城市更新规划制度建设与更新政策的互动

斯谙0l54ruapxc 2023-11-29 发布于湖北

展开全文

核心提示

城市更新规划制度建设不仅关联到国土空间规划治理，而且与城市更新政策的完善也密不可分。当前，我国城市更新规划制度的建设和城市更新政策的发展正处于重要的变革期，需要加强两者之间的衔接和互动，推动城市更新制度建设，实现城市更新可持续发展。

本文引用信息

岳隽,赵冠宁,吴俣璇,汪越.城市更新规划制度建设与更新政策的互动[J].中国土地,2023(9):9-13.

在城市更新制度建设过程中，城市更新规划管理和城市更新政策配套是重要领域。通过观察我国不同区域、不同城市的具体实践可以发现，规划和政策两者之间形成了紧密的互动。一方面，在国土空间规划管理改革的大背景下，城市更新规划的编制、审批和管理围绕空间治理目标与更新实施需求进行双向对接，而对接过程中的重点和难点问题在实践中则可通过城市更新政策创新来取得突破；另一方面，城市更新政策的系统化建设，将城市更新规划管理放入更新全周期进行协调与优化，对面向实施的城市更新规划提出系统改革诉求。总体来看，城市更新规划制度建设需要与城市更新政策的完善形成合力，为提高城市更新治理效能提供重要支撑。

我国城市更新规划制度建设的基本特征

城市更新规划是在城市更新实践发展过程中逐步产生和发展完善的。从城市更新实践的角度出发，城市更新规划的建立与完善在不同层级、不同阶段、不同路径上展开。

区分不同层级，针对总体规划、分区规划和详细规划等，不断明晰城市更新规划的目标、内容和边界。在总体规划层面，面对存量发展逐步开展的城市更新专项规划/专题研究，以城市更新为主旨，对更新对象以及改造方式、规模和时序等进行总体安排，衔接国民经济和社会发展五年规划及年度计划，为更新行动实施提出总体性、全局性战略指引。

在分区规划层面，通过传导总体规划中有关更新行动的导控要求，结合不同辖区更新发展的现实诉求和客观规律，有针对性地细化更新内容和实现路径。

在详细规划层面，基于详细规划管理改革的要求，为更好地指导城市更新，一般采取分层控制的方式，区分单元、街坊/街区、地块等不同层级，同步实现规则管控和动态完善的双重要求。以上均需要搭建参与式、协商式、开放式的规划平台，从而实现规划与民意的上下结合。

区分不同阶段，针对城市更新规划编制、审批和管理的重点与难点，适应性推进更新规划制度建设。从时间演进视角看，城市更新规划的重点与城市发展增存量转换所处的阶段有关。对于存量发展起步的城市，通常当地的城市更新行动在立项门槛、容量管控、用途转变、城市设计、公益贡献等方面均未建立系统化的技术标准和管理规程，更新规划更多地从推动单个项目实施落地的角度来研究，然后通过详细规划局部优化调整的方式实现法定化，并同步在项目个案的实施过程中积累更新规划的编制和管理经验。

对于存量发展日渐规模化的城市，更新规划编制更加强调系统传导和协同治理，需要通过明确的更新规划技术标准、项目审批操作流程，将存量空间治理完全嵌入到国土空间规划的底线管控、国民经济和社会发展五年规划以及年度实施计划的目标制定、详细规划的精细化管控等方面中。

区分不同路径，针对城市更新政策配套和更新规划制度建设的双重需要，以面向实施为抓手统筹协调两者的作用关系。一方面，城市更新政策体系的建立与完善，为更新规划的发展提供了重要牵引。面对存量土地多元的利益主体，更新过程中利益关系的调节需要通过政策来规范。而城市更新规划所涉及的控制性指标的内容及审批实施过程，都是政策的重要把控点。精细化的城市更新政策配套，会对更新规划改革和实施的思路作出具体安排，同时将更新规划置入存量发展全流程的大系统中，从而使得城市更新规划制度的优化调整成为城市治理的有机组成部分。

