单位，专项性支出针对特定支出项目如建设等，这些支出在执行的时候是绝对不能通用的。第二，以“单位”为编制基础，将公共产品的生产与提供紧密结合。分项排列预算是一种按单位编制预算的模式，仅从指导思想上说，预算的目的首要任务先是维持其预算单位的生存，然后才是如何去解决问题，所以一定要抓住问题的实质。第三，采用按管理要素的支出分类方式。不管是什么性质的拨款，都要统一计算标准，如有特殊需要则另设专项拨款。
（2）规划—计划—预算模式
规划—计划—预算制度（PPBS）是以计划为中心，利用成本—收益分析方法，把目标规划、计 划制订与预算编制融为一体，成为一种旨在增进政府预算执行效果的“方案导向型”预算管理模式。规划-计划-预算模式强调预算与政府的五年或长期计划联系。
PPBS由3个部分构成。①规划：主要是确定综合性的战略目标和研制规划，据此制订实现这些目标和规划的若干备选方案，并对这些备选方案进行费用效益分析，最终制定出资源分配的最佳方案。②计划：把战略目标分成多个具体目标考虑，制订出实施这些目标的相关方案，并把规划中的任务和需求制订出五年计划和年度计划，对所需的各种资源正确估算，申报后通过上级批准。③预算：以计划为依据制订每年的预算，分配资金。对计划与预算制定相同的结构目的是在工作中形成密切的结合性，即计划中每一项目中的任务必须在对映的预算项目中支取经费。根据每个项目的费用水平进行财务检查，不允许超支，除非经过特别批准才可追加预算。
PPBS具有六种基本特点：①首先树立明确的长期的总体发展目标。②从这些目标中选择最主要和最迫切的任务。③利用系统分析选出实现主要目标的最优方案。④不但要制订长期费用计划，而且要订出年度预算，便于执行和检查。⑤要衡量各项计划方案的实施成效，保证资金得到最有效的利用。⑥整个工作过程多处应用了预算技术、系统分析、滚动计划等系统工程方法，以使规划工作的预见性和科学性得以加强。
（3）目标管理预算模式
目标管理预算模式的要点包括四个方面：第一，说明单位的基本任务；第二，确定预算主次目标；第三，设定可供考核的指标，管理者与下级交换意见以确保可行性；第四，列出具体时间进度供监督。目标管理预算模式下，政府对科研项目基本没有先期投入，仅对通过审核认定的科研成果投入资金，强调对科研项目所达到的目标进行管理，即注重对成果的审核、鉴定、购买与转化等方面的管理，而对出成果前的科研的具体工作例如人员安排、项目研究的进展、经费预算等都不予关注，把具体的科研工作视为不可见的“黑箱”。
实行目标管理预算模式在很多方面都能体现其非常的突出的优越性：
第一，有助于提高鼓舞的能动性。
目标管理预算模式要求政府只对审核认定已取得科研成果的项目进行资金的投入，而不做前期的支出，科研成果直接决定成败与否，竞争的关键环节也就集中在最后判定科研成果认定步骤。其他管理模式下竞争的焦点项目立项所不同的是,目标管理预算模式下科研项目能否在最短的时间内完成,所实现的科研成果是否符合国家的要求并最终通过国家的审核和认定,是科研机构和科研人员能否获得高额的金钱回报和崇高荣誉的关键。执行目标管理预算模式时,科研成果决定一切,其成果的成功与否直接影响科研机构和科研工作者的利润,其成果的成功与否直接影响科研机构和科研工作者的利润,领先的科研成果还会让科研人员和机构有无限的荣耀,名誉和成绩都会进一步的促使科研工作人员努力提高自己的知识水平，充分发挥技术潜能和创造科学的积极性和主观能动性，有力的促使科研成果的迅速出现。从某种意义上讲这种用按功奖赏的方法是非常公平的,在相当长的一段时间内这种方式将会成为影响科研成果的主要因素,对激励机制的建立是十分有利的。
第二，可以使科研资金得到有效的利用有助于提高其使用的充分性。
目标管理预算模式可以使资源配置更完善,减少资金的使用损失，提高利用率。首先, 政府科研资金的发放是依照科研成果的价值而定，已经不受其他任何非科研成果以外的如门路多、地位高、势力大、政策要求等因素所影响,从根本上杜绝了项目申请和立项时的吃、喝、礼等不良风气,同时也极大的控制了科研上的腐败,使过程管理模式下科研经费的管理虽然从纵向历经多个部门的层层监督和管理,动用了很多人力和物力,但从根本上基本已经消除了以往多疑虑多重复的现象。其次,可充分使科研资金得到有效的使用，即经费真正集中在科研上以满足科研工作者和投资者追求利润最大化的需求,对科研过程所需条件和环境的改善，以及科研仪器设备的升级都有极大的帮助,同时也避免了科研设备及科研资料的反复获取和收集所带来的损失,达到提高使用效率的目的。使科研投入的产出比例提高，让有限的科研资源在现实效用方面得到理想的发挥和利用。
第三，有利于提高科研管理效率。
在目标管理预算模式下,一切以成果评价为核心,政府只关心和注意成果的获得,根据成果的使用资金多少而针对性的投入,使科研管理工作的重点转移到对成果的正确管理上来,杜绝偏向过程管理而抛弃绩效考核的思想,简化了科研管理工作,提高了科研管理效率。理论上,科研工作者在科研过程中制定路线以及科研经费使用等相关事项,实践证明个体事件的发生频率和内容是政府职能部门无法直接加以操纵的。同时,由于目标管理预算模式没有立项环节繁杂的审批过程,查新后获得的升华后的研究思路和技术路线在短时间内就可以投入到具体的实际研究过程中,因此目标管理预算模式有助于对前沿科学的最新动态做出及时反应。
