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裁判摘要1：违法行为产生的原因属于行政诉讼中对行政行为合法性审查的范围。 裁判摘要2：环境行政处罚应贯彻过罚相当原则，结合违法原因、违法情节、主观过错、危害程度以及改正情况等因素，作出与违法行为的性质、情节以及社会危害程度相当的处罚。 对于相对人主观无过错情况下实施的、没有造成危害的未验收先运营行为，且处罚前已经竣工验收合格的，行政机关不应予以行政处罚。 裁判摘要3：法律不强人所难。 01案情简介 文昌市生态环境局（以下简称文昌市环境局）于2019年9月23日对文昌盈海清澜水务有限公司（以下简称盈海公司）作出文环罚决字[2019]51号《行政处罚决定书》（以下简称51号决定书），文昌市环境局依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条对盈海公司罚款100万元。 盈海公司不服该行政处罚决定，向文昌市政府申请行政复议，文昌市政府于2020年1月6日作出的文府复决字[2019]44号《行政复议决定书》（以下简称44号复议决定书），维持了文昌市环境局作出的该行政处罚决定。 盈海公司不服51号决定书和44号复议决定书，向海南省第一中级人民法院提起诉讼。 盈海公司的一审诉讼请求为：1.撤销文昌市环境局2019年9月23日作出的51号决定书；2.撤销文昌市政府2020年1月6日作出的44号复议决定书；3.本案诉讼费用由文昌市环境局、文昌市政府承担。二审诉讼请求为：撤销一审判决，撤销被诉行政处罚决定、被诉行政复议决定。再审诉讼请求为：撤销一、二审判决；撤销51号处罚决定和44号复议决定。 一审判决结果：驳回原告文昌盈海清澜水务有限公司的诉讼请求。 二审判决结果：驳回上诉，维持原判。 再审判决结果：1.撤销海南省第一中级人民法院（2020）琼96行初41号行政判决和海南省高级人民法院（2020）琼行终658号行政判决；2.撤销海南省文昌市人民政府文府复决字（2019）44号行政复议决定；3.撤销海南省文昌市生态环境局文环罚决字（2019）51号行政处罚决定。 02法院认为 海南省第一中级人民法院一审认为： 本案的争议焦点是文昌市环境局作出的51号决定书是否合法以及文昌市政府作出的44号复议决定书是否合法。 依照《环境行政处罚办法》第十一条规定，责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或连续状态的，可认定为新的环境违法行为。盈海公司应于2018年11月30日前完成环保验收工作，其逾期不改正的行为已属于新的违法行为。其已于2019年5月15日通过环保验收备案完毕的理由，不能阻却其违法性质的认定。盈海公司关于环境保护验收无法完成应当归责于文昌市水务局的主张，系其与文昌市水务局之间的合同纠纷，可通过其他途径另行解决。 海南省高级人民法院二审认为： 本案审查的标的是被诉行政处罚决定、被诉行政复议决定是否合法。 文昌市环境局作出被诉行政处罚决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。文昌盈海水务公司主张文昌清澜污水处理厂已通过竣工环保验收，违法行为已经改正，但违法行为的改正不能否定违法事实的存在。350号《批复》仅批准3个月试运营期，且已作出通过环保验收后方可申报正式运营的要求，盈海公司关于文昌市水务局、文昌市环境局同意清澜污水处理厂继续运营，不应予以行政处罚的上诉理由，不能成立。违法行为产生的原因，不属于行政诉讼中对行政行为合法性审查的范围，盈海公司关于未能通过环保验收原因在于政府的上诉理由不能成立。盈海公司后改正违法行为，不能否定违法事实的存在。 最高人民法院认为： 本院认为，本案系文昌市环境局认为盈海公司在清澜污水处理厂试运营期限届满后，相关环境保护设施未按规定进行竣工验收即正式运营构成“未验收先运营”因而作出处罚决定而引发。原审判决业已查明，清澜污水处理厂处理后排放的污水符合国家规定，达到排放标准要求。