另一方面，在城市更新规划探索和实践过程中，伴随着国土空间规划五级三类体系建设的重大变革，城市更新规划自身也在国土空间规划改革进程中围绕改革目标不断进行完善。城市更新规划理念价值的取向、理论方法的综合、关键技术的突破、实施机制的优化等，也为更新政策的升维提供了重要界面。

综合来看，城市更新规划制度建设本身不仅涉及规划管理的既有脉络，同时也涉及更新政策迭代进化的必经过程。在以上两个事项的互动过程中，更新活动所涉及的规划编制、审批和管理在很大程度上需要对已有规划体系进行优化和调整，而这种优化和调整可以通过系统性政策牵引得以有效推进。

典型城市更新规划制度建设与更新政策互动

从我国不同区域、不同城市开展城市更新的进程来看，城市更新规划制度建设与更新政策互动的过程呈现明显差异。以下结合典型城市，具体分析更新规划制度建设与政策互动的演进过程，以探究更新规划制度建设背后政策的作用机制。

以持续完善控制性详细规划编制管理制度为目标，通过更新政策配套引入导则指引、实施方案、实施计划等管理工具，确保城市更新实施在法定规划框架下推进。如，北京市不断加强对控制性详细规划调整行为的规范约束、逐步完善控制性详细规划动态维护程序，逐步完善面向城市更新规划实施的详细规划层次关系。在推动控制性详细规划对接城市更新规划管控要求的改革探索过程中，北京市区分增量街区规划和存量街区更新规划两种控制性详细规划编制方法，差别化实施控制性详细规划优化。2021年和2022年，《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》和《北京市城市更新条例》相继出台，开启了全市城市更新政策体系化建设进程，同时存量更新街区控制性详细规划编制模式进一步完善。当前，北京市全面推行以街区为单元的更新模式，规划管控总量在总体规划下进行统筹，编制内容在国土空间详细规划中得到体现。全市以总体规划和分区规划等上位规划为依据，充分落实控制性详细规划（街区层面）要求，通过规划统筹实施方案、资金测算方案和实施计划方案形成具体的实施安排，保障规划高质量落地。总体而言，北京市构建了“街区指引明确总量、控制性详细规划（街区层面）管控底线、实施方案推动落地”的法定规划分级传导体系，实现法定规划体系与更新规划管理的有机统一。

又如，上海市持续完善控制性详细规划优化调整路径，加大城市更新政策配套，促进更新方案认定与控制性详细规划优化调整审批的互动协调，加强更新行动的规划指引与统筹。自2014年以来，上海市针对不同更新对象（如城中村、旧区、旧住房、存量工业用地等）分类制定了更新政策文件，同时细化区域评估和实施计划两阶段工作，不断适应减量规划和存量发展的新要求。2017年，《上海市城市总体规划（2017—2035年）》获批后，上海市陆续编制完成上下传导总体规划与控制性详细规划的单元规划，并通过框定总量的方式传导更新战略要求。随着2021年《上海市城市更新条例》的颁布实施，全市采取区域更新和零星更新两种方式，明确要求在编制更新方案的过程中同步开启控制性详细规划优化调整的程序性要求。具体包括：由市区共商形成控制性详细规划任务书，兼具“指标+规则”的管控特征；实现更新方案认定与控制性详细规划优化调整审批同步完成；通过城市更新指引、城市更新行动方案以及更新行动计划，配套规划土地实施细则、更新操作规程等文件，形成上下结合、体系完善、细节清晰的城市更新规划操作逻辑。当前，上海市在10个重点更新单元中积极探索“三师联创”机制（责任规划师、建筑师和评估师），并融合多方共识，进一步释放更新方案编制与控制性详细规划优化调整的合力。

