于溟辉：集体土地征收程序中《征地补偿安置决定》和《责令交出土地决定》是否应当同时送达

作者：于溟辉（吉林省律师协会行政法专业委员会副主任）

感谢作者赐稿！

依法保障被征收人合法权益和依法维护行政机关征收效率，是征收补偿工作在实践中最值得考虑的两个问题。前者关系到作为自然人和法人的被征收人重要权益之一财产权的保护，后者关系到百亿投资的建设项目能够如期投入使用，关系到更多人的公共利益。为了“公益”不考虑“私利”和为了“私利”不考虑“公益”，都是有失偏颇的，都背离了以人民为中心，都不符合依法行政的基本要求。为此，被征收人最关心、设定补偿利益的《征地补偿安置决定》和建设单位最关心、设定腾出土地时限的《责令交出土地决定》彼此之间的关系以及应否同时送达问题不容回避。笔者梳理一些这方面的争议，试作如下探讨。

一、新旧《土地管理法实施条例》相关内容的异同

修订前的《土地管理法实施条例》除征地补偿安置方案公告外，与征收补偿有关的主要条款一是第二十五条“征收土地方案依法批准后，由被征用土地所在地的市、县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”，二是第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”修订前的《土地管理法实施条例》对通过什么样的法律文书，针对被征收人个体设定具体的补偿安置内容，没有规定。对于“拒不交出土地”属于“违反土地管理法律、法规”哪个具体条款因而被认定为“阻挠国家建设”亦难觅踪迹。实践中“违反土地管理法律、法规阻挠国家建设”的具体情形有两种，一种是签订补偿安置协议拒不交出土地的；另一种是达不成补偿安置协议拒不交出土地的。因此可以说，“不履行被征收的搬迁义务”就是“违反土地管理法律、法规阻挠国家建设”。即依法制定的补偿安置方案公布后，无论是否领取补偿款（根据补偿安置方案计算），只要不自动履行被征收义务腾出土地的，就属于“违反土地管理法律、法规阻挠国家建设”的具体情形。据此，责令交出土地不是被征收人被“罚”了，而是征收补偿法律关系的必然产物。

新修订的《土地管理法实施条例》意识到了解决征收补偿个案，应对被征收人个体设定具体的补偿安置内容问题，在第三十一条中明确了“对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。”同时，第三十二条第三款规定“申请征收土地的县级以上人民政府应当及时落实土地补偿费、安置补偿费、农村村民住宅以及其他地上附着物和青苗等补偿费用、社会保障费用等，并保证足额到位，专款专用。有关费用未足额到位的，不得批准征收土地。”有效保证了被征收人的补偿安置利益。通常来讲，《征地补偿安置决定》应该同时设定补偿与搬迁两项内容，根据行政决定的性质及特点，该决定具备行政决定的确定力、拘束力和执行力，应当作为解决征收补偿问题的强制执行依据。但是《土地管理法实施条例》在增设“作出征地补偿安置决定”的同时依然保留了“责令交出土地”条款，这便引出来二者彼此之间的关系以及应否同时送达问题的争议。

二、主要争议

主要争议有三：

一种观点认为，按照“先补偿、后搬迁”的原则《征地补偿安置决定》只设定“补偿安置”事项，不设定“交出土地”事项，《征地补偿安置决定》生效后被征收人仍不交出土地的，才可以作出《责令交出土地决定》，在《责令交出土地决定》中设定被征收人腾空（交出）土地义务。《征地补偿安置决定》的目的是满足“先补偿”的条件，《责令交出土地决定》的目的是解决“后搬迁”问题，因此《征地补偿安置决定》是作出《责令交出土地决定》的前提条件。

第二种观点认为，《土地法实施条例》修改的时参照《国有土地上房屋征收补偿条例》对集体土地征收相关问题进行了完善，根据补偿决定的性质，一个完整的补偿决定应同时设定补偿义务和搬迁（交出土地）义务，且该决定具备行政决定的基本属性。因此《征地补偿安置决定》应同时设定补偿和搬迁两项内容，此法律文书要解决的是“达不成补偿安置协议”如何实现征收目的问题。由于《征地补偿安置决定》本身可以作为强制行政依据，无需另行作出《责令交出土地决定》，《责令交出土地决定》应适用于“达成安置补偿协议”而拒不交出土地的情形，专门用来解决签订协议而不履行搬迁义务的强制执行依据问题，二者互不干扰。

第三种观点认为，从修订后的条例第六十二条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地”的文字表述来看，不能当然得出《征地补偿安置决定》等同于“法律法规”，进而不能得出《征地补偿安置决定》是《责令交出土地决定》的前置条件。在设定作出“补偿决定”条款的同但仍然保留“责令交地”条款系立法缺陷，从法条前后文不应矛盾的角度，应理解为《土地法实施条例》关于集体土地征收的“补偿”和“腾出房屋和土地”是由两个条文分别设定，应通过两个法律文书分别确定“补偿安置内容”和“腾出房屋和土地内容”。《征地补偿安置决定》+《责令交出土地决定》=一个完整的补偿决定，因此两个决定应同时送达，而达成补偿协议拒不腾出土地和房屋的，当然只需作出《责令交出土地决定》。

