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2024年1月7日，主题为“传承与创新：国土空间时代海南自贸港规划新格局“的2024年海南规划设计行业迎新学术年会在海南大学国际交流中心顺利召开。为回顾并学习精彩的学术汇报，我们已将内容进行整理并陆续推出，目前已整理并推出的文章可点击如下标题查看：本期微文，继续分享原山西省住房和城乡建设厅总规划师、副厅长、一级巡视员李锦生先生关于城市更新的主旨汇报，本文根据课件整理，经作者审核同意首发，在此，向作者致敬。 以下是正文。 谢谢何林林总工的主持，也谢谢协会的邀请和杨总的精心安排。刚才何教授、张教授分享的内容对我来讲也是一个很好的学习。那么，过去长期从事管理工作，接下来我就换一个视角来谈一下针对市县，特别是县城这一级，怎样全过程、全周期、可持续的进行城市更新工作，工作体系如何建立。“城市更新”正越来越多地进入中央政策文件，从实施城市更新行动转变为有序推进城市更新，城市更新已成为新时期提升人居环境品质，推动城市高质量发展和开发建设方式转型的重要战略举措和抓手。* 2013年：中央明确提出“严控增量,盘活存量，优化结构，提升效率” * 2015年：中央城市工作会议:应对“城市病”;推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变 * 2017年：第十九次全国代表大会:中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段。 * 2017年：住建部《关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》:通过城市双修治理“城市病”、保障改善民生、适应经济发展新常态。 * 2020年：国办《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》明确老旧小区改造任务、组织实施机制等。 * 2020年：住建部《关于在城市更新改造中切实加强历史文化保护坚决制止破坏行为的通知》做好历史文化保护工作。 * 2020年：住建部会同12部门印发《关于开展城市居住社区建设补短板行动意见》推进居住区建设。 * 2020年：《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》首次提出“实施城市更新行动” * 2021年：住建部《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》 * 2022年2月：住建部国务院新闻发布会提出，城市更新的建设7个方面，包括健全城市体系、优化结构布局、完善城市功能、管控建设底线、提升居住品质、提高运行效能、转变发展方式等。 * 2022年3月：发改委发布《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》提到要推进城市更新，加快改造城镇老旧小区。 * 2022年6月：发改委发布《“十四五”新型城镇化实施方案》，提到有序推进城市更新改造，并强调推进老旧小区、厂区、街区、城中村等，防止大拆大建，进一步约束城市更新的改造方式。 * 2022年10月：党的二十大报告提出，“实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市” * 2023年7月：住建部《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》，为城市更新框定了未来发展的空间。 * 2023年7月：国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》。会议指出，在超大特大城市积极稳步实施城中村改造是改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的一项重要举措。 * 2023年11月：自然资源部办公厅《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》。为地方因地制宜地探索和创新支持城市更新的规划方法和土地政策，依法依规推进城市更新提供指引。 * 历史进入新时期（城镇化率超63%,进入城市型社会）* 中央有了新要求（治理能力与依法治国，以人为中心）* 城市还有很多问题（安全问题，城市病，方向迷茫）以房地产驱动的城市开发建设方式已经到了尾声。住房问题已经由总量短缺转为结构性供给不足。党的十九大提出我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一时期，生活水平的变化、人的需求变化、人口结构的变化等问题，共同推进城市更新作为党和国家重大政策的提出。国家“十四五”规划明确提出“实施城市更新行动”，并明确了城市更新行动八个主要方面。做好城市工作，要顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。这是我们做好城市工作的出发点和落脚点。同时，要坚持集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量，立足国情，尊重自然、顺应自然、保护自然，改善城市生态环境，在统筹上下功夫，在重点上求突破，着力提高城市发展持续性、宜居性。
主体（组织）单位完善工作流程，明确数据收集重点方向。* 划定单元范围：结合更新需求、街道社区边界、周边规划道路、用地完整性等因素，划定空间单元。* 制定调查方案：结合所在区域重点问题的研判，编制调查方案，明确调查内容和相应的调查方式；例：从旧城片区开始。* 建立基础数据：协同住建、自然资源、商务、文化、市政、民政等部门收集资料。第三方机构开展实地调查、居民走访、测绘等工作。* 推动数据整合：实施单位对调查成果进行整合校验，形成与调研对象一致的数据平台，落实不部门应用方式。* 公服、市政——住建、资源；民政、水利；消防、应急* 重点1：聚焦优势领域，利用国有资产撬动城市空间活力和竞争力* 重点2：收集面向更新对象的经济、社会、建设数据需求建立面向数据层面的工作机制。
原因：完善城市治理机制，发现和解决“城市病”的工具。对城市实际运行状态进行实时监测、定期检查、分析评价、反馈校正，评估诊断“城市病”并提出治理策略，不断提高城市的承载力、宜居性和包容度，确保城市人居环境建设所确定的各项任务和目标指标得到有序落实，为城市的精细化管理提供决策依据。突出更新引导，依据发展阶段落实评估目标，明确问题痛点。* 明确基本面貌：明确发展阶段特点，精确找到差距，研判城市硬功能、软实力，真不足。* 实现基本功能：体检发现的问题短板作为城市更新的重点，建立指标对比考核体系，指导城市更新工作，最终实现城市治理能力、服务能力提升。* 达成基本目标：明化对城市休闲度、外来人口吸引力，文化艺术品质发展目标导向，纳入相关指标，摸清城市软实力。专注于城市特色历史文化遗产的资源化利用，精准识别旅游、制造产业、生态宜居协调发展水平。 2.3 做好顶层设计-着力推动树立“体检是向上反馈问题和诉求通道”理念通过实时运行的体检数据收集和监测平台及时反映总规实施情况；考察是否存在偏离城市功能定位、突破发展底线、违背指标目标方向等问题；对年度总规实施情况进行综合总结、趋势判断和问题预警；形成对策建议并反馈指导下一年实施工作，体检结果与下一年度实施计划挂钩，促进滚动实施。采用自评估与第三方评估结合的模式，以评估主体的多元化、社会化，推动实现体检全过程的客观公正、公开透明。自评估工作由市规划自然资源委和市统计局共同牵头开展，各部门、各区政府根据要求开展自评。促进“主动自检”，着力推动树立“体检是向上反馈问题和诉求通道”的理念，提升各自评主体的积极性。开展自评估的同时，遴选和委托多家第三方技术团队开展专题评估工作。强化公众参与，通过全市居民满意度调查和部分街道、社区深入调研，点面结合收集公众意见，使体检报告反映各方共识。“高位统筹，部门协同，四级联动，共诊共治”收集民意，查找城市发展短板。自主开发“众评春城”微信小程序，组织各社会力量，开展社区共同缔造系列活动，建立“人民城市人民建、人民城市问人民”新格局，通过“市民视角”与“专业视角”相结合，科学、系统、全面、精准诊断城市规划与建设管理问题，以城市体检为监测手段，把脉“城市病”。（1）与规划编制和更新治理结合，提升科学性和可行性（2）与数字城市管理和规划平台结合，提升资源配置的智能化水平