第四，有利于构建开放式的科研环境
目标管理预算模式所遵循的是研究者的科研成果，而研究者自身的资历情况以及是否有利于形成完全开放、自由的研究环境不在其考虑范围之内，最终的目的和本质是使科学研究实现对未知世界的探索，而非“过程变量”的实际值。首先,目标管理预算模式下政府的科研资金投入方式以成果作为依据,便于政府的科研资助对任何人、观念、资历、学历、知识背景能够保持高度开放。其次,无论是具有显赫职位和职称的科学家,还是初出茅庐，牛刀小试的后生新手,都可以通过自身的努力钻研，创新成果充分得到政府的资助, 而不会造成因资历、学位、知名度和对社会的影响等因素使许多具有崭新思想、创新观点的科研工作者得不到国家经费支持去开展各项大小科研活动，使更多的科研工作者获得了公平的从事科学研究的机会。再次,目标管理预算模式注重的不是科学工作者的资历,而是科研成果，它大力地鼓励众多新人创新思想,倡导原创性的科学突破。所有这些都能够充分为科研工作者搭建一个公平竞争的研究平台,为实现学术自由提供更广阔的发展空间,实现自由思考,大力培养和鼓励科研领域涌现出更多的科研人才。
目标管理预算模式以成果为核心,抓住了问题的本质,使有限的科研资金在最能发挥产生效益的地方得到最充分合理的应用,同时简化了管理程序,克服了过程管理模式长期以来重点不集中、针对性不强,事事不精的弊端,无疑是一套真正公平的竞争机制,它必然促使激烈的竞争由项目的申请转移到研究和出成果上,形成重视产出的导向,极大的提高我国科研的整体效率和科研投入产出比。但同时,我们也应从实质中看到，目标管理预算模式不能绝对解决科研管理中出现的任何问题,更无法担当起管理所有科研项目的重任,需要改善和改进的地方还有很多。
（4）零基预算模式
零基预算，是指不考虑过去的预算项目和收支水平，以零为基点编制的预算。零基预算模式制度具体是指任何使用预算资金的单位在提出预算计划时，无论是原来固有的主体项目，还是新增设的创新项目，都要以其产生的支出效益为标准，在必要性和社会经济效益方面要重新判定，凡是无价值和效益欠佳的项目，一律不予保留。尽管一切需要保留列入预算的项目保留了下来，但是也要对其支出的数额进行重新审核。因为零基预算制度不受往年预算项目和数量既成事实的影响，所有预算的收入和支出都是通过对实际情况的了解、分析而确定，是建立在成本需求上的预算。零基预算并不遵循公共预算上的“渐进主义”传统，不按上年度的“渐进增量”来考虑预算，而是对逐个部门的工作任务及工作量重新进行全面审核，然后再确定各部门的支出预算。
零基预算较我们熟悉的调整预算有很大的区别，从特点上讲主要有三个方面：
首先，预算的基础不同。调整预算是以上一期的最终结果作为编制依据，本期的预算金额完全取决于上一期的情况而做出相应的调整。零基预算则不同，零基预算无需参照前期的数据，每个阶段的预算额是相对独立计算的，是根据这个阶段的实际经济和人员活动的重要性以及允许操控的资金量确定的。
其次，预算编制分析的对象不同。调整预算倾向于业务行为的拓展区域，更多的关注新增添的活动项目并加以成本效益的分析，对同类的事物不做思考，而零基预算确要对预算期内的所有经济活动予以关注并进行逐一的成本效益分析。
最后，预算的着重点不同。调整预算主要着眼于实际金额数值的高低，单纯的从货币流通方面的价值来控制预算金额的增减。零基预算在考虑实际金额高低的前提下还从事物本身的价值性和重要性来分配固定资金。零基预算既然是与其他预算有明显区别并有独立结果的预算，在编制方面主要遵循五个步骤的内容：一、划分和确定基层预算单位；二、编制本单位的费用预算方案；三、进行成本-效益分析；四，审核分配资金；五，编制并执行预算。
零基预算与传统预算相比对于部门和单位的管理能力以及长远规划和发展都有极大的优势，具体表现在①有利于提高员工的“投入一产出”意识；②有利于合理分配资金；③有利于发挥基层单位参与预算编制的创造性；④有利于提高预算管理水平。尽管零基预算法在很多方面都领先于传统的预算方法，可是从实际操作和执行上看并不是十分的完善还存在一些问题。第一，由于工作的无依照性，造成采用零基预算法编制工作繁重任务较多、承担费用相对较多；第二，分层、排序和资金具体分配时，个人情绪和主观看法的参与形成单位之间，部门之间不协调因素的增加，不稳定因素的滋生；第三，每个职能部门的工作内容都有很大的差别，重点也各不相同，极端的关注当前的工作和任务，会导致工作人员把眼前的利益放在首位而忽视了单位的全局部署和长远利益，使个人利益凌驾于整体利益之上。
（5）绩效预算模式
绩效预算模式是一种以绩效或结果为导向的预算管理方式。
绩效预算主要包括以下内容：政府职能（经济、国防、教育等）、部门（如教育下面分为高等教育、中等教育和初等教育等）、支出费用（分列为经常支出和资本支出）、最终产品（如受教育人数、新建校舍及教育设施等）及成本与目的，然后对各项计划从其最终产品成本及目的来衡量和评估其绩效。