本案争议的特殊性在于：在文昌市政府批复清澜污水处理厂3个月试运营期限届满后，由于污水收集管网建设滞后造成输送到清澜污水处理厂的污水量和污水浓度低，污水处理厂工况达不到设计产能的75%，文昌市环境局根据规定不同意环保竣工验收，而文昌市政府及文昌市水务局又因处理污水实际需要不同意停止运营的情况下，环保部门再次以违反“未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用”规定作出处罚决定是否合法、是否与盈海公司的违法行为事实、性质、情节以及社会危害程度相当的问题。具体而言，本案涉及四个焦点问题：（一）关于环境保护设施竣工验收制度目的与验收主体变革问题；（二）关于盈海公司环保设施未竣工验收的原因与验收标准变革问题；（三）关于盈海公司“未验收先运营”的主观过错与主动纠正问题；（四）关于被诉处罚决定的合法性与必要性问题。 （一）关于环境保护设施竣工验收制度目的与验收主体变革问题 “三同时”制度是我国环境保护法律所确认的重要管理制度，其中，建设项目竣工环境保护验收制度作为监督建设项目落实环境影响评价文件要求的保障性措施，是“三同时”制度的重要组成部分。随着政府职能转变和行政审批体制改革推进，结合环境保护实践需要，相关立法对竣工验收制度不断改革完善，验收主体、验收程序、验收标准持续简化优化。1989年制定的《中华人民共和国环境保护法》第二十六条第一款规定“建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用”。1998年制定的《建设项目环境保护管理条例》第二十条规定“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收”。而2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》明确删除了修订前该法第二十六条第一款有关“防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用”的规定。在此基础上，2017年7月16日修订的《建设项目环境保护管理条例》取消了建设项目竣工环境保护验收行政许可，对验收主体和监督方式作了改革，将竣工验收的主体由环保部门调整为建设单位，并改环保部门事前验收许可为事中事后监管。该条例第十七条规定“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告。建设单位在环境保护设施验收过程中，应当如实查验、监测、记载建设项目环境保护设施的建设和调试情况，不得弄虚作假。除按照国家规定需要保密的情形外，建设单位应当依法向社会公开验收报告”。 本案中，文昌市政府于2017年4月24日作出350号《批复》，要求盈海公司在试运营期间监测合格后可向文昌市环境局申请办理环保验收；海口恒科检测公司于2017年11月23日向文昌市水务局出具《不同意验收说明》称环保部门不同意竣工验收。2019年盈海公司第二次验收时，按新的规定自行组织验收并验收通过。可见，清澜污水处理厂项目竣工验收恰逢新旧竣工验收制度过渡期。然而，修订后的《建设项目环境保护管理条例》已经于2017年10月1日施行，文昌市环境局之后并无组织验收的行政职权，盈海公司自行组织验收并如实编制验收合格报告，即可正式运营。因此，文昌市环境局在新条例施行后，本应主动进行行政指导，及时告知盈海公司尽快自行组织验收，但其却告知检测单位不同意竣工验收。此既有违新条例规定和改革方向，又客观上造成清澜污水处理厂试运营期满后即面临“未验收先运营”困境。 （二）关于盈海公司环保设施未竣工验收的原因与验收标准变革问题 …… 本案中，文昌市环境局在《关于废止部分环保部门规章和规范性文件的决定》于2016年7月13日施行后，即不应再沿用75%验收工况标准，并应在修订后的《建设项目环境保护管理条例》于2017年10月1日施行后，主动对清澜污水处理厂进行行政指导，督促其尽快按新规委托竣工验收，并无需再考虑75%验收工况标准。但《不同意验收说明》已经充分证明，文昌市环境局至少在2017年4月至11月间，仍继续执行75%验收工况标准，且继续行使竣工验收权，客观上造成清澜污水处理厂未及时竣工验收并形成“未验收先运营”困境。相应不利后果，不应全部由清澜污水处理厂承担。 （三）关于盈海公司“未验收先运营”的主观过错与主动纠正问题 …… 上述表明，文昌市环境局对生产负荷长期未达到75%验收工况标准的原因是明知的，即进水量和进水浓度“两低”主要系政府污水收集配套管网建设不足。