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绿色先锋：中国在全球气候行动中的创新与领导  作者：Guido Schmidt-Traub, Harvey Locke, Jixi Gao, Zhiyun Ouyang, Justin Adams, Lin Li, Enric Sala, M Rebecca Shaw, Sebastian Troëng, Jing Xu, Chunquan Zhu, Changxin Zou, Tianxiao Ma, and Fuwen Wei. 来源：Schmidt-Traub G, Locke H, Gao J, et al, "Integrating climate, biodiversity, and sustainable land-use strategies: innovations from China", National Science Review, Vol. 8, No.7, 2021, pp. 139-143. 导读 在当前生物多样性、生态系统和气候环境不断退化的大背景下，文章探讨了低碳绿色发展战略的关键政策设计以及推进政策实施过程中面临的各类挑战。该文认为各国为实现可持续发展目标（SDG），需要利用空间规划来制定并实施综合性国家战略，将“基于自然的解决方案”（nature-based solutions，NBS）作为框架，整合《生物多样性公约》（CBD）、《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）和《联合国防治荒漠化公约》（UNCCD）三项里约公约的目标，从而最大化共同利益。该文建议，各国应当借鉴来自中国国内政策创新的成功经验，将自然、气候以及陆地和海洋的可持续管理纳入《巴黎协定》下的长期低排放发展战略（LT-LEDS）。该文强调了国际社会应秉持人类命运共同体理念，携手并进推动环境治理，并对中国为持续推进生态文明建设所取得巨大成就给予肯定，彰显出中国的大国担当。 整合公约目标 三项里约公约的目标密切相关，涵盖气候、自然和土地资源管理，存在着协同作用。然而，每个公约下的国家战略和国际政策进程却总是孤立的，各国也缺乏共同实现公约目标的决心和资源。2015年9月联合国气候峰会前夕，中国和新西兰共同牵头组建全球NBS联盟，发布了《基于自然的气候解决方案宣言》（NBS宣言），并推动其成为联合国气候议程的一部分。2019年，克服政策孤立性的政治走势进一步加强，里约公约目标也借助联合国可持续发展目标得以被置于更广泛的背景。例如，加拿大主办的自然冠军峰会（Nature Champions Summits）便呼吁“将自然保护和应对气候变化的目标结合，并同时针对两者制定高效的NBS”。 NBS 和空间规划 NBS在实现里约公约的目标方面起到了关键作用，例如陆地NBS对于减少温室气体排放、推动气候适应和可持续水管理至关重要。尽管目前有许多国际和国家倡议推动NBS，但大多数举措仍以单个项目为基础，并没有充分纳入国家战略中，这可能会导致与其他可持续发展目标优先事项的冲突。 由于NBS涉及土地利用、土地管理以及对稀缺土地、海洋和水资源的竞争问题，因此将NBS与空间规划结合起来是里约公约背景下的一项新举措。例如，为濒危物种建立自然保护区对气候目标带来正面收益的同时，也有可能会降低该地区的农业效益。因此空间规划需考虑所有政策目标以权衡利弊，否则可能带来得不偿失的后果，中国和全球保护区的经验也表明，管理自然的空间方法必须考虑到当地和其他受影响人群的需求，实现环境和社会经济目标的同时确保其能够被接受。 尽管需要空间政策工具来实施NBS，但通过对国家自主贡献 (NDCs)的审查表明，在提交的195项气候战略中，没有一项包含可操作的地图，也没有一项战略详细说明如何权衡自然和土地退化目标之间的共同利益。同样，在生物多样性公约（CBD）下的生物多样性战略也缺乏对自然丧失的驱动因素的系统性解决方案，只有15%的战略包含可操作地图。以上战略中对地图和空间性分析的缺乏表明，在里约公约下的国家战略没有充分解决对竞争性措施之间的协同作用的考量和权衡等复杂问题。 中国的生态文明（Ecological Civilization） 中国自上世纪80年代启动了世界上最大的地貌恢复工程，然而自然环境并没有随之好转。1998年长江特大洪水造成的严重损失使政府认识到不切实际的土地管理措施会加剧自然灾害的规模，因此决定采取更加全面的政策保护自然环境。随之“生态文明”这一概念于党的十七大时首次提出，并于2018年被写入宪法。目前中国已制定了国家和省级空间分区规划，涵盖并整合包括关键生态功能区、农业生产区、工业发展区和人类居住区在内的各个功能区。为了加强统筹性，中国自然资源部将这些互不关联的空间规划框架整合为一个单一的中国土地利用总体规划，并将其纳入十四五计划。