从绩效预算在各个国家的实行特点看各有不同，国情的差异导致具体的做法也有很大的差别，但是总体来说绩效预算主要可分为五个管理阶段：第一，公布绩效报告，系统地向公众发布有关政府服务的信息；第二，明确绩效目标，目的是要影响政府活动；第三，将绩效报告提交审计师审核；第四，预算机构与支出管理机构或某个机构与其管理者之间订立绩效合同，详细规定机构在可使用资源的条件下应取得的绩效；第五，编制绩效预算，一方面列出支出，另一方面列出与此相对应的预期绩效，绩效预算体现了绩效合同的内容。在绩效预算中，必须要把握三个要点：一是绩效评估的精确化；二是放权以使项目管理者成为绩效责任人；三是把预算当作改善业绩的手段。
绩效预算的特点就是按计划决定预算，按预算计算成本，按成本分析效益，然后根据效益来衡量其业绩。可见，绩效预算的理论取自于成本－效益分析方法，从而明确支出标准的预算组织形式，它对于监督和控制预算支出、提高支出效益、防止铺张浪费有较大的促进作用。
3、公共预算的基本过程
公共预算的基本过程大致上可分为编制、执行和决算三个阶段。
（1）预算编制
预算编制是各企事业单位对未来一段时间内制定筹集和分配预算资金年度或更长时间计划的预算活动。预算编制在整个财政管理中占据着重要的地位，预算编制管理可使企业的资源配置更优化，也能全方位地调动企业员工的积极性，发挥其主观能动性，是会计将企业内部的管理有机灵活的应用于预算管理当中的过程，是促使企业效益扩大，构建坚实基础的力量。预算编制是企业行为计划的量化，这种量化有助于管理者在整个企业中协调、贯彻计划方案的实施，是一种重要的管理工具。
为科学、合理地编制部门预算，在预算过程中，应遵循以下原则：
第一，合法性原则。各个部门预算的编制都要符合《预算法》和国家其他法律、法规的规定，充分体现国家有关方针、政策的内含，并在法律赋予部门的职能范围内编制。具体来讲：一是收入要合法合规。二是各项支出要符合财政宏观调控的目标，要遵守现行的各项财务规章制度。支出预算要结合本部门的发展计划、目标和工作量计算；对预算年度收支增减因素进行预测；要时刻与发展国民经济创建和谐社会的方针相呼应，要符合当代社会经济增长的速度；从履行国家产业政策出发，适应国家产业结构的特点，发扬厉行节约，反对浪费，勤俭办事的精神；人员经费支出要严格执行国家工资和社会保障的有关政策、规定及开支标准。
第二，真实性原则。部门预算收支的预测要严格按照国家社会经济发展计划以及履行部门的职能需要为依据，收支的数字指标应做周详的测算，保证各项收支准确无误。对部门内部机构、人员、编制等基础数据资料进行反复审核后填报；各项收支预算要通过近期实际收入情况及近几年的具体数额对比进行测算，支出要按规定的标准和实际情况测算，坚决杜绝弄虚作假事情的发生。
第三，完善性原则。部门预算编制要体现综合预算的思想。各种预算外资金要严格执行“收支两条线”管理，所有收入和支出全部纳入部门预算，取消收入与支出相挂钩的预算方法，对各独立部门的预算中每项财政资金和其他收入，统一管理，统筹安排，统一编制综合财政预算。对各项收入、支出预算的编制做到不重不漏，不能在非主体预算外保留其他收支项目。
第四，科学性原则。部门预算编制要具有科学性，要从四个方面进行安排：一是预算中对收入支出的预测方向要具有科学性，要与国民经济社会发展状况相结合，有力的推进国民经济可持续发展；二是预算编制的逻辑要科学，合理分配预算编制的时间，在保证质量的同时尽可能的提高效率；三是预算编制的方法要科学，预算的编制需收集大量可靠的数据后进行科学规范的测算；四是预算的核定要科学，基本支出预算定额要按照科学的方法制定，做好主次排序，科学合理地选择项目。
第五，稳妥性原则。部门预算的编制需做到正确稳妥，不能出现赤字预算。要对收入预算内容负责，严格控制收入项目的存留，杜绝支大于收的现象；预算要在保证基本开支的基础上进行再分配，避免预算二次或反复调整。项目预算的编制要做到量力而行。
第六，透明性原则。部门预算要体现透明原则。对部门中的经常性支出实现预算分配的标准化。对于特殊工作和非正常性项目支出，要实行文字归档制度，通过科学分析对优先级高的项目和任务提前处理，从而减少预算分配中存在的主观随意性与“暗箱操作”使预算分配更加规范、透明。
第七，绩效性原则。部门预算应建立绩效考评制度，对预算的执行过程和完成结果进行“职责化”管理，持续提高预算资金的使用效益。从项目申报、项目执行、项目完成的各个阶段，对其进行监督和审阅，及时对考核合格并通过的项目进行备案，促使预算资金的安排由“重分配”向“重管理”转变。
（2）预算执行
预算经过比准以后，就进入了预算的执行阶段。预算执行，是组织预算收支任务实现的过程，也是预算执行时预算计划付诸实施的过程，包括组织预算收入率、拨付预算支出资金、动用预备费和周转金以及预算调整等内容。根据我国《预算法》的规定，各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级政府财政部门负责。
