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林静律师ESG文章链接： 【建纬观点】拥抱ESG系列（三）可持续发展视角下的大健康行业
2023年11月8日“中国碳市场大会2023”在上海举办，生态环境部副部长赵英民在大会发言时表示，目前启动全国温室气体自愿减排交易市场的各项准备工作已经基本就绪。在全国温室气体自愿减排交易市场即将重启之际，本文拟从温室气体自愿减排交易是什么、该交易市场在中国的发展历程、如何申请减排项目、新政策下如何交易以及可能存在的法律风险等方面深入探讨。 一、温室气体自愿减排交易是什么？ 温室气体自愿减排交易的交易产品是国家核证自愿减排量（Chinese Certified Emission Reduction，简称“CCER”）。CCER是指对我国境内可再生能源、林业碳汇、甲烷利用等项目的温室气体减排效果进行项目方法学的量化核证，并在国家温室气体自愿减排交易注册登记系统中登记的温室气体减排量。 CCER作为我国碳市场第二大交易产品，与碳配额（China Emission Allowance，简称“CEA”）和绿色电力证书（简称“绿证”）共同组成我国碳交易市场的基础产品。CCER可以用于控排企业碳排放配额清缴抵消，为推动全社会低成本实现碳减排目标、服务绿色低碳发展作出贡献。 二、CCER在我国的发展历程 既有“CCER重启”一说，则意味着CCER交易并非第一次在我国开展。2012年，国家发改委印发施行《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》（以下简称“《暂行办法》”），和《温室气体自愿减排项目审定与核证指南》，建立了CCER相关准则，包括CCER项目范围、交易模式、审定与核证机构的备案要求、监管及法律责任等，上述文件的实施标志着CCER在我国正式启动。2015年，国家发改委上线自愿减排交易信息平台。2017年，国家发改委发布了“暂缓受理”的公告，增量的CCER项目及减排量备案申请暂停，原核准的减排量可继续在市场交易。2023年10月20日，修订后的《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》（以下简称“《管理办法》”）正式发布，CCER重启近在眼前。我国CCER发展历程如下图所示：
三、CCER项目的申请要求 （一）项目范围要求 申请CCER的项目，本质上应属于“减排”项目。而减排在逻辑上有两种路径，一是降低现有温室气体排放，即“减碳”；二是增加温室气体吸收、清除，即“增汇”。《管理办法》第八条要求，温室气体自愿减排项目应当来自于可再生能源、林业碳汇、甲烷减排、节能增效等有利于减碳增汇的领域，能够避免、减少温室气体排放，或者实现温室气体的清除。 （二）项目申请基本原则 《管理办法》第十条、第十七条和第四十八条提出申请登记的温室气体自愿减排项目应当具备真实性、唯一性和额外性。相较于《暂行办法》的规定，更加强调了减排项目的“唯一性”，意味着项目业主在选择碳资产开发类型上应选择综合收益更高的方式。 1.真实性 项目本身的真实性是申请CCER的基本条件。《管理办法》通过一系列制度和措施来确保申请CCER的项目是真实的： （1）项目审定和登记阶段中的项目公示制度：《管理办法》要求项目业主在申请项目登记之前，需要公示包括项目设计文件等一系列证明文件； （2）项目的审定与核查：《管理办法》要求第三方审定与核查机构对项目的真实性进行审定核查； （3）原始记录保存：《管理办法》要求项目设计文件所涉数据和信息的原始记录、管理台账应当至少保存10年； （4）生态环境部门的监督管理：生态环境主管部门从加强事中事后监管的角度，对已登记项目和核证自愿减排量的真实性、合规性组织开展监督检查，包括项目实施情况，项目设计文件和核算报告所涉及的原始数据与相关材料等； （5）法律责任：如果已登记CCER的项目查实存在相关弄虚作假行为，除了可能撤销已登记的CCER项目之外，项目业主、申请核查机构均可能承担相关法律责任，包括但不限于罚款、停止受理登记申请、撤销审定核查资质等行政责任，也可能包括潜在的民事和刑事责任。 