这为中国提供一个整合三项里约公约的土地利用管理框架，对其他国家和全球政策进程有着重要借鉴意义。 这些空间规划框架包括对不同功能区实施特殊保护的“红线”。例如农业红线确定了进行耕种的土地面积最低值为1.2亿公顷，且只有当新的农业用地被开发时，才能够在保证农业红线的基础上对农业用地的功能加以变更。中国的生态保护红线（ECRL）于2011年被国务院提出，并于2013年被列为生态文明建设的主要任务。其能够保护生物多样性、减少灾害风险和优化生态系统，由以下四步骤组成：（1）通过结合遥感卫星和地面站点数据确定初步的ECRL；（2）将初步制定的ECRL与其他土地规划（包括农业、工业、矿业、城市规划和基础设施建设）框架相协调；（3）确保各省ECRL一致，便于省际管理的有效性和连续性；（4）针对不同地区的生态需求和发展情况，与地方政府协商并修改最终ECRL划分。 通过以上四个步骤，ECRL能清晰显现各地区潜在的土地规划冲突。例如，为促进就业而开办的工业园区可能会破坏当地的重要湿地，由于地方政府收入大部分来源于土地出售和租赁，因此ECRL的制定会遭受一定程度的反对与质疑，此时便需要通过补偿金换取地方对ECRL的支持。据统计，2017年中国向700余县支付了约627亿人民币用于补偿ECRL带来的经济损失。ECRL的另一个挑战来自中国复杂的土地性质问题。虽然中国的所有土地属于国家所有，但其中一部分或是被地方政府租赁给私营实体，或是被分配给农户。当政府决定将某一区域纳入ECRL时，便需要耗费大量时间与资源同地方进行复杂的谈判。因此，目前ECRL的推进进程十分缓慢，也不时发生土地使用权相关的矛盾。 中国的ECRL和土地利用规划构成了解决相关问题的特有政策框架，但政策缺口也十分明显：首先，ECRL的目标未包括土壤中的生物和碳储量，可通过与碳排放权交易管理计划进行挂钩促进其形成全面的NBS政策框架。其次，目前ECRL并未完全涵盖领海内的海洋生物种类，可通过制定海洋保护红线填补这一空白。再次，中国缺乏量化和最小化其国际溢出效应的政策工具，因此ECRL可能会将不可持续的生产方式转移到境外。最后，需要制定相关政策框架以解决 ECRL未涵盖的集约化农业生产景观中的生态问题。 活用中国经验 虽然其他国家也对土地利用进行规划，但并未达到ECRL的高度，其实通过对中国政策进行适当的修改调整，便能为他国提供政策框架设计的宝贵经验。在活用中国经验的过程中，各国需要面对两个难题。其一是如何测绘陆地海洋资源地图，这些高分辨率地图往往由科学团队绘制，但尚未得到政府的官方认证；此外，这类生态资源地图需要与城市总体规划、工业发展、采掘业及其他形式的土地资源地图相结合，以辅助分析并指导国家投资决策。其二是如何设计和实施能够管控土地利用竞争的空间规划，例如其中的经济利益相互冲突或同自然保护的目标相冲突。需要结合中国经验，因地制宜地制定适合特定国家的可行政策框架，与利益相关者进行协商，获得政府、当地居民和私营部门的支持。总之，他国效防中国ECRL的经验时，需加强政府行政能力，并以符合本国国情的方式进行土地利用规划。 长期气候战略中的空间政策 将自然空间政策纳入《巴黎协定》下的LT-LEDS也将有助于完成里约公约的目标，此项整合是向短期国家自主贡献迈出的过渡性措施，能够把NBS同土地利用变化的驱动因素结合，同时各国的自然保护提升至政治高度，并能提高各国对自然和土地利用管理的标准与透明度。 绿色“一带一路” 中国作为全球最大基础设施投资倡议——“一带一路”倡议（BRI）的发起国，应致力于协调并制定符合里约公约的多边环境协定，此举需要将基础设施投资与可持续发展相结合，将国内经验传播并应用于沿线国家，使倡议受益国政府能够更好对经济、社会和环境发展目标进行利弊权衡。 道阻且长，行则将至 中国可通过将ECRL和土地利用规划框架纳入其LT-LEDS，促进里约公约目标的国内一体化，为一带一路沿线国家的可持续发展做出重大贡献。法国作为《巴黎协定》的东道国和自然与人类高雄心联盟（High-Ambition Coalition for Nature and People）的主席国之一，始终坚持在G7、G20以及同中国的双边合作中促进里约公约目标的整合，欧盟生物多样性战略的提出与世界自然保护大会的召开等均成为整合之路上的里程碑。而世界上其他工业化国家，均须加快国内可持续发展政策的制定进程，将重点放在测绘LT-LEDS中土地利用目标的地图上，以追赶中国在土地利用目标上的高度，推动里约公约的系统性融合。 词汇积累 Ecological Conservation Redline 生态保护红线 land-restoration programs 地貌恢复工程 译者：沈好文，国政学人编译员，吉林大学国家安全学专业研究生。 审校 | 李茜 付艺伟 审核 | 丁伟航 排版 | 李明仰 本文为公益分享，服务于科研教学，不代表本平台观点。如有疏漏，欢迎指正。  |
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