预算收入征收部门必须依法及时，将应上交的预算资金及时、足额地上交国库。各级财政部门必须依照法规规定，及时、足额地拨付预算支出资金，并加强管理和监督。县以上各级预算必须设立国库。国库是国家金库的简称，是国家财政资金的出纳、保管机构，负责办理预算收入的收纳、划分、拨解和预算支出的拨付业务。中央国库业务由中国人民银行经营，地方国库业务依照国务院的有关规定办理。各级政府预算预备费得动用方案，由本级政府财政部门提出，报本级政府决定。各级政府预算周转资金有本级政府财政部门管理，用于预算执行中的资金周转，不得挪作他用。
所谓预算调整，是指经过批准的各级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。预算调整，应当由各级政府编制预算调整方案，并须提请各级人民代表大会常务委员会审查和批准：未经批准，不得调整预算。各部门、各单位的预算支出应当按照预算科目执行。不同预算科目间的预算资金需要调剂使用的，必须按照国务院财政部门的规定报经批准。
亚洲开发银行专家认为，预算执行管理必须遵循四项原则：一是确保按照法律授权权限实施预算，这种授权既包括财务授权也包括政策授权；二是根据宏观经济环境发生的重大变化对预算进行调整；三是解决预算实施过程中出现的各种问题；四是有效管理资源的购置和使用。
（3）决算
决算是预算执行的总结和终结，决算草案由各级政府、各部门、各单位，每个预算在年终以后按照国务院规定的时间编制，以此来回顾并集中反映过去的一年来预算活动的内容和基本情况及政府绩效，同时作为下一年度预算编制的参考依据。我国的决算具体过程主要包括以下几个阶段：①准备阶段，由各级财政部门在每年10月份左右分别下达编制本级政府决算草案的原则、要求、方法和报送期限，并对本年度结算进行清理；②编制阶段，各支出部门按相关要求针对本部门特点进行决算草案的编制，并逐级上报汇总；③审查阶段，各级财政部门对同级政府收支总决算进行审核；④批准阶段，经财政部门审查后的决算草案，经各级行政领导阅审批准后提请同级人民代表大会批准。通过决算后公共预算过程暂时“休庭”，新一轮的公共预算过程回随之开始。 第三节 公共收入管理
公共收入亦称财政收入或政府收入，是政府为履行其职能而筹集的一切资金的总和。在当今的市场经济体制下，公共收入的结构主要由税收、规费和公债三部分组成。公共收入的基本问题主要是如何使公共物品和劳务的成本费用能正确合理的由社会成员去分担，即如何使税收负担公平合理。
1、公共收入的基本理论
在公共财政理论中，公共收入是制约财政运行、衡量政府公共资源和宏观调控能力的重要标志，是化解公共风险、保证政府公共经济活动的物质基础同时也是实现经济可持续发展和构筑和谐社会的重要手段。收入虽然在个体或私营单位可以体现出自身在一段时期内的经营情况，与效益相挂钩。公共收入确与其内容有很大的区别，在基本特征、规模与作用点等区别于私人部门的收入。故此，正确理解公共收入的基本问题，是形成公共财政体制的关键。
（1）公共收入的基本特征：
公共收入是指政府部门为了使在公共经济方面的职能得以实现，利用政治和经济权力所获得的所有货币收入其主要特征表现为：
第一，公共收入衬托公共经济过程。这一特征区别于国家因通货膨胀而形成的收入。公共收入在实现其自身价值的同时也实现了生产过程，交换过程，分配过程；而国家利用通货膨胀所取得的收入，却在上述过程中没有任何的体现，国家无非是利用货币垄断发行权，借助纸币贬值的方式，将实际资源变通到国家手中。这种利用通货膨胀取得公共收入的行为，需承担较高的公共风险性，从经济学角度讲只有非常时期可以采用，其他阶段是杜绝使用的。
第二，公共收入是一定量的货币收入。这种货币收入代表国家在以剩余产品价值为主所占有的社会产品价值的比例。
第三，公共收入是公共支出的源泉，也是以政府为核心公共部门行使职能的保障。公共收入和公共支出是公共经济表现的方式和方法，公共经济也是通过这两个必要的阶段来进行的，公共经济从公共收入着手，政府有目的性的将个量经济活动中的资源分划到提供公共产品或进行公共管理，致力于增进公共利益的各种组织和机构中。对公共经济活动而言，不管过程手段有多复杂最终的结果是依靠公共支出体现出来的，目的是使用统治机构已拥有的非绝对资源，作为一种调节供求关系趋于平衡的渠道补充到社会当中，使资源在社会各个部门中所占的份额合理化，资源结构和配置更加规范化，使收入公平、社会和谐。
第四，公共收入是双权力并存的结果。政府利用政治权力和经济权力取得公共收入，凭借国家特有的政治权力，使用其本身具有的强制性、无偿性和稳定性，国家可获得固定的税收收入。政府依靠自身所具有的多方面的经济权力对国有资源进行非税收入，除此之外，政府还可以利用国家信用关系，采取有借有还的信用手段，通过发行公债筹集一定的债务收入。
（2）公共收入的规模：
公共收入包含的范围：公共收入包含的范围的宽窄是指一个地域在某个时期内，转移到各级公共部门的市场经济主体所体现价值的多少决定的。公共收入包含的范围的含义可通过以下三点来解释：第一，是从时间范围去定义的，多指在一个比较确定的时期范畴内。第二，是从隶属范畴角度去定义的，一般指国家或国家范围内某一区域政府的公共收入。第三，是指各级政府公共财政收入的价值总量。
2、公共收入的原则
公共收入中最基本的来源是税收，因此公共收入的原则重点也是通过辨析税收原则内在的原理和形式来体现的。从现代经济学理论来看，税收原则可大致分为公平原则、效率原则和经济稳定与增长原则。