2.唯一性 是指项目未参与其他减排交易机制，不存在项目重复认定或者减排量重复计算的情形。亦即同一个自愿减排项目，其减排行为的评价只能“一次用尽”，不能重复获得不同机制下的减排量，否则将可能违背相关减排量交易机制的公允性和有效性。 3.额外性 是指作为温室气体自愿减排项目实施时，与能够提供同等产品和服务的其他替代方案相比，在内部收益率财务指标等方面不是最佳选择，存在融资、关键技术等方面的障碍，但是作为自愿减排项目实施有助于克服上述障碍，并且相较于相关项目方法学确定的基准线情景，具有额外的减排效果，即项目的温室气体排放量低于基准线排放量，或者温室气体清除量高于基准线清除量。项目额外性的认定是CCER项目开发时的难点所在。 （三）项目时间要求 《管理办法》第十条、第十七条规定申请项目的时间要求如下： 项目开工建设时间：减排量项目需为2012年11月8日之后开工建设。 项目减排量产生时间：项目减排量应产生于2020年9月22日之后，并在其申请项目登记之日前5年之内。 （四）项目开发要求 项目开发需遵循对应的方法学，《管理办法》第八条规定，生态环境部负责组织制定并发布温室气体自愿减排项目方法学等技术规范，作为相关领域自愿减排项目审定、实施与减排量核算、核查的依据。《管理办法》要求方法学由生态环境部负责组织制定发布，不再由各方法学开发者申请备案。 截至2023年10月24日，生态环境部已制定发布了造林碳汇、并网光热发电、并网海上风力发电、红树林营造等4项温室气体自愿减排项目方法学。 四、CCER项目的交易问题 （一）交易主体 根据《管理办法》第四条的规定，参与CCER交易的对象为符合国家有关规定的法人、其他组织和自然人。据此，自然人可参与CCER交易，但目前其准入条件有待进一步阐明，且全国温室气体自愿减排系统目前暂未开放自然人开户通道。 （二）交易流程 北京绿色交易所将承担全国CCER（国家核证自愿减排量）交易中心的功能，现统一接受全国自愿减排交易主体的开户申请。 CCER的交易流程为：在全国温室气体自愿减排注册登记系统和交易系统开户→通过交易系统进行交易→交易机构向注册登记机构提供成交结果→注册登记系统相应为交易主体变更CCER持有数量和持有状态等信息。
（三）交易方式 CCER交易可采取挂牌协议、大宗协议、单向竞价及其他符合规定的交易方式。较大金额的交易宜用大宗协议，建议协议中约定出售的先决条件、CCER无法转移时如何处理、卖方准备碳减排项目文件的义务和买方是否有配合义务、有关项目审定及减排量核查条款、陈述与保证、违约责任等。 （四）历史项目的处理 《管理办法》第四十九条规定，2017年3月14日前获得国家应对气候变化主管部门备案的温室气体自愿减排项目应当按照本办法规定，重新申请项目登记；已获得备案的减排量可以按照国家有关规定继续使用。原有的仍处于备案阶段的项目将不被认可，因方法学变动，有些项目可能不再符合准入要求须重新申请登记。已获得备案的减排量可按照国家有关规定继续使用，但是，如果减排量拟用于全国碳排放权交易市场抵消碳排放配额清缴，则需于2024年12月31日前使用，2025年1月1日起不再用于该市场配额清缴抵消。 五、可能存在的法律风险 （一）内部风险 1.数据合规 2021年10月23日，生态环境部发布《关于做好全国碳排放权交易市场数据质量监督管理相关工作的通知》，指出“企业碳排放数据质量是全国碳排放管理以及碳市场健康发展的重要基础，是维护市场信用信心和国家政策公信力的底线和生命线，近期个别企业和单位碳排放数据弄虚作假事例必须引起高度重视”。2022年3月14日，生态环境部公开中碳能投等机构碳排放报告数据弄虚作假等典型问题案例，通报四家机构存在篡改伪造检测报告、制作虚假煤样、核查履职不到位、核查程序不合规、报告结论失真失实等突出问题。 