3.1 依据城市体检结果，制定城市更新行动方案，以此作为统筹更新工作的纲领性文件因城施策、因地制宜的制定3-5年的更新策略与计划。城市行动方案也是3-5年城市魅力、活力、竞争力提升的总纲。 3.2 系统谋划城市更新工作目标、重点任务和实施措施，划定城市更新单元，建立项目库，明确项目实施计划安排。加强政府各部门协调，任务考核，政策举措、保障实施等措施 3.3《上海市城市更新行动方案（2023—2025年）》重点开展城市更新六大行动* 综合区域整体焕新行动。提升发展能级，统筹推进综合性区域的城市更新，聚焦重点领域和重点地区，强化分类引导，加强全要素统筹协调。* 人居环境品质提升行动。增进民生福祉，推动人居环境品质提升，不断改善居住条件，满足人民群众日益增长的美好生活需要。* 公共空间设施优化行动。优化功能品质，打造高品质城市公共空间。完善基础设施和公共服务设施，提升公共服务水平，系统提高城市应对风险能力。* 历史风貌魅力重塑行动。加强保护传承，促进历史文化遗产活化利用，将历史风貌保护与人民城市发展需求有机结合，合理引导空间载体活化利用。* 产业园区提质增效行动。服务产业升级，推动产业园区提质增效，推动存量工业用地转型升级、创新发展，促进空间利用向集约紧凑、功能复合、低碳高效转变，培育新兴产业发展优势。* 商业商务活力再造行动。盘活存量资源，焕发商业商务区崭新活力，营造布局合理、结构灵活、功能多元的新业态环境，辐射带动周边区域。 3.4《贵定县城市更新行动实施方案（2022-2025年）》重点开展城市更新五大行动。* 统筹更新规划，提升规划品质。合理确定工作目标、框定更新范围、划分更新单元、建立更新项目库、明确建设时序，有序推进城市更新工作。* 统筹实施“四改”，提升居住品质。以城镇老旧小区改造、棚户区改造、背街小巷改造、城镇管网改造“四改”为城市更新的主要抓手。* 统筹补齐短板、提升功能品质。以城市更新单位为抓手，以完善优化城市基础设施建设为重点，不断补齐基础设施短板，提升城市功能品质、提高城市承载能力，满足群众所需所求。* 统筹彰显特色，提升风貌品质。结合实际、因地制宜，保护传承文化，彰显地域特色、民族特色、时代特色，提升城市风貌品质。* 统筹管理服务，提升治理品质。加强城市治理体系和治理能力建设，推进城市治理规范化、系统化，强化城市管理，增强城市韧性，切实提升治理品质。 3.5 成都以“中优”地区为重点，整体谋划全市城市有机更新工作，编制城市有机更新总体规划，形成了'14546' 的总体更新思路。
城市更新动态规划（计划）是可以用来招商引资的更新项目库，是动态规划体系。（1）划定重要更新专项和重点更新片区的范围界线，针对城市体检发现的问题与需求，提出更新重点区域的更新目标与重点任务，其成果用于政府决策参考。（2）地级市城市更新单元可划三级，一级规模为5-10平方公里，主要以城市功能片区为主；二级规模为10-15分钟生活圈的街区范围；三级规模为完整社区5分钟生活圈范围。（3）县城城市更新单元划分以完整社区为基本单元，可以由若干个完整社区共同组成10-15分钟生活圈。城市更新专项类规划是结合城市结构与功能优化，提出重点更新片区的更新目标、更新策略、主要任务和具体举措等，落实主导功能类型城市更新单元的空间布局，提出统筹政策、资金、管理等形成合力的片区综合性更新机制， 解决片区发展中存在的综合性问题和短板。（1）城中村改造要坚持以人为本，注重因城施策、因村施策（2）城市更新时代，老旧小区留改拆建的十大特点与九种模式（3）巴塞罗那城市微更新——场景重构，通过城市更新获得内驱动能，推动城市发展转自20世纪80年代开始，巴塞罗那针对老城环境恶化、人口大量流失、城市失去活力等问题，采用了称为“都市针灸”的城市更新途径——用类似中医针灸疗法的方式，对城市中的关键空间节点进行微更新：在短期内就改造与新建了上百个不同类型的、富有活力和创造力的城市公共空间；并将这些小尺度的空间连成城市中一个安全、便捷，可以开展多种活动的公共空间网络；从而重新塑造了旧城环境，恢复了老城区的城市活力。* 公众逻辑：“从私到公”，实现价值最大化：从城市各个空间的地位角色方面来讲，城市中最有活力的地方就是城市公共空间，它是城市生活的舞台，集中体现了城市的魅力所在；从区域价值带动上来讲，改造居民室内的价值提升远远小于改造建筑立面的价值提升，而改造建筑立面又远远小于改造大环境的公共空间所带来的价值提升。因此，巴塞罗那都市针灸的“穴位”，优先选择了小尺度广场、街道、小公园等公共空间。通过实践人们发现，在巴塞罗那改善一个公园，周围居民就会主动改善建筑立面，反之则无效。* 痛点逻辑：“差中选差”，实现效率最大化：巴塞罗那在众多公共空间中，针灸治疗的“穴位”大部分选择的是“废旧的”工厂、“荒废的”缝隙空间、“使用率低下”的小广场等。