（1）公平（equity）原则
公平原则在当代财政理论中主要通过两个角度进行分析的：
第一，受益原则（benefit principle）
向政府提供的商品和服务缴纳资金的形式应该同从政府向居民提供的服务中索取的收益有关。要想明确、合理的体现受益原则，政府应当运用多种融资方式去加以补充由于特殊原因造成的分歧。在受益原则下，个人所交纳的份额恰恰能反映出从公共产品与劳务中获得的边际效用，这样不仅使等价交换的原则得以充分发挥，也使经济资源的结构配置在私人部门和公共部门之间得到最佳的体现。
第二，支付能力原则（ability to pay principle）
支付能力原则可以从两个方面来体现：一是横向公平，即要求纳税能力相同的人承担相同的税收；二是纵向公平，即要求纳税能力不同的人承担不同的税收。支付能力的衡量从理论界存在的说法中我们可以总结为客观说和主观说两种争议。
客观说是以纳税人所拥有资产的收入额和支出额的多少来衡量其支付能力。由于拥有财富的多少多用收入、财产和支出来表示，纳税人的纳税能力的测度，也就可具体分为收入、财产和支出三种尺度。收入通常被认为是测度纳税人的纳税能力的最好的尺度，因为收入最能决定一个人在特定时期内的消费或增添其财富的能力。财产也可以被认为是衡量纳税人的纳税能力的合适尺度，财产代表着纳税人的一种独立的支付能力。而消费支出则可作为测度纳税人的纳税能力的又一尺度，因为消费得充分性反映着一个人的支付能力。
主观说则认为应该以纳税人因纳税后而反应出或感受到的承受和牺牲程度大小来衡量其支付能力，详细的划分又可分为均等牺牲、比例牺牲和最小牺牲三种尺度。均等牺牲即不同的个人因财政负担所牺牲的效用总量应当相等；比例牺牲即不同纳税人或财政负担人因纳税牺牲的总效用量与纳税前的全部所得的总效用量之比应当相等；最小牺牲即财政需要量的分担应使每个负担者的最后一个单位货币的边际效用相等。
（2）效率（efficiency）原则
效率原则是指通过减小收入成本获取更大收益。税收效率原则有多层含义，从资源配置方面看，要求税收有利于促进社会资源的高效配置；从经济机制的方面看，要求税收有利于市场机制的优质发挥；从税务行政的方面看，税收制度要简单合理，征纳双方的费用也需要从简。因此，效率原则具体又可以分为经济效率原则和行政效率原则。
（3）经济稳定与增长原则
经济稳定与经济增长是与灵活运用各种法律化的经济政策合理实施经济手段，通过宏观调控的有效结合密切相关的，保障物价的整体稳定和经济的适度增长，是保证经济与社会的优质运行和协调发展的关键所在。正是基于这种观点，经济稳定增长现象才在整个社会乃至国家得以普遍的出现。
3、公共收入的形式
公共收入的形式可以依据不同的标准进行划分。按公共收入的经济性质为标准，可将公共收入划分为税收收入、债务收入、国有资产收入、规费收入、罚没收入等。这种划分突出体现了政府以不同身份和所依据的不同职能来获得公共收入，也是公共收入的最基本分类方法。下面依照这种划分方式为导向对公共收入形式进行具体的介绍和分析。
（1）税收收入
税收是国家通过强制手段，无偿的获取公共收入的方式。其凭借政治权力和自身的职能，依照法律的要求，实现剩余产品价值的二次分配。
税收作为财政分配的手段之一，和其他公共收入方式相比，具有以下三个特征：
第一，强制性。税收的强制性，指国家凭借自身具有的征税的政治权力、通过法律、法令约束、进行的。税法作为国家法律的一个重要组成部分，其强制性决定任何人都要无条件的遵守税法，依法纳税，如若违反必然会受到法律的制裁。这种强制性的遵守并不属于国家暴政行为，国家与纳税者都属于国家法律体系的组成部分，对于双方来说税收是一种强制性与义务性、法制性的结合。税收的强制性特征使它与公债、国有资产股息红利、上交利润等公共收入形式有本质的区别。
第二，无偿性。税收的无偿性，指国家通过征税获得的税金不会再以直接方式归还给纳税人，也不会以其他形式向纳税人提供报酬。然而，国家征税的最终目的是为了满足社会公共需要，将税款转化为财政支出用于修建公共设施和提供公共物品。在这个过程中纳税者会通过其他形式变相的获得收益，可能其所获收益不与纳税款绝对等价。因此税收并非绝对的“无偿”，而是无偿性、偿还性、间接性、非等价性的结合体。
第三，固定性。税收的固定性，指国家对征税对象、征税规范、征税金额、征税比例在征税前就已经做了定性定量的明确规定。纳税人只要是符合税法要求获得了应该纳税的收入，拥有的财产达到了应该纳税的要求，产生了应该纳税的行为等，就必须按照预定的标准按期、按量的纳税。税收的固定性实质上是指税法的确定性，它并不是永不改变的，税收政策和制度是与社会生产力、社会生产关系的进步共同发展的；只是通过税法去体现改革和发展的变化，在某一时期内是稳定不变的。
以上三个基本特征从税收的共性方面已经做了阐述，某种公共收入如果具备这三个基本特征那么它就属于税收。
税收制度的基本因素包括纳税人、课税对象、税率、课税环节、附加、加成、减免和违章处理等。
