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知风云：2023年，既是国企改革承上启下的一年，也是国企发力追赶世界一流的一年；既是国企优化资产布局，推动市场化整合重组的一年，也是建立健全董事会建设，完善企业治理机制的一年；既是完善科技创新体制机制的一年，也是建立健全以管资本为主的国资监管体制的一年。而这背后，离不开今年所出台相关政策的支持与引导。 责编|亿亿 编辑|阿苓 截至2023年11月30日，知本咨询数据中心共计追踪614条国企改革相关政策。 其中，全国政策215条，占相关政策总数约35%%，改革方向聚焦于产权改革、创新体系建设；地方政策399条，占比约65%，改革方向聚焦于创新体系、国资监管。年度重点政策建议关注国有企业参股管理新规、世界一流相关政策、资产重组相关政策、独立董事建设政策以及国企创新相关政策。 01 全国：深化改革正当时 纵观2023年1-11月，共收录全国政策215条。从发布时间脉络上来看，年初为政策发布高峰期。 2023年一季度，全国共计发布154条政策，占2023年前11月全国所发布政策总和的71.63个百分点。其中，2月份出台政策共计135条，这主要是由于中国证监会在当月陆续出台了多部证券交易所规则。
图：2023年1-11月全国政策发布时间分布 从类型来看，国企改革相关政策162条，主要方向聚焦于产权改革、专项改革、战略规划、国资监管以及三项制度；另外，全国层面还发布综合类政策共计33条，主要涉及高质量发展、营商环境优化等；创新类政策20条，方向涉及科技创新与科技投资、科技成果转化、科研项目及经费管理等多个方面。 总体来看，随着《国有企业改革深化提升行动方案（2023—2025年）》的印发，深化改革仍是未来国有企业应当关注的重点。 其次，2023年政策方向更加聚焦于产权改革相关，例如股票发行、证券交易所规则、债券发行与交易等。 另外，可以预见科技创新也将是未来国企改革发展的重点方向，其政策表现多样，重要落脚点在创新支持相关税收优惠政策、创新组织建设以及知识产权保护等方面。具体见下方词云图：
图：2023年1-11月全国政策关键词 在2023年所发布的众多政策中，国企参股、世界一流和资产重组无疑是年度改革关键词，并且这些相关政策的发布对于未来国企改革深化提升行动的进一步实施，具有里程碑式的意义，以下就对相关政策进行详述。 1、国企参股管理新规 6月23日，国务院国资委印发《国有企业参股管理暂行办法》（国资发改革规〔2023〕41号，以下简称《暂行办法》）标志着对国有企业参股投资的监管进一步强化。 文件提出参股企业通过增资扩股引入其他投资者，国有股东应当在决策过程中，按照国有资产监督管理有关规定就资产评估、进场交易等发表意见。 在此文件颁布之前，对国有参股公司的管理，仅限于2019年发布的《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》（国资发改革规〔2019〕126号）以及2021年所发布的《国资委关于加强中央企业融资担保管理工作的通知》（国资发财评规〔2021〕75号）等少数文件，《暂行办法》的发布对于国有企业的参股管理将会产生深远影响。 2、世界一流相关政策 党的二十大报告对国有企业作出了“完善中国特色现代企业制度，弘扬企业家精神，加快建设世界一流企业”的明确要求，可见建设世界一流企业已进入到全面推进实施阶段。 3月3日，国务院国资委召开会议，对国有企业对标开展世界一流企业价值创造行动进行动员部署。 当月16日，国务院国资委办公厅发布《关于印发创建世界一流示范企业和专精特新示范企业名单的通知》，其中有7家企业入选创建世界一流示范企业名单，200家企业入选世界一流专精特新示范企业（注：现更名为世界一流专业领军企业）名单。 随后4月27日，国务院国资委再发布《关于开展对标世界一流企业价值创造行动的通知》，主要从效益效率、创新驱动、国家战略、效能提升、可持续发展、共建共享、体系建设等七个方面对争做世界一流企业做出了行动性的指引。 3、资产重组相关政策 2月17日，中国证券监督管理委员会2023年第2次委务会议审议通过《上市公司重大资产重组管理办法》和《非上市公众公司重大资产重组管理办法》（以下简称“两个《管理办法》”）。 从2010年第一部对我国资本市场并购重组具有指导意义的《国务院关于促进企业兼并重组的意见》发布，到如今仅仅过了十几个春秋。 如果从20世纪90年代经济体系转型算起，国企的整合重组也才走过30余年的历程。时间虽短，但相关政策却如雨后春笋般不断出现。
