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阿根廷20世纪90年代曾实行的固定汇率制为何在后来失败

 贺兰山民图书馆 2023-11-27 发表于宁夏

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  The Abstract

阿根廷在1991年至2001年并没有维持审慎的财政政策。如果考虑到包括政府没有记录的开支在内的所有花销,阿根廷在1991年至2000年平均财政赤字达到GDP的4.1%。即使对于采取浮动汇率制的国家来说,这也是一个相当高的数字,而对于一个采取严格的固定汇率制和货币局制度的国家,这种财政政策显然十分危险。

阿根廷经济特别脆弱的一点是所谓的《共同参与法》(Coparticipation Law),它要求联邦政府向省政府进行大量的转移支付。而各省政府却没有任何动力平衡其预算。实际上,在实施《共同参与法》的1991年至2001年,省政府出现赤字是一种常态。《共同参与法》的核心问题以及无法对该法案进行改革的原因,是联邦政府与省政府之间关于权力分配的长期争执。

放弃汇率的灵活性并选择将本国货币钉住其他货币的国家,必须拥有一个十分有弹性的劳动力市场。这种弹性可以使其在不产生失业的情况下在不同部门和行业之间重新配置劳动力,以应对国际价格的变化。然而,阿根廷的劳动力市场极为僵化。

本文摘自[智利]塞巴斯蒂安·爱德华兹的著作《掉队的拉美:民粹主义的致命诱惑》(郭金兴译),标题为编者所加

历史悠久的经济动荡与高通胀

在19世纪和20世纪阿根廷屡次遭受货币崩溃的折磨。20世纪下半叶,阿根廷实施了很多稳定政策,意在消灭通胀,然而所有政策都失败了。历史上一些值得一提的事件包括1967年部长阿达尔伯特·克里格·法森纳(Adalbert Kriger Vasena)实行的稳定政策与1975年被称作“罗德里格佐”(Rodrigazo)的一组经济政策,后者最终导致该年的通胀率飙升至182%。20世纪80年代初,部长何塞·马丁内斯·德奥斯(José Martínez de Hoz)着手实行一项重要的反通胀措施。这项政策试图通过控制比索与美元的汇率来降低通胀,但最终以严重的危机与政治动荡加剧收场。1986年,一项名为“奥斯特拉尔计划”(Austral Plan)的非正式稳定政策得以大力实施,但是由于政府动荡与缺乏控制财政失衡的意愿而再次失败。

一系列由于财政奢靡导致的通胀在年1989累积为恶性通胀,阿根廷当年的物价上涨超过3000%。与其他经历了恶性通胀的发展中国家一样,阿根廷持续不断的调整价格以及几乎立即受到侵蚀的本国货币购买力,对于经济具有极大的破坏力,最终导致它陷入萧条。更糟糕的是,恶性通胀侵蚀了工资的购买力和贫困人群与中产阶层的收入。

通胀是阿根廷经济痼疾最明显的表现。然而,问题仍会不断恶化,并对所有经济领域造成伤害。举个例子,阿根廷在正常偿付外债问题上面临严重困难。根据麻省理工学院教授克里斯廷·福布斯的研究,阿根廷在1824年至1999年间,有26%的时间处于债务违约或债务重组的状态。因此,投资者感觉在阿根廷投资是一件高风险的事(实际情况确实如此),对它采取敬而远之的态度。在1975年至1990年,与东亚各国以及智利、墨西哥等其他拉美国家相比,阿根廷获得的外国直接投资数量极少。国内储蓄率相对低下,生产率停滞不前,整体经济一片低迷。保护主义十分普遍,经济扭曲影响了包括劳动力和金融市场在内的所有经济部门。1975年至1990年,人均GDP呈负增长,这反映了阿根廷经济萎靡不振的程度。在同一时期,人均收入的年均增速为令人惊骇的-1.4%。

请绑住我的双手!

1991年4月,为了应对超过十年的负增长和几乎丧失殆尽的政府信用,卡洛斯·梅内姆总统实施了所谓的《货币兑换法》。这部法律最为核心的特点就是将本国货币(包括最初的奥斯特拉尔和后来的比索)的币值钉住美元。(1992年新比索取代了奥斯特拉尔。新比索的币值被设定在1比索兑换1000奥斯特拉尔。)最初钉住的汇率是10000奥斯特拉尔兑换1美元,到1992年新比索发行以后,钉住的汇率是1比索兑换1美元。《货币兑换法》的创意源自哈佛大学出身的经济学家多明戈·卡瓦洛(Domingo F. Cavallo),这一法律强制中央银行运用货币政策严格执行这一钉住汇率。为了实现这一目标,中央银行需要限制本国货币供给,严格防范通胀。因此,根据这一法律,中央银行不能向政府提供任何贷款,而且只有在得到足额的外汇储备支持时,才能扩大流动性。实际上,《货币兑换法》创建了一套货币局制度。