纳税人是税法规定的直接负有纳税义务的个人和单位，主要说明向谁征税或向谁纳税的问题，具体分为自然人和法人。课税对象是征税的标的物，说明对什么课税。课税对象规定着征税的范围，是确定税种的主要标志。课税对象的不同也是区分两种税的方法。税率是应纳税额与课税对象之间的比例。税率的高低关系到政府财政收入与纳税人的承受力，从一个侧面体现了国家一定时期的财政税收政策，是税制设计的中心环节。课税环节是税法规定的纳税人必须履行纳税义务的主要环节，它规定了发生纳税行为的阶段，以及课税的单重性。税收附加也可称作地方附加，是地方政府附加征收的正税以外的一部分税款。通常税收附加是为了解决地方机动财力需要而加收的税款。加成是对特定纳税人的一种加税措施，主要是为了调节经济而实施的一种限制政策。政府通过减税、免税、规定起征点以及免征额等措施来减轻纳税人的负担。违章处理是为惩罚那些违反税法中相关征管条款行为的纳税人而制定的措施，具体有：批评教育、强行扣款、加收滞纳金、罚款及追究刑事责任等。
按课税对象的性质分类，税收可分为流转税、所得税、财产税和行为税四大类。流转税是指将商品流转额作为课税对象征收的一种税，如我国现行的消费税、增殖税、营业税等；所得税是指以所得为课税对象征收的一种税，我国现行的个人所得税和企业所得税就属于这类税；财产税是指以财产为课税对象的一种税，如我国现行财产税；行为税是指以某些特定的行为为课税对象课征的一类税，如我国现行筵席税，证券交易税。
按税负是否转嫁进行分类，税收可分为直接税与间接税两大类。直接税是指那些需由纳税人本身负担的税种，而这些税负不能转嫁或难以转嫁，如财产税和各种所得税等；间接税是指那些税负可以或比较容易转嫁的税种，各种以流转额为课税对象课征的税种如增殖税、消费税、营业税、关税等都属于这一类。
（2）债务收入
当公共支出已经无法由公共部门的收入满足和弥补的时候，政府则可以通过借债获取收入填补这一缺口。公债发行是政府债务收入的主要来源，此外，政府债务收入还可以利用其他一些特定方式取得贷款，例如向银行借款，向外国政府借款，向外国政府、金融机构或国际组织借款等。下面我们重点集中对债务收入的主要来源公债的相关理论知识进行介绍。
公债是政府以债务人的身份、依据借贷原则取得公共收入的方式。公债虽和税收（以及价格或使用费）一样，都是公共收入的形式之一，但二者又有区别与其他方式，具有自愿性和有偿性的特点。公债具有政府弥补预算赤字，进行宏观调控的功能。
从财政角度观察，公债作为填补公共收入的后备力量和手段，它可以及时的解决财政困难、弥补财政赤字。当国家财政支出在短时间内大于收入时，或有紧急需要时，发行公债特别是短期的国库券，不但方式简捷，而且能解决一时之需。从长期效用观察，公债还是筹集建设资金的捷径之举。在很多投资大、建设周期长、起效慢的项目，如交通、能源、环保等重点工程，这些项目的建设需要政府积极介入和支持，投资也是在所难免的，这就在某种情况下制约着国民经济的发展，而公债的发行恰恰可以满足政府的这一支出需要。
从经济的角度观察，公债是政府调控经济的重要政策工具，是政府经济政策的一个重要组成部分。①调节消费与积累，平衡两者在国民经济中的比例。在现实生活中，消费数额与人们的实际消费额从数量上和时间上都存在着不统一、不一致，因此需要加以适当的调节。公债采用信用的方式，并没有从根本上改变资金的所有权，只是获得了一定时期内资金的使用权，适当发行公债，可以更好的维持两者均衡的比例关系。②调节投资结构，优化产业结构。政府投资对产业结构有很大的影响，合理运用公债资金可以提高产业结构合理性。③调节金融市场、维系经济平稳发展。公债具有金融资产和有价证券双重身份，公债可以作为一种调节金融市场的有利手段和工具。根据经济状况政府可随时调整并进行公债的买卖，有机地调节资本市场的宽松度和严密性，避免经济形式的起伏。④调节社会总需求，使社会总供给与总需求趋于平衡，包括供求关系总量和结构上的平衡。另外，外债还有特殊的作用：如果将发行外债的所得款用于储备，极大的促进币值的稳定和外汇的平衡；如果用于扩大进口贸易，亦可以通过引进先进技术设备，致使国内产业结构升级。
公债的规模是指公债发行量。公债规模的极端化，都会阻碍经济的正常发展。衡量公债规模主要是通过指标法来衡量，指标法是采用一些国际上经常应用的指标和经验数据来衡量债务的规模。
（3）国有资产收入
国有资产是指国家以各种形式投资及收益、接受馈赠形成的，或者凭借国家权力取得的，或者依据法律认定的各种类型的财产和财产权利。国有资产收入是指国家凭借其所拥有的国有资产取得的财政收入。具体来说就是经营和使用国有资产的企业、事业单位和个人把其收入的一部分交给国家，国家在这里是以资产所有者的代表的身份取得，而不是以社会管理者的代表的身份得到的收入。国有资产收入是我国财政收入的重要组成部分。国有资产收入的多少，一方面反映国有资产营运效益的好坏，反映国有资产保值和增值的情况；另一方面关系到为国有资产的恢复、改造、更新提供所需资金的情况。因为任何一项国有资产管理指标的好坏都会从收益上面得到体现，特别是关系到国有资产扩大再生产提供资金和物质条件的问题，同时也关系到当年财政收入和今后财政收入增长的问题。
（4）规费收入