此均非盈海公司所能控制，也非其责任，其不具有主观过错。盈海公司在首次处罚决定作出后一个月即请求文昌市水务局牵头做好环境竣工验收工作，委托检测公司进行环境竣工验收，并在第二次处罚决定作出之前四个月即已完成所有验收手续，在主观上具有纠正违法状态的意愿，客观上根据行政机关指引实施了主动纠正违法的行为。盈海公司对“未验收先运营”状态未能及时消除并不存在主观过错，且积极进行了改正。文昌市环境局实施行政处罚时应当全面、客观、公正地调查并收集对当事人不利及有利的证据，亦应将违法行为客观原因与主观过错等因素与情节纳入考量范围，其有关不应考虑违法行为客观原因等主张，不符合2017年修正的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十六条规定的“必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据”的规定。原审判决认为违法行为产生的原因，不属于行政诉讼中对行政行为合法性审查的范围的观点，于法不合，应予纠正。 （四）关于被诉处罚决定的合法性与必要性问题 《行政处罚法》第四条第二款规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。第二十七条第二款规定，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。《环境行政处罚办法》第六条第一款规定，行使行政处罚自由裁量权必须符合立法目的，并综合考虑以下情节：违法行为所造成的环境污染、生态破坏程度及社会影响；当事人的过错程度；当事人改正违法行为的态度和所采取的改正措施及效果等。 盈海公司建设运营的清澜污水处理厂具有净化和处理污水、防治水污染、保护水生态、保护和改善环境、维护公众健康的公益性；此不同于产生和排放污水的企业。文昌市环境局作出的《文昌市环境局报告》亦认定清澜污水处理厂污水经处理后均达到排放标准要求，各项污染物指标均符合《城镇污水处理厂污染物排放标准（GB18918-2002）》限值。故盈海公司虽存在“未验收先运营”，但不仅未造成环境污染和生态破坏的后果，反而有利于环境保护。 盈海公司主张，其在接受第一次行政处罚后，曾向文昌市政府提出报告，请求暂时关停污水处理厂，但未获回应。文昌市水务局还于2018年11月16日函告盈海公司，同意接收当地16家餐饮单位排放污水、2018年12月12日函告盈海公司，要求其对海南勤富食品有限公司排放污水接入厂区进行处理。而且，将各项排放指标达标的清澜污水处理厂关停，有可能造成当地大量生产生活污水得不到处理，从而直排入海造成环境污染。污水处理厂内滞留的废水、废液、废渣等污染物亦可能存在二次污染的风险。生态环境部2019年9月8日发布的《关于进一步深化生态环境监管服务推动经济高质量发展的意见》（环综合〔2019〕74号）规定，严禁为应付督察不分青红皂白采取紧急停工停业停产等简单粗暴措施，以及“一律关停”“先停再说”等敷衍应对做法，对相关生态环境问题整改，坚持依法依规，注重统筹推进，建立长效机制。清澜污水处理厂之所以“未验收先运营”，系根据相关部门要求与污水处理的客观需要而实施，其自身善意无主观过错；虽形式上违反法律规定，但与法律原则和立法精神一致，且不会造成环境污染恶果。 根据生态环境部《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》（环执法〔2019〕42号）第四条第十三项规定，违法行为如“未批先建”未造成环境污染后果，且企业自行实施关停或者实施停止建设、停止生产等措施的，可以免于处罚；其他违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可以免予处罚。文昌市环境局在调查处理时，应当参照本条精神，并综合考虑“未验收先运营”违法行为的原因、后果但未予考虑，裁量权行使不当。即便文昌市环境局对“未验收先运营”首次处罚30万元尚有一定合法性与必要性；但在盈海公司接受行政处罚后，及时根据《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》规定，积极与政府部门沟通促进配套管网建设，主动请求文昌市水务局牵头做好环境竣工验收工作，并在第二次处罚决定作出之前即已完成竣工验收的情况下，文昌市环境局对全年污水处理费收入仅300-500余万元的企业，作出100万元的罚款，既不合法，也不合理，亦无必要，且易生推卸上级环保督察责任之嫌。 