《管理办法》也一再强调申请登记的CCER项目的真实性，因此企业应当根据新《管理办法》以及生态环境部制定的温室气体排放核算与报告技术规范等要求，依法合规、真实明确地编制项目设计文件以及排放量核算报告，按规定进行公示和登记。建立自查自检的内部监管体系，重视编制和报送材料流程的合规制度，确保材料自编制至登记均采用合法的真实数据。对于出现弄虚作假的情况，应追究相关人员的责任。 2.经营合规 在日常经营中，应将数据收集和保存意识贯彻企业生产的全过程，结合《管理办法》对项目设计文件、减排量核算报告所涉数据和信息的原始记录、管理台账等进行保存期限要求。 《管理办法》强化并明确了主管部门监督管理职责，同时强调了项目业主自身的主体责任。根据规定，市级（设区）生态环境主管部门对本行政区域内CCER交易及相关活动实施监督管理，按照省级生态环境主管部门的统一部署配合开展现场检查；以及项目业主应始终配合主管部门的监督管理，若出现拒不接受或者阻挠监督检查，或者在接受监督检查时弄虚作假，则需承担法律责任。据此，企业应依法合规配合主管部门的监督管理，避免出现数据缺失导致的违规风险。 （二）外部风险 1. 市场风险 企业应合规合法参与CCER交易。首先，企业应根据规定开设交易账户；其次，企业应在法律规定的交易系统上进行CCER交易，并采用符合法律规定的交易方式；再次，交易完成后，企业应及时关注持有数量和持有状态的变更；最后，企业应建立全交易流程的法律合规管理机制。 在CCER交易中，最大的风险是交易协议的违约风险。因此，首先，CCER交易参与方对交易相对方的履约能力等进行事前尽职调查，该等尽职调查工作也可以通过委托专业中介机构实施。CCER交易参与方可参考前述专业中介机构的尽职调查报告中提示的重大问题，采取不同应对策略，包括如要求交易相对方提供担保等增信措施或继续进行交易，在交易相对方不具备履约能力的情形下，则可停止磋商而终止交易。其次，CCER交易双方应重视合同核心条款的设置，可委托熟知交易平台交易规则的专业中介机构来起草和制定相匹配、具体可行的交易方案和协议内容（包括细化交易标的物CCER的交付、付款及违约责任等条款，明确并完善交易相对方的陈述和保证事项），以防范相关交易风险。 2. 制度风险 关于CCER交易法律法规及相关制度性文件有待进一步完善，目前仅有生态环境部《温室气体资源减排交易管理办法（试行）》，以及配套的项目设计与实施规范、针对核查机构准入的《认证认可条例》、针对核查方法的《方法学》等。从法规的层级来看，位阶较低；从交易体系来看，关于CCER份额的获得与交易两个重要环节缺乏具体细化的法律规定。 因此，CCER交易参与方应在交易前认真商定交易条件，在交易协议中合理设置双方权利义务，及时关注相关政策变动，设置因相关政策变动而导致交易条件发生变动的免责条款，以起到更好地保障企业自身利益的目的。 建纬律师事务所经过三十一年的发展，已发展成为专业化、规模化、规范化的专业律师事务所，成为了中国律师事务所中的知名品牌，能够为客户提供行业领先的法律解决方案。 双碳与ESG团队的主要服务产品为：绿色金融体系下金融创新/企业融资；ESG视角下企业合规/上市辅导；园区/公共机构节能减排增效方案与实施；能源托管商业模式搭建/合规；碳中和实施路径专项咨询；企业主营业务＋碳中和；碳交易咨询及撮合。 林静 林静律师，系本所“双碳&ESG团队”负责人，兼任上海浦东新区新能源协会副秘书长。拥有十余年为政府机关、国有企业、房地产公司等提供法律服务经历，在国资监管、投融资、预重整和破产重整、税法等方面积累丰富经验。近年来，深入研究双碳目标下的投资、金融、法律事务。除继续在国资监管、投融资、公司治理等领域为客户提供服务外，在双碳领域主要可提供如下服务： 1. 绿色金融体系下金融创新/企业融资； 2. ESG视角下企业合规/上市辅导； 3. 园区/公共机构节能减排增效方案与实施； 4. 能源托管商业模式搭建/合规； 5. 碳中和实施路径专项咨询； 6. 企业主营业务＋碳中和； 7. 碳交易咨询及撮合。 |
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