三、利弊分析及解决路径

上述三种观点孰是孰非，如何处理好依法保障被征收人合法权益与依法维护行政机关征收效率之间的关系，需要对有关概念予以澄清，对集体土地征收程序进一步理顺。

按照木桶理论（短板理论），考虑实践中公告送达等因素，能否同时送达等问题一定会对征收效率产生实质影响，是一个值得讨论的话题。笔者认为，对《征地补偿安置决定》与《责令交出土地决定》可否同时作出、同事送达的不同观点主要源于对“先补偿、后搬迁”的不同理解，因此我们首先需要讨论如何理解“先补偿、后搬迁”原则。毋庸置疑，“先补偿、后搬迁”原则的目的是为了有效保护被征收人的获得公平补偿利益，那么有效保护集体土地被征收人的权益需要通过“先作出补偿决定、后作出责令交地决定”这样的程序来约制吗？或者说只有“先作出补偿决定、后作出责令交地决定”才符合“先补偿、后搬迁”原则吗？《土地法实施条例》的修订中“集体土地征收”部分借鉴了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定……”第二十七条“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。……被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。”由此可见，“先补偿，后搬迁”并不要求先设定补偿义务后设定搬迁义务，国有土地上房屋征收与补偿是同时设定两项义务，责令履行搬迁义务并不以“已作出补偿决定”为前提。笔者认为，“先补偿，后搬迁”原则要表明的主要是“征收补偿费用不足额到位、专户存储、专款专用不能征收”、“不公平合理补偿不能征收”以及“不允许拖欠补偿款、迟延交付安置房屋”等“没有补偿就没有征收”的意思。“先补偿、后搬迁”不能理解为禁止“一手交钱、一手交货”，而必须是“先交钱、后交货”。更不能狭隘的认为“先作出补偿决定、后作出责令交地决定”才是“先补偿、后搬迁”的正当程序。事实上，真正能保障被征收人合法权益的不是“补偿决定”与“交地决定”谁先谁后的问题，而是“发布公告征求对征地补偿安置方案的意见”、“组织听证”、“有关费用未足额到位的，不得批准征收土地”、“保障申请行政复议和提起行政诉讼的权利”等制度设计。

第二种观点“《责令交出土地决定》专门用来解决签订协议而不履行搬迁义务的强制执行依据问题”比较理想，但是从作出补偿安置决定在第四章的“第三节 土地征收”中设定，而责令交出土地在“第六章 法律责任”中设定来看，将“作出征地补偿安置决定仍拒不交出土地”的情形排除在外又似乎逻辑不通。如果这样，此处的《责令交出土地决定》的作用完全等同于《行政强制法》中的《催告书》，说明《土地法实施条例》修订时没有考虑到与《行政强制法》的衔接问题。从另一个角度来讲，笔者认为将解决征收补偿问题的“作出责令交出土地决定”放在“法律责任”一章里并不完美，一是为被征收人设定搬迁义务不宜归类于“法律责任”，借鉴参考的《国有土地上房屋征收与补偿条例》“法律责任”中就不包含“被征收人不履行搬迁义务”的情形；二是既然是法律责任就意味着追究，难不成还能按照情节轻重给予相应的处罚？对“不但不交出土地反而提起行政复议”的情形如何界定情节轻重？不得不承认，《土地法实施条例》关于征收与补偿程序的设立有待完善，不然，无论如何解释都会有经不起推敲的地方。因此，“责令交地”虽然在“法律责任”中设定，但是还应当按照“解决征收问题”理解。应当说，一些地区已经意识到这问题，比如：《浙江省土地管理条例》直接规定“个别未达成征地补偿安置协议的被征收土地所有权人、使用权人在征地补偿安置决定规定的期限内不腾退土地和房屋，也不在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼的，由设区的市、县（市、区）人民政府依法申请人民法院强制执行。”明确《征地补偿安置决定》应设定“腾退土地和房屋”内容，《征地补偿安置决定》直接作为强制执行依据，不需要通过“责令交地”程序解决征收问题。济南等地也是采取浙江的做法，通过地方立法，解决集体土地征收程序不完善问题。

那么，在没有通过地方立法解决集体土地征收程序不完善问题的地区，如何操作更为稳妥呢？笔者认为权宜之计应采纳第三种意见，《征地补偿安置决定》+《责令交出土地决定》=一个完整的补偿决定，因此两个决定应同时送达，达成补偿协议拒不腾出土地和房屋的只需作出《责令交出土地决定》。

不仔细考虑，从法条的前后顺序安排出发（设定补偿决定的是31条、设定交地决定是是62条）第一种观点易于接受，但是由于二者是解决征收程序中补偿与搬迁问题的，目的是起到“完整的征地补偿安置决定”作用，如果将二者割裂开来，就会出现这样或那样的问题（前文从另一个角度进行了分析）。比如：①《征地补偿安置决定》在诉讼程序中，而《责令交出土地决定》已经生效，是否准予执行的问题？②《责令交出土地决定》在诉讼中，而不公平的、超过起诉期限的《征地补偿安置决定》如何撤销？③如果《征地补偿安置决定》确定了搬迁期限，《责令交出土地决定》确定的搬迁期限与之是什么关系？以哪个为准？申请执行哪个文书？行政强制法要求送达《催告书》如何与之匹配？等等，《土地法实施条例》不应该不关注征收效率，难道是故意为降低征收效率而为之？。前文讲过，对被征收人给与公平补偿是集体土地征收的头等大事，并不等于切实维护被征收人的利益只能通过补偿争议彻底解决这样的程序来保证。第一种观点过于绝对且不符合实际应该抛弃，综合全文，第三种观点是综合所有因素的最佳解释。既尊重现有法规原文，不完全忽视《责令交出土地决定》的存在，又能有效解决实际问题并避免出现逻辑上的混乱。当然，最终通过法规修订，将“责令交地”从“法律责任”一章中剔除，还“补偿决定”的本来面目，公平补偿问题未解决的，撤销《征地补偿安置决定》或不准予执行，以这样的程序保障贯彻“先补偿、后搬迁”原则才是最佳选择。