以城市更新试点为抓手，通过试点案例实践经验的累积与具体政策的细化完善，同步推动城市更新规划体系的建立。如，天津市滨海新区作为综合配套改革试验区，在国家深化改革创新政策的支持下先行先试，探索构建全周期城市更新政策体系。在天津市“双城双港、相向拓展”空间发展战略的长期谋划下，“津城”作为天津市老城区，主要以微更新、有机更新为主；而“滨城”经过10余年的快速发展扩张，面临用地效率低下、产城矛盾突出、区域服务能力难以疏解承接北京非首都功能等问题，亟待通过城市更新强化高质量产业空间支撑，促进区域内涵式高质量发展。2020年《天津滨海新区条例》发布，使滨海新区在城市更新规划制度建设中拥有了更多自主权。在推进试点项目实施的过程中，滨海新区加快推动城市更新专项规划、城市更新实施细则等配套文件编制报批，并按照“试点运行、稳步推进”的原则，在城市更新规划编制、土地出让、开发建设、监督管理等方面对更新政策进行系统革新。经过“试点—反馈—完善”的循环，一系列针对性强、可操作性高的更新政策逐步形成，有力支撑了天津滨海新区城市更新的顺利开展。

又如，江苏省苏州市突出历史城区保护更新和存量产业用地更新两大主线，将“试点先行和封闭运作”与“总体策划和顶层设计”的模式相结合，探索构建系统化更新规划制度和政策体系。从20世纪80年代开始，苏州市持续针对古城保护与更新展开实践，先后编制五版一脉相承的历史文化名城保护规划，出台更新试点实施方案、历史建筑保护利用管理办法等政策，研究保护更新规划技术规范体系等，形成古城整体保护与更新发展的“姑苏模式”“苏州路径”。同时，苏州市还通过“试点先行、封闭运作”的模式开展“退二进三”工作，并设定控制性详细规划简易调整程序，出台企业用地回购、鼓励自行改造、低效用地再开发、存量建筑盘活、产业用地提质增效等若干针对性政策，持续推进存量产业空间更新。在此基础上，苏州市作为首批城市更新试点城市之一，还持续优化更新顶层设计与试点运作之间的互动关系。一方面，围绕政策试点，制定试点实施方案并配套技术导则、微更新建设指引和社区设计师等文件；另一方面，针对更新规划制度建设，逐步建立依托城市体检评估的城市更新“总体策划—片区策划—项目实施方案”三层次技术架构和相应的编制审批管理体系，与国土空间总体规划和详细规划形成有效衔接。

以全面推动更新规划体系建设为改革路径，充分发挥更新政策牵引作用，对更新规划制度建设的关键突破口予以整体政策赋能。如，广东省广州市以“三旧”改造为抓手，不断结合规划实施需求优化更新政策体系，同时积极运用“标图建库”、更新片区策划等关键技术，建构完整的城市更新规划体系。2009年，原国土资源部和广东省政府合作推进“三旧”改造试点；2010年，广州市颁布《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》，提出在宏观层面编制“三旧”改造规划，制订全市“三旧”改造近、中、远期目标任务和年度实施计划，确立分类分区分时的规划管控思维。在实施层面，广州市通过创新“标图建库”管理方式引入地块导则及具体项目方案，将改造项目规划成果纳入控制性详细规划衔接法定规划管理。2015年后，广州市出台《广州市城市更新办法》及针对旧村庄、旧厂房、旧城镇的专项配套文件，建立起“三旧”改造“1+3”政策体系。在规划层面，广州市明确提出采用城市更新片区策划方式对接控制性详细规划单元图则，统筹城市更新行动。当前，广州市正在研究制订《广州市城中村改造条例》，利用地方立法推动城市更新政策进一步升级。

又如，广东省深圳市依托日益完备的城市更新政策体系，对城市更新规划进行系统化建构和动态化改进，深度嵌入并融入国土空间规划体系。2009年，深圳市率先以地方政府规章的形式出台《深圳市城市更新办法》，并基于广东省“三旧”改造政策作进一步创新，直接推动了城市更新专项规划和城市更新单元规划的探索与实践。在城市更新专项规划层面，深圳市充分落实总体规划的战略要求，与近期建设规划相衔接，明确市区两级城市更新的重点区域及其更新方向、目标、时序、总体规模和更新策略，并提供城市更新单元计划和单元规划的管理依据。在城市更新单元规划层面，深圳市建立了计划、规划相结合的全流程项目管理体系，且随着城市更新单元计划和单元规划的编制、审批和实施，不断细化和完善相关管理配套制度。借助城市更新专项规划、城市更新单元计划和单元规划的管理工具，深圳市将城中村（旧村）、旧工业区、旧城镇等多种更新对象纳入了统一的政策体系和更新管理通道，并将总体规划、国民经济和社会发展五年规划、年度计划等贯通落地。2020年《深圳经济特区城市更新条例》的出台，进一步夯实了城市更新规划与计划的法定作用。深圳市通过政策法规推进了城市更新规划体系的建设，不仅为多元社会主体参与城市更新行动提供了稳定的规则和预期，而且为政府提供了可敏捷响应城市发展需求、可持续管理的抓手。