从政治的角度,《货币兑换法》是一项法律机制,强迫政府绑住自己的双手,把中央银行政策置于严格的法律约束之下。经历了数十年经济管理失当,阿根廷当局得出了一个清醒的结论:唯一能够避免以往损失惨重的经济危机重复上演的方法,就是宣布放弃独立的货币政策。只有放弃这一遭到严重滥用的工具,阿根廷才有可能实现经济稳定。19世纪末和20世纪初,阿根廷由于财政靡费而经历过货币局制度的失败,但这未能阻止卡瓦洛这位《货币兑换法》的设计者。数年之后,一些观察家探讨《货币兑换法》的主要问题是否在于未得到彻底贯彻。如果为了维持本国货币而选择更改法律、随心所欲地印钞,这必然导致一定的风险与不稳定。其中一些分析家认为,对阿根廷而言,一并放弃本国货币并且采用美元作为法定货币,可能是一个更好的策略。

为了配合《货币兑换法》,阿根廷实施了一揽子改革措施,旨在使金融市场和经济的供给侧实现现代化,其中很多改革与“华盛顿共识”的政策建议相一致。国有企业被私有化,在一定程度上放松了对商业和投资的管制,阿根廷还与巴西、巴拉圭、乌拉圭签订了成立南方共同市场的协议,后者使它的经济在一定程度上对国际竞争开放。此外,阿根廷实施了税收改革,将部分社会保障体系交由私人企业运营,并取消了出口税。

《货币兑换法》及相关经济改革的主要目标,后者如《州改革法》(Law of Reform of the State)和年1989的《经济紧急法》(Economic Emergency Law),在于吸引外国资本。(这三部法律有时以其编号来指代,《货币兑换法》,23928;《州改革法》,23696;《年1989经济紧急法》,23697。)20世纪90年代初期,在经历了15年人均收入负增长之后,阿根廷迫切需要引进外资来重振经济,实现持续的正增长。外国直接投资对发展阿根廷的基础设施和扩大出口十分重要,前者在20世纪70年代至80年代由于持续的货币危机而一直被忽视。为了进一步增加信誉度,阿根廷在20世纪90年代与其最主要的贸易伙伴签订了超过40项双边投资协定。这些协定为外国投资者提供法律保护,并确立了明确的仲裁机制,以避免未来出现争议。

在采用货币局和固定汇率制度之后的数年中,阿根廷的年通胀率迅速下降,从1990年的2000%以上降至1995年的3%。随着通胀得到控制,产出出现了惊人的复苏:GDP的增速1991年为11%、1992年为10%、1993年为6%、1994年为8%。(所有数字均已四舍五入。)

改革在初期得到了民众广泛的政治支持。传统制造业等在改革中受损的行业,由于其他领域的进步而得到补偿,这些进步包括通胀的解除、信贷更易获得,以及在签署了南方共同市场贸易协定之后进入规模巨大的巴西市场的机会。与所有拉美的改革一样,出口商品的生产者,在阿根廷主要是各省大宗农产品的生产者,最初是现代化改革最坚定的盟友。另一方面,最强烈地反对改革的人是公共部门的雇员和国有企业的工人,当时包括大部分公共事业单位在内的大量国有企业正在进行私有化。1995年,受墨西哥危机的影响,阿根廷的GDP略有下降,1996年又重拾增长势头,年增长率达到5%。它的经济在1997年和1998年分别以8%和4%的速度继续增长。然而,1999年阿根廷再一次陷入衰退。

墨西哥危机与《货币兑换法》的缺陷

1994—1995年的墨西哥龙舌兰危机暴露了阿根廷固定汇率制度与货币局制度的某些重大缺陷。世界银行和国际货币基金组织的经济学家以及独立的分析师和观察家认为阿根廷的政策存在三方面的缺陷:巨额财政赤字,特别是在省一级;僵化的劳动法使雇用和解雇工人成本高昂,进而使国内经济在应对本国出口商品价格下跌等外部冲击时不得不付出更高的代价;以及它的贸易政策强调通过南方共同市场进行地区性贸易,阿根廷因此对世界其他地区继续保持相对封闭。

货币局制度如要成功,财政纪律至关重要。这需要建立相应的制度,向民众保证该国公共部门将保持预算大致平衡。然而,阿根廷在1991年至2001年并没有维持审慎的财政政策。如果考虑到包括政府没有记录的开支在内的所有花销,阿根廷在1991年至2000年平均财政赤字达到GDP的4.1%。即使对于采取浮动汇率制的国家来说,这也是一个相当高的数字,而对于一个采取严格的固定汇率制和货币局制度的国家,这种财政政策显然十分危险。

采用固定汇率制的国家,特别是采用货币局制度的国家,本应在经济增长强劲的好年头产生财政盈余。这些盈余应该被用来建立财政储备基金,以便在光景不好时使用。阿根廷的财政政策没有遵守这一简单的反周期原则。在GDP增长强劲的好年头,该国仍有着大规模的财政赤字。在1991年、1992年、1993年、1994年、1996年和1997年,阿根廷的年经济增长率超过5%。在这些“繁荣”的年份,它的财政赤字占GDP的比例平均达到3.4%,这一数值在任何时候对任何国家来说都是过高的,更不用说是一个在经济扩张时期采用货币局制度的国家。