规费是指国家公共部门在对市民或法人提供特定劳务或履行某些管理职能的过程中收取的手续费或工本费称为规费。在我国，政府部门提供的服务种类很多，但并不是对所有的服务都要征收规费，而是只对那些从政府的服务中获得了特定的利益、免除了特定的义务或证明了特定的权利身份的公民，才征收规费。规费主要包括行政规费和司法规费两部分，行政规费是一些行政机关部门收取的费用，例如护照费，内务费（如户籍规费），经济规费（如商标登记费），教育规费（如毕业证书费），以及其他行政规费；司法费是指司法机关收取的费用，例如诉讼费、一些申请费等。
（5）罚没收入
罚没收入是各级政府的公安、司法、海关、物价等部门，依法查处的走私贩私、投机倒把、非法经营、贪污盗窃、行贿受贿等案件的罚款收入和没收物品变价收入及各部门、各单位追回的赃款、赃物的变价收入。罚没作为一种权力行为手段,是达到维护社会秩序或进行社会再分配目的的政治法律措施。它包含两个方面内容,一是社会管理手段,一是社会再分配的措施。罚没收入作为公共收入的一种形式，国家历来都非常重视罚没收入权力的行使和收取的过程，也出台了相关文件规范罚没权力的行使，以及罚没收入的应用。罚没收入本身的性质决定了它的使用方向。目前我国对罚没收入使用的规定主要有四种模式；一是上缴国库；二是上缴财政；三是由中央财政和地方财政分层；四是作为罚没机关的经费来源。 第四节 公共支出管理
1、公共支出的基本理论
公共支出指的是政府为履行其职能而支出的一切费用的总和，也就是政府行为的成本。它是公共部门经济活动的一个重要方面，其数额的大小不仅反映着政府介入经济社会生活的规模和深度，也反映着公共部门在经济社会生活中的地位。
公共支出的基本理论主要包括，公共支出的概念、公共支出的原则、公共支出的分类。
（1）公共支出的概念
所谓“公共支出”就是公共财政的支出，是政府为市场提供公共服务所安排的支出。公共支出可以为社会成员提供大体均等的公共服务所需要的开支，可以确保国家职能的履行，政府经济作用的发挥，在市场经济社会中，可以支持市场经济的形成和壮大。
公共支出管理是高度具体化的公共财政管理，是对支出资金进行安排、拨付的具体管理活动。
公共支出的范围主要是有：行政管理、国家安全、公安司法、监察、公益型事业、大型基础设施建设、科技教育、公共卫生、环境保护、社会保障、对经济尽享宏观调控所必须的支出等等。
（2）公共支出的分类
对公共支出可以从不同的角度进行分类。在理论上，按照公共支出的性质，可以分为消耗性支出和转移性支出；按照公共支出的目的性，可以分为预防性支出和创造性支出；按照政府对公共支出的控制能力，可以分为可控制性支出和不可控制性支出；按照公共支出的受益范围，可以分为一般利益支出和特殊利益支出；按公共支出有无直接对资源和要素形成需求的标准，我们可将公共支出分为购买性支出和转移性支出。
在统计上，还可以根据政府预算所编列的支出项目和政府部门的职能或机构设置，将公共支出区分为若干项。
2、购买性支出管理
所谓购买性支出是指政府直接进入市场购买商品或劳务的公共支出。直接表现为政府购买商品和服务的活动的支出，包括购买进行日常政务活动所需的或用于国家投资所需的商品或服务的支出，它体现的是政府的市场再分配活动。在财政支出总额中，购买性支出所占的比重越大，财政活动对生产和就业的直接影响就越大，通过财政所配置的资源的规模就越大。购买性支出也称消耗性支出，是指政府的支出本身将形成对产品和劳务的需求的这类财政支出。
购买性支出基本上反映了社会资源和要素中由政府直接配置与消耗的份额，因而是公共财政履行效率、公平和稳定三大职能的直接体现：
（1）购买性支出直接形成社会资源和要素的配置，因而其规模和结构等大致体现了政府直接介入资源配置的范围和力度，是公共财政对于效率职能的直接履行。这样，购买性支出能否符合市场效率准则的根本要求，是公共财政活动是否具有效率性的直接标志。
（2）购买性支出中的投资性支出，将对社会福利分布状态产生直接影响，因而是公共财政履行公平职能的一个重要内容。
（3）购买性支出直接引起市场供需对比状态的变化，直接影响经济周期的运行状况，因而是政府财政政策的相机抉择运作的基本手段之一，是公共财政履行稳定职能的直接表现。为此，必须正确把握财政的购买性支出对市场均衡状态的影响，以确保政府正确实施财政政策。
3、投资性支出管理
投资性支出管理是指以国家为投资主体，以财政资金为投资来源的一种投资活动。投资性支出将其从社会产品或国民收入中筹集起来的财政资金用于国民经济各部门的一种集中性、政策性投资。它是财政支出中的重要部分。
投资性支出从属于政府经济职能，是政府直接干预经济，进行宏观经济调控的重要方式之一。特定的投资支出意味着所投资金不仅可以收回，而且可以得到增值，国家生产性投资都具有这一性质。广义的投资支出还包括国家财政用于非生产性领域的基本建设支出，如行政机关办公楼的兴建、国有医院医疗设备的采买等。
4、转移性支出管理
所谓转移性支出，是指政府无偿将资金单方面转移给受领者的支出活动。转移性支出主要由社会保障支出和财政补贴支出等组成。主要有补助支出、捐赠支出和债务利息支出，它体现的是政府的非市场型再分配活动。在财政支出总额中，转移性支出所占的比重越大，财政活动对收入分配的直接影响就越大。