综上，“法律不强人所难”。盈海公司虽然客观上存在“未验收先运营”违法行为，但并不存在主观过错，对其再次处罚既不符合善意文明执法理念，也不符合海南自由贸易港建设的法治要求。文昌市环境局作出被诉处罚决定时，未能全面考虑污水处理厂“未验收先运营”违法行为的特殊性，未全面考虑违法行为客观原因、危害后果、主观过错以及事后的补救完善等因素，裁量结果明显不当，应予撤销。44号复议决定错误维持应予撤销的行政处罚决定，应予撤销。一、二审判决驳回盈海公司诉讼请求，适用法律错误，依法应予改判。 03实务要点 违法行为产生的原因属于行政诉讼中对行政行为合法性审查的范围。 法无授权不可为。当上位法已经取消授权，下位法因立法滞后性未修订时，行政机关执法和法院司法时应遵循上位法优先于下位法的法律基本适用规则。 04 案例索引 （2022）最高法行再329号《文昌盈海清澜水务有限公司与海南省文昌市生态环境局等行政处罚及行政复议案》（审判长：耿宝建；审判员：熊劲松、陈娅），载《最高人民法院公报·裁判文书选登》（2023年第10期）。 05 点评 1.法律不强人所难 '法律不强人所难' 这句成语，它源自于西方法律实践中的一个重要理论——期待可能性理论，这一理论以一桩被称为'癖马案'的案例为基础。 '癖马案'发生在1897年的德意志帝国，一名马车夫受雇驾驭配有两匹马的马车，其中一匹为“癖马”，并在无法预见的情况下造成一人受伤。帝国法院最终判决马车夫无罪，原因在于他无法预料到马的恶性行为，并且缺乏力量抵制雇主的决定。这一判决引发了期待可能性理论的提出。根据该理论，法律不应该要求个体去做本来无法做到或者在特定情况下无法预见的事情。这样的理论基于对个体意志自由的尊重，认为只有在意志自由的情况下，个体的行为在法律上才能被视为是可期待的。 就本案而言，盈海公司在接受第一次行政处罚后，曾向文昌市政府提出报告，请求暂时关停污水处理厂，但未获回应，另外文昌市水务局又要求其对该辖区进行污水处理（客观现实需要），由此可知盈海公司其意志自由受到限制。 2.本案中适用法律错误到底是指什么？ 《中华人民共和国行政诉讼法（2017修正）》第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。” 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：“……（二）适用法律、法规错误的；……” 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项规定：“（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；” 就本案而言，最高法撤销一二审判决的原因是适用法律错误。那么到底是那里适用法律错误了？《建设项目环境保护管理条例》（2017）修订于2017年10月01日才生效，文昌市环境局于2019年9月23日作出51号决定书。2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》（2015.01.01 实施）明确删除了有关“防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用”的规定。因此，我们可以知道在2015年1月1日至2017年10月1日，行政法规与法律存在适用上的冲突。 《中华人民共和国立法法》（2015修订）【适用当时的法律】第八十八条第一款规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。”根据上位法高于下位法的法律适用基本规则，就本案而言，是因为国务院未根据《中华人民共和国环境保护法》及时修订《建设项目环境保护管理条例》所导致的，即立法上的滞后性所导致的。 很可惜，没有看到最高法法官明确评析本案中是否存在法律与行政法规的冲突，且存在冲突时如何适用。 |
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