阿根廷经济特别脆弱的一点是所谓的《共同参与法》(Coparticipation Law),它要求联邦政府向省政府进行大量的转移支付。而各省政府却没有任何动力平衡其预算。实际上,在实施《共同参与法》的1991年至2001年,省政府出现赤字是一种常态。《共同参与法》的核心问题以及无法对该法案进行改革的原因,是联邦政府与省政府之间关于权力分配的长期争执。早在1845年,多明戈·弗斯蒂诺·萨米恩托就认定这一问题是阻止阿根廷步入文明国家行列的最大障碍。

正如《华盛顿邮报》前记者保罗·布卢斯坦(Paul Blustein)所说,国际货币基金组织和世界银行的官员曾反复告诫阿根廷政府,宽松的财政政策对一个采用固定汇率制的国家而言,形同自杀。阿根廷政府承认这一问题的存在,一次次地表示他们会着手解决。然而,他们没有采取任何实质性的措施。该国政府采取的措施大多数只是徒有其表,并没有投入足够的力量去解决导致财政失衡的根本问题。阿根廷政府没有采取真正的行动,主要是由于政治原因,因为任何削减财政赤字的政策都会疏远它与各省省长的关系,导致中央政府的支持程度下降。它无法调整财政支出,也无法在好年景积累财政盈余,1994年实施的社会保障制度改革使这一问题更加凸显。这项改革建立了一个将政府提供的养老金与私人账户结合在一起的混合体系。在改革实施之后,工人的一部分缴费存入自己的私人账户,不再为支付当前的养老金提供资金。由此产生的财政赤字本应由一般性的财政收入来弥补,但是主要出于政治原因,阿根廷政府决定通过发行更多的债务来弥补这一缺口。(有些人认为,在这些改革之后社会保障体系入不敷出是国际货币基金组织的责任。然而,这种观点很难成立。当时所有人都知道,那些政策制定者自然也十分明白,社会保障体系在一定程度上的私有化会产生短期的资金需求。)它这样做是期望由未来的政府来承担偿付这笔债务的责任。

在1999年的大部分时间,即将到来的总统选举主导了包括决定政府预算在内的各项政府政策。人们对改革的支持开始衰减。大部分隶属各省的出口商尤其如此,他们在此之前是现代化改革最主要的支持者,现在却越来越感到失望。与其他国家一样,阿根廷最严重的问题之一是汇率:如果不仅以美元而是以多种货币衡量,在经过适当的通胀调整之后,阿根廷比索是被人为高估的,这削弱了出口商的竞争力。此外,原油、大豆、牛肉等阿根廷出口商品的国际价格自1998年之后出现明显下跌。然而,受到影响的不仅是出口商品的生产者。总体失业率的上升难以抑制,反映全球市场对阿根廷风险程度认识的利率水平也随之显著上升。

随着大选临近,为了让正义党继续掌权,卡洛斯·梅内姆总统主导的政府大幅增加政府开支,财政赤字跃至71%。1999年,公共部门的债务增幅达到国民收入的6.1%,政府债务占GDP的比例从1993年的33%上升至该年年末的51%。(财政赤字增加的部分原因是国际利率升高。然而,更大规模的财政赤字则与公共部门的扩张有关。

固定汇率变成束身衣

20世纪50年代早期,后来获得诺贝尔经济学奖的英国经济学家詹姆斯·米德(James E. Meade)指出,放弃汇率的灵活性并选择将本国货币钉住其他货币的国家,必须拥有一个十分有弹性的劳动力市场。这种弹性可以使其在不产生失业的情况下在不同部门和行业之间重新配置劳动力,以应对国际价格的变化。米德命题的另一种表述是,为了替代灵活的汇率制度,劳动力市场必须富有弹性和活力。

然而,阿根廷的劳动力市场极为僵化。根据诺贝尔经济学奖得主詹姆斯·赫克曼的观点,在20世纪90年代后期,阿根廷对劳动力市场的管制在全世界是最多的。由世界银行赞助并于2001年公布的一项研究也得出相似的结论:阿根廷是拉美国家中劳动力市场最僵化、最没有弹性的。此外,阿根廷的国际竞争力还受到国内医疗体系的拖累,这一由被称作“社会福利机构”(obras sociales)的工会运营的体系效率极低,管制过严,极大地增加了用工成本。

鲁阿(1999年12月-2001年12月任阿根廷总统——编者注)政府试图通过削减工会权力和降低聘用/解雇工人的成本,实现劳动法规的现代化。然而,这些举措软弱无力,未能显著改善相关的管制。此外,阿根廷在2000年曝光了一件重大的政治丑闻:劳工部长被指控贿赂多名资深议员,目的是获得足够票数使劳动改革法案得以通过。

在21世纪初期,由于无法推动政策的改变,阿根廷经济依然十分脆弱。导致这一脆弱性的根本原因是以下几项致命因素的综合作用:一是货币升值严重损害了出口的竞争力;二是大规模且不断上升的财政赤字;三是缺乏弹性的劳动力市场法规;四是相对较低的经济开放程度。

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