可以看出，巴塞罗那从“痛点”入手，差中选差，“治已病”的诉求远远大于“治未病”的诉求。“痛点”不除、“已病”不治，对“全身”的影响是巨大的。只有“痛点”治好了，才能反转对周边区域的负面影响，实现效率最大化。* 就地逻辑：“因地制宜”，以“巧实力”实现投入最小化：就地取材，用“巧实力”进行更新改造，具有重复迭代、快速实施、临时性且低成本的特性。在巴塞罗那这座艺术的殿堂，最不缺的就是艺术家，性价比最高的就是艺术品。因此，用艺术来重塑优质空间，对于巴塞罗那毫无疑问是一个省钱、省力、见效快的“巧实力”。* 织网逻辑：“涟漪效应，连点成面”，实现从量变到质变：仅在1989年到1992年，巴塞罗那就改、扩建了450个公共空间；人工湖和喷泉的数量增加了268%；数百个艺术雕塑遍布全城。另外，各个“穴位”节点并不是孤立存在的。如巴塞罗那将全城的艺术雕塑绘制成艺术观光地图，目前已经成为巴塞罗那城市旅游的重要游线之一。策划是一个涉及多个方面的过程，包括项目的目标、范围、资源、时间、预算、风险管理等方面的规划，来确保项目能够顺利实施并取得成功。年轻人喜欢的业态植入，酒吧、少年模式，小尺度的建设。强化运营维护 ，资金来源主要为企业自 筹资金及金融机构融资 。从策划、建设到运营，能够生态化，自己平衡生态效果好，不能过度设计。政府的财政投入，就要考虑投资回报，要学会算账。太原的奥体中心，太单纯，没有经济性，建设不能仅仅考虑生态，没有经济性，消费空间很重要（图片来源于网络） 
迎泽公园，原有的儿童消费场所消失，新的消费空间没有（图片来源于网络）城市更新行动下的城市建设不能只专注于空间“容器”的打造，需要系统性地思考如何在城市运营中创造更多的现金流，摆脱土地收益的路径依赖，塑造有竞争力的产业和人才发展环境。
家门口的健身场地：曲江青少年体育运动中心（图片来源于网络）
重庆下浩里老街修复（图片来源于网络）
城市更新不同于新建，城市规模扩张时期形成的制度机制不适应、不支持城市存量更新改造。主要包括资金需求大、土地管理制度不适配、规划管理制度不支持、标准不适应、行政审批难协调、城市更新碎片化等方面。健全的政策、技术体系是城市更新有效推进的重要保障。 8.2 国家层面创新难度大，地方政府先行探索省、市级城市更新立法具有客观必然性城市更新是一项地方性事务，地方性法规具有更强的针对性、实施性以及对上位规划的补充性，并且立法难度相对较小，时机相对成熟，因而加快地方立法成为当前全面实施城市更新的客观需求，也是首要任务之一。 8.3 自然资源部印发《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》明确提出积极探索适应城市更新特点的、差异化的规划和土地政策，丰富土地配置方式。 8.4 结合城市更新需求，各地区针对零星土地开发、土地供应政策、用地分层出让等方面创新探索了城市更新相关政策要求与技术标准。 8.5 既有建筑改造项目情况复杂，面临诸多限制条件，各地在保障公共安全的前提下，对存量地区更新的标准规范进行了创新探索。南京市“对于确有实施困难的其他居住类更新项目，相关技术规范和控制指标需征得相关利害关系权利人同意，经批准后可以适度突破” ——《居住类地段城市更新规划土地实施细则》 北京市“在保障公共安全的前提下，城市更新中既有相关技术规范和控制指标无法达到现行标准和规范的，可以按照改造后不低于现状的标准进行审批。” ——《北京城市更新条例》 广州市“在保障公共安全的前提下，城市更新中既有相关技术规范和控制指标无法达到现行标准和规范的，可以按照改造后不低于现状的标准进行审批。” ——《广州城市更新办法实施细则》 江苏省“在保障公共安全的前提下，城市更新中既有相关技术规范和控制指标无法达到现行标准和规范的，可以按照改造后不低于现状的标准进行审批。”——《省政府办公厅关于进一步推进工业用地提质增效的意见》盐城市“鼓励各产业园区和工业企业通过产业更新、增容技改、综合整治等多种模式盘活存量低效用地”南京市“鼓励改善、提升，确保不降低原建筑消防安全水平为原则对既有建筑不同改造形式下如何适用新老防火标准提出了指导意见”——《南京巿既有建筑改造消防设计审查工作指南(2021年版)》 8.6 弹性管控基础设施底线保障，落实公用设施税费减免政策