转移性支出具有单向无偿的特点，转移性支出：政府→私人和企业→市场。转移性支出管理主要分为社会保障支出管理、财政补贴管理和其他转移性支出管理。
（1）社会保障支出
社会保障是指国家和社会依据一定的法律和规定，通过国民收入的再分配，对社会成员的基本生活权利予以保障的一项重大社会政策。社会保障支出是政府向由于各种原因暂时或永久丧失劳动能力、失去工作机会或生活面临贫困的社会成员提供保障其基本生活的支出。
在我国社会保障支出作为一种经济保障，具有以下几个基本特征：①社会广泛性特征。②强制性特征。③立法性特征。④约束性特征。社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚等，其中以养老、医疗和失业为核心。社会保障体系必须要兼顾公平和效率的原则，使所有人都能得到最低限度的社会保障，同时根据个人能力的不同，受益程度也要有所不同。
（2）财政补贴支出
财政补贴是一国政府根据一定时期政治经济形势及方针政策，为达到特定的目的，对指定的事项由财政安排的专项资金补助支出。财政补贴的特征。一般认为财政补贴具有以下三个特征：①具有很强的政策性。财政补贴是国家实现一定的政策目标的手段，财政补贴的对象、补贴的数额、补贴的期限等都是按照一定时期的国家政策需要制定的，因而，财政补贴具有很强的政策性。国家的政策是多方面的，不仅包括经济政策，而且包括政治和社会政策。因此，财政补贴不仅是国家调节经济的一个杠杆，而且也是协调各种社会关系，保障社会秩序和政治局面安定的一种经济手段。②具有一定的灵活性。国家一般都是根据形势的变化和政策需要，及时地修正和调整财政补贴，所以，在世界各国财政补贴往往是国家实现短期经济的重要财政手段。③具有明显的时效性。国家的政治、经济和社会政策是随着政治经济形势的变化而修正、调整和更新的。而财政补贴措施一般都是依据一定时期的国家政策需要制定的，是为实现国家的政策目标服务的，因此，当国家的某些政策发生变化时，财政补贴措施也应做相应调整。
（3）其他转移性支出
转移性支出中除了社会保障支出和财政补贴支出外，还有其他一些支出项目，例如，债务支出、外援支出以及其他支出等。这些支出占的比重并不大，但也起到一定的作用。
5、政府采购管理
政府采购就是指国家各级政府及其所属机构为从事日常的政务活动和为满足公众提供公共服务的目的，在国家财政的监督下，以合法的途径，通过公开招标、公平竞争的方式，统一购买商品和劳动的行为。政府采购是市场经济国家管理购买性支出的一项基本手段，其核心是统一购买、公开招标。
相对于西方发达国家，我国的政府采购制度起步比较晚，但也已建立了基本的框架体系。具体来说，政府采购制度包括以下内容：
（1）政府采购的目标和范围
政府采购的目标主要包括：有效利用财政资金、节约财政支出；从制度上制止贪污腐败行为，促进廉政建设；实现平衡社会供求、优化产业结构、稳定物价等宏观调控职能；切实维护采购当事人、国家和社会的利益。
政府采购的范围主要包括：货物、工程和服务。货物主要是各种形态和种类的实体物品，如原材料、设备、产品等。工程主要是建设工程，包括建筑物的兴建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。服务主要包括网络开会、会议接待、通讯传输等货物和工程以外的其他政府采购对象。
（2）政府采购原则
一是，公开透明的原则。政府采购使用的是公共资金，因此，采购必须满足公众的需求和利益，接收公众的监督。同时，要有利于引导企业规范经营、诚实经商，提供一种公共竞争的市场环境。
二是，公平竞争的原则。政府采购制度在购买各种商品时，必须充分考虑到公众的整体利益，在同一市场条件下共同接收同样的条件，形成良好的竞争环境。
三是，诚实信用的原则。在采购中应以诚实信用为准则，杜绝贪污腐败行为，以最低的成本最大限度地满足政府部门或其他消费者对商品各方面的要求，做到物美价廉。对于采购中的一切欺诈等违法行为，可依法追究采购机构、社会中介机构和供应商的法律责任。
（3）政府采购的程序
政府采购的程序主要有三个步骤。首先确定采购需求，也就是编制采购计划，是采购机构按照各级政府部门的商品需求向全社会发布所要采购的商品和劳务需求的相关信息。采购计划一经确定将不能随便更改。其次，确定采购合同，采购机关按照要求编制招标书并向社会公布，吸引有兴趣的供应商投送标书参与竞标，然后采购机关根据相关标准通过考察、评审确定采购合同的授予人。最后，执行采购合同，在签订采购合同后，为了确保供应商能够按时、按质、按量地提供所需要的商品，采购机构必须对供应商违约责任追究等。
（4）政府采购的方式
政府采购可以采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源和国务院政府采购间都管理部门认定的其他采购方式。其中公开招标是最常用的方式。
一个良好的规范的政府采购行为能给国家带来一定的经济效益，可以提高有限财政资金的运用效率和利用率，缓解资金短缺的矛盾。同时，政府采购还有助于建立一个公平竞争的市场环境。
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