再如，广东省中山市充分吸收借鉴广州、深圳两地的更新经验，并基于自身“市—镇（街）”管理的特点，同步统筹更新政策和更新规划制度建设。2010年，中山市响应广东省“三旧”改造要求，出台了《关于 “三旧”改造工作的若干意见》，初步构建了项目实施导向的城市更新规划体系，由市级专项规划到镇级专项规划大纲和年度实施计划，再到“三旧”改造控制单元规划逐级传导。2020年发布的《中山市城市更新管理办法》提出，加强市级城市更新专项规划和城市片区统筹规划在宏观、中观层级的统筹作用，以及在微观层面将以往在地块尺度调整控制性详细规划的做法改为通过城市更新单元尺度的统筹研究，并设置了将城市更新单元规划按照控制性详细规划程序审批后直接覆盖原有控制性详细规划实施的高效流程。此外，中山市还基于自身“市—镇（街）”两级政府的特殊行政架构和镇村经济组织的强势传统，逐步建立了由市级政府把关政策规则与法定规划审批、由镇街政府统筹项目策划与实施的城市更新治理体系。

城市更新规划制度建设与更新政策互动的

改革方向

笔者认为，城市更新规划制度建设与更新政策互动的改革应涵盖以下内容。

国土空间规划治理背景下城市更新规划体系的建设，须结合规划管理基础选择适当的政策接口。城市更新因需求而产生，不同城市对于更新规划体系建设的紧迫性有所不同，相应地，更新政策配套的进程有一定的客观规律。无论是目标导向还是问题导向，最终都要走向实施。因此，面向实施是城市更新规划制度建设的基本命题。笔者认为，基于这一要求，不同城市需要结合自身规划体系建设管理的已有基础，选择适宜的政策接口开展更新规划制度建设，既要完善城市更新工作在国土空间规划体系中从总体统筹到实施落地各环节的规划内容，又要完善支持城市更新全流程工作开展的政策和制度。

城市更新规划的编制、审批和管理，须与城市更新政策的配套形成互动与互促。一方面，城市更新政策涉及总体一揽子的政策思路，而城市更新规划是其中的组成部分之一，需要与其他领域形成良好的互动，保持改革的思路、方向一致；另一方面，城市更新政策在系统布局的条件下提出的对更新规划的要求，需要在原有的规划体系和规划制度中予以落实，以倒逼规划制度的改革。两者相互形成合理的反馈和调节机制，才能既保障政策可落地，又保障规划可实施。

加大城市更新规划技术的革新，以满足城市更新政策实行利益调控的需要。城市更新行动开展过程中，政策能否对利益关系实现有效的调节是政策配套的重点和难点。笔者认为，如何将政策牵引的思路在城市更新规划管理过程中予以落实，需要加大更新规划技术的革新，比如零散地块整合、地块容积率导控、密度分区、公共贡献实现、空间立体复合利用等。同时，面向实施的城市更新，需要规划、土地、产业、金融、财税等一揽子政策支持，且更新政策的全链条、全环节、全周期均对更新规划的编制、审批和管理提出了相应要求。因此，必须进行更新规划制度的系统化建设。

（作者岳隽、赵冠宁、汪越供职于广东省深圳市城市规划设计研究院股份有限公司，吴俣璇供职于自然资源部国土空间规划研究中心）

全文敬请阅读2023年《中国土地》第9期