整体上，两个《管理办法》较此前征求意见稿差别不大，但监管力度更严格。 第一，将审核程序由核准制调整为注册制。与核准制相比，注册制不仅涉及审核主体的变化，更重要的是充分贯彻以信息披露为核心的理念，发行上市全过程更加规范、透明、可预期。 第二，《上市公司重大资产重组管理办法》明确重大资产重组中独立财务顾问责任等相关规定，压实证券服务机构责任，强化重组监管对上市公司“持续经营能力”的判断。 第三，《非上市公众公司重大资产重组管理办法》明确非上市公众公司重大资产重组责任，加强违法违规惩处。 2023年以来，国务院国资委已在多个会议上提及重组。新一轮国企改革明确重组方向，强调将“战略性重组和专业化整合”作为建设世界一流企业的重要抓手。目前，新一轮国企改革深化提升行动正逐步展开，整合重组将依然作为关键部分，继续推动改革不断走深走实。 4、独立董事相关政策 独立董事是上市公司治理结构的重要一环。推动完善上市公司独立董事制度,是提高上市公司治理水平、构建现代企业制度的重要保障。 从2001年正式建立独董制度——《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》算起，独董制度在我国已经运行了22年，持续推动着我国国企改革深入发展。 4月14日，国务院办公厅印发《上市公司独立董事制度改革的意见》，之后在7月28日，中国证券监督管理委员会2023年第5次委务会议审议通过《上市公司独立董事管理办法》。 两项政策主要是在旧规基础上，着力解决当下存在的独立董事权责利不统一等问题，给独董履职环境提供更好的保障，具有里程碑意义。 5、国企创新相关政策 一直以来，培育核心竞争力、打造创新型国企都是国企改革的重点。特别是国企改革三年行动以来，自主创新被摆在了促进国有企业高质量发展和服务国家重大战略的核心位置。 《全国国有企业改革三年行动总结电视电话会议》明确指出：“三年行动主要目标任务与科技创新的体制机制不断完善密不可分”，这也说明激发国有企业的科技创新活力，是实现我国高水平科技自立自强的关键举措，也是深化国资国企改革、提高国有企业核心竞争力的重要路径。 8月27日，中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于进一步加强青年科技人才培养和使用的若干措施》，主要在支持青年科技人才发展、青年科技人才参与科技决策等方面提出了明确的要求。 10月19日，国务院办公厅印发《专利转化运用专项行动方案（2023—2025年）》，重点从大力推进专利产业化、激发运用内生动力和培育知识产权要素市场三方面发力，解决我国目前专利转化率偏低、激励不足、与需求结合不紧密、服务体系不健全等问题。 02 地方：创新&改革双驱动 2023年1-11月，知风云数据&知本咨询共计收录地方政策399条，涉及31个省市自治区。其中，从所发布政策的级别来看，省部级251条，副省级81条，地市级67条。 从发布时间脉络上来看，与全国地区发布政策有所不同的是，地区政策发布时间集中在今年年初及年尾。 2023年一季度，地方共计发布98条政策，占2023年前11月中央所发布政策总和的24.56个百分点。 另外，在经过4-7月的下降趋势后，8月起地方发布政策又呈现出强劲的上升趋势，仅11月就发布了68条政策，占比达17.04%，这主要是由于各地方政府在当月集中发布了大量产业高质量发展政策。
图：2023年1-11月地方政策发布时间分布 从地区来看，东部地区政策发布数量遥遥领先中西部地区，其中广东（34条）、浙江（33条）和山东（31条）分别位居前三，这与地区经济发展水平与国企改革推进力度大体相符。
从类型来看，地方层面更加注重国企创新发展（187条），主要方向聚集于产业创新、知识产权以及创新人才机制；其次是国企改革相关行动（144条），其中国资监管体制建设、产业战略指引、企业合规管理成为年度热词；最后是综合类政策（68条），涉及营商环境、高质量发展规划等方面，具体见下方词云图：
在众多政策中，董事会建设、混改企业差异化管控、工资总额管理、企业上市以及科研项目管理相关政策成为改革热点，这既符合当前地方国有企业在不断深化国企改革的基础上，持续优化国有经济布局和结构调整，推动国有企业上市的实际。 同时，也符合当前新一轮国企改革深化提升行动中对于国企科技创新能力所提出的更高要求，以下就对相关政策进行详述。 1、自治区属国有企业董事会和董事评价办法（试行） 2023年5月26日，宁夏国资委印发《自治区属国有企业董事会和董事评价办法（试行）》（以下简称《评价办法》）。 近年来，无论是全国还是地方，无论是国资监管还是前银保监会监管，都对董事会和董事考核高度重视，前后出台了若干规范性文件推动董事考核评价落实落地。