城市精细化管理，是中国从旧式城市化转向新型城市化的代名词。对于城市发展来说，这种阶段的跨越是一个变革性问题，更是一个战略性问题。它是城市“一把手”应该关注的问题，而不是单纯某个部门的责任。（1）国家、省、市三级城市运管服平台建设工作的全面启动实施2021年12月，住房和城乡建设部印发《关于全面加快建设城市运行管理服务平台的通知》及相关标准文件，标志着国家、省、市三级城市运管服平台建设工作的全面启动实施。（2）《北京市城市更新条例》——城市更新管理流程构建城市更新项目应从项目申报到后期运营监管的全生命周期考虑，对项目推进所有环节进行推演，明确各类项目申请、立项、规划编制、审批、实施、验收、产权交易等全流程的手续办理规则，明确每个环节的责任部门，并明确办理标准，分类设置审批机制，规范申报立项、审批流程和时限，制定各类项目程序指引，提高行政效率。（3）《成都市城市精细化管理规范》——全过程管理，提升高效治理能力《规范》内容包括七大板块，覆盖城市管理全过程。提出了基于不同区域特点和功能的分区管理方案，针对区域管理特性实行层级划分，体现“分级分类、精准管理”理念。（4）《无锡市道路工程高品质建设管理规定（试行）》——城市道路建设全过程精细化管理* 一体化设计。形成涵盖道路工程所有内容“一张总图”。* 一体化建设。建立以道路建设单位为核心的统筹协调机制，实施道路建设范围内的统一管理，落实道路品质提升要求。* 精细化管理。依据各自职责分工，结合管理工作实际情况，精细化管理措施，把控建设管理关键环节。如：沈阳城市精细化管理“一网统管”，对平台内市、区、街道等1551个单位数据进行汇聚完善，通过市区两级监督指挥中心，连通22个市级单位，378个区级单位，99个街道和1047个社区，每月受理市政、园林、环卫、市容、执法等问题在 “一网统管”指挥中心的电子屏幕上可以看到“一网统管”平台汇聚的资源，按照全市统一的数据标准对261.2万个城市基础设施标识编码入库，完成五大类130小类部件、七大类107小类事件确权工作。
* 微制造：城市更新和产业转型是石景山区发展的两大战略，城市更新是统筹推进城市工作的重要抓手，产业转型是加速经济发展的重要保障，两大战略密不可分，相辅相成、共同促进。* 微建造：新区质安站在项目施工之前，就石材铺装相关注意事项及精细化施工要求向参建单位进行了详细交底，在确保美观的同时也更坚固耐久。需要本地能力培养，本土化、本地化队伍的建设行业力量设立城市更新专家委员会。委员会负责开展城市更新有关活动的评审、论证等工作，并为市、区人民政府的城市更新决策提供咨询意见，保障政府决策的科学性。规划、生态环境、房屋、城市安全、土地、文史、建筑、社会、产业、经济、交通、法律；在城市更新的整体性谋划、专业性策划、合理性评估等方面发挥指导作用，参与相关策划、规划、建设方案的意见听取、评审等工作，并为市、区人民政府的城市更新决策提供咨询意见。参加专家委员会全体会议或专题会议，并有权就本市城市更新工作提出意见、建议。优先获得城市更新相关信息。参加城市更新相关活动。积极承担有关城市更新研究工作。发扬学术民主，知无不言，言无不尽。尊重民主集中制，不得以不恰当方式影响决策。 10.3 强住建：住建系统培养本地公务员队伍，本地设计队伍培养本地具有城市更新施工经验的优秀管理团队，培育精湛的施工队伍，提升素质能力：* 要提升管理水平，进一步强化标准化文明施工，实现施工与环境的相得益彰；* 要提升履约能力，坚持创优策划先行，以精品工程保障项目优质履约；* 要提升眼界，对标行业先进，全面贯彻新发展理念，将绿色、智慧和低碳融入施工过程，促进城市品质提升。那么，希望以上的思路有助于我们行业的转型，有助于我们建立自己的城市更新工作体系，希望大家给予批评意见，谢谢大家。李锦生 中国城市规划学会规划实施分会主任委员，中国建筑学会老旧建筑改造与城市更新专业委员会副主任委员，住建部城乡建设规划标准化委员会副主任委员，城市设计专家委员会委员。曾任山西省住房和城乡建设厅总规划师、副厅长、一级巡视员，省规划院院长，教授级高级规划师，国务院特殊津贴专家、中央联系的高级专家。曾主持各类城乡规划、自然与文化遗产规划、区域规划等200余项，获优秀规划设计30余项，主持平遥历史文化名城保护规利并获全国优秀规划二等奖。长期致力于平遥古城保护发展实践，参与平遥古城、五台山景区申报世界遗产工作，获中国青年科技奖。
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