整体来看，现行董事考核指标，集中在通过打分等评价形式，对于国企董事会和董事的职业素养、勤勉尽责、履职实绩等方面的履职行为进行评价。 此次颁布的《评价办法》评价内容与之前类似政策有所不同：它主要从基础建设、运行规范性、运行有效性等方面对董事会建设进行定量评价。此外，《评价办法》里评价对象也有所不同。 不同于其他政策主要对董事长、董事总经理、外部董事、职工董事进行评价，《评价办法》除了对董事会进行评价外，还对企业内部以及出资人进行定量评价。 2、进一步完善上海市财政科研项目经费“包干制”试点方案 2023年5月19日，上海市科学技术委员会和上海市财政局联合印发《进一步完善上海市财政科研项目经费“包干制”试点方案》（以下简称《试点方案》）。 该方案明确了试点范围、试点内容和试点管理措施，提出继续推进上海自然基金项目科研经费包干制试点，并进步扩大“包干制”试点范围。赋予科研单位和创新团队更大的科研经费使用自主权，建立更加符合科技创新规律的经费管理制度，切实减轻科研人员负担。 据不完全统计，目前已发布了科研项目经费“包干制”改革试点工作方案的地区包括广东、四川、湖南、重庆等地区。
3、关于国有相对控股混合所有制企业差异化管控的工作指引（试行） 5月5日，贵州省国资委印发《关于国有相对控股混合所有制企业差异化管控的工作指引（试行）》（以下简称《工作指引》）。 这主要是由于省内多数相对控股企业仍视同国有全资、绝对控股企业进行管控，外部投资者与非国有股东融合不到位，企业活力也不能得到充分释放。 而要解决这些问题，需要进一步改善国有股东行权履职方式，对相对控股企业实行有别于国有全资、绝对控股企业的差异化管控模式。 《工作指引》从指导思想、基本原则、具体要求等方面对差异化管控进行指导，旨在对国有相对控股混合所有制企业实施有别于国有全资、绝对控股企业的差异化管控，建立健全以管资本为主的监管体制，明确权利和责任边界，规范国有股东行为。 《工作指引》的颁布，可为其他地区国企差异化管控提供借鉴，同时相信随着各地区国企混改率的逐步提升，针对混改企业差异化管控的文件也会逐步颁布。 4、省属企业工资总额管理办法实施细则（试行） 近几年，随着国家层面出台《关于改革国有企业工资决定机制的意见》、《中央企业工资总额管理办法》等系列政策，国企工资总额管理改革迎来前所未有的持续推进及深化发展期，推动了国企工资总额及薪酬改革实现新的飞跃。各省市也紧跟全国步伐，制定了符合自身实际的相关政策。 2023年4月28日，湖北省国资委印发《省属企业工资总额管理办法实施细则（试行）》（以下简称《实施细则》）。《实施细则》主要特点概括为“三界定、三细化、四明确”： 三界定，即对工资总额预算管理的企业范围、职工范围，以及工资总额预算基数进行界定。 三细化，即将工资总额决定机制细化为经济效益联动、效率对标调节、工资水平调控三个部分。 四明确，即对工资总额备案制管理、周期制管理、结构化工资总额管理、集团总部工资总额管理相关规则等进行了明确。 《实施细则》的出台，进一步提高了湖北省属企业工资总额管理的规范化、市场化、科学化水平，促进省属企业提高经济效益，激发省属企业创造力和提高市场竞争力，推动国有资本做强做优做大，助力企业的可持续发展。 5、企业上市相关政策 自国企改革三年行动实施以来,被视为“稳定器”和“压舱石”的上市公司在资本市场上表现愈发活跃，系列国企上市的支持政策如雨后春笋相继颁布。 2023年，企业上市地方政策共计7条。例如，2月13日，河北省人民政府办公厅印发《河北省企业上市行动方案》（以下简称《河北行动方案》）；8月4日，甘肃省人民政府办公厅印发《甘肃省企业挂牌上市行动方案（2023—2025年）》（以下简称《甘肃行动方案》）；10月7日，云南省人民政府办公厅印发《云南省推动提高上市公司质量三年行动方案（2023—2025年）》（以下简称《云南行动方案》）等。 2023年，随着国企改革三年行动的圆满收官，建立世界一流企业行动与新一轮国企改革深化提升行动扬帆起航，宏观层面陆续出台了项部政策支持国有企业后续发展。 一是在支持国有企业构建新发展格局，优化国有经济布局的同时，以市场化方式推进整合重组； 二是加大国有企业上市挂牌力度，提升股权运作及价值管理能力，增强市场影响力； 三是通过多项政策出台积极推动世界一流企业建设； 四是全国及各地相继出台董事会建设相关政策以期推动中国特色国有企业现代公司治理机制长效运行；五是完善国有企业科技创新机制亦成为宏观层面主流政策方向。
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