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“韧性”要求：如何应对中国作为技术强国的崛起 作者：Andrew B. Kennedy, 澳大利亚国立大学克劳福德公共政策学院副教授。 来源：Andrew B. Kennedy, “The Resilience Requirement: Responding to China’s Rise as a Technology Power”, Survival, 65:1, 2023, pp. 115-128. 导读 本文是一篇作者写给美国和其它西方国家的政策建议，探讨了中国崛起成为技术强国所带来的复杂动态以及美国及其盟友需要采取的应对措施。首先，文章讨论了中国技术崛起给西方国家带来的收益与风险并存的复杂局面。文章强调了西方在利益和风险的权衡之中寻求平衡的重要性。其次，文章剖析了中美之间“脱钩”的发展格局，审视了美国限制技术交流的政策措施以及对两国的影响。随后，作者引入了“韧性”的概念并强调了韧性的重要性，主张将韧性作为与脱钩相辅相成的西方对华策略：增强应对中国的能力，并在中国不断增强的技术实力面前做出调整和转变。此外，文章呼吁美国及其盟友群策群力，增强协调措施与弹性，从而应对中国的技术崛起。需要指出的是，本文立足于美国和其它西方国家视角之下，某些针对中国所谓的“威胁”的描述不是事实。但是文章的视角及“韧性”观点较为新颖，有助于读者从西方国家的角度理解其对华策略及技术政策。 近年来，中国作为一个技术强国的崛起令人瞩目。从量子通信到5G网络再到高超声速武器等领域，中国正在全球技术格局上留下自己的印记。尽管存在着诸多问题、面临着诸多挑战，中国不断增长的技术能力已不容忽视。这给美国及其合作伙伴带来了一个棘手的困境。他们可以保持对于与中国合作的开放态度。然而，开放也可能会以令人担忧的方式助长中国的崛起，特别是外国技术和专业知识可能被用于中国的军事目的或类似奥威尔式的内部控制。与此相对的，减少开放可以减轻这些风险，但也限制了回报。不仅会促进中国追求技术自给自足的努力，还会潜在地加剧美国与其伙伴之间的分歧。 近年来，美国已经开始转向减少对华开放。在特朗普政府期间，美国的对华举措包括对中国高科技出口征收更高关税、加强投资审查，以及针对华为等关键公司的限制措施。尽管拜登政府的态度正在演变，但在某些重要方面，限制技术交流的趋势仍在加深。特别值得注意的是，拜登政府于2022年底发布了新的限制措施，以限制中国获取先进计算芯片、开发和维护超级计算机以及制造复杂半导体的能力。这些限制似乎是精心设计的，既能对中国产生负面影响，又避免给予中国企业足够的动力来进行供应链的“去美国化”。尽管如此，在未来预计还会有更多的限制措施出台。某种形式的中美之间的高科技“脱钩”（decoupling）明显正在进行中，尽管目前尚不清楚其将持续多久。 在某些情况下，脱钩对美国而言无疑是必要的，特别是在那些开放所带来的风险严重、而其回报似乎有限的领域。然而，认识到脱钩的缺点也很重要，其中一些缺点已经显现。中国政府加大了推动增强技术自给自足的力度，而美方倍增限制措施让中国企业更有动力与政府合作，这可能会给中国带来比过去更多的技术进步。如果这一努力取得成功，外国企业在中国的机会将会减少，过去被中国所依赖的发达国家的影响力（leverage）也将减弱。此外，目前还不清楚美国的盟友和伙伴将在脱钩道路上走多远，一些国家显然对“新冷战”的前景感到担忧。中外之间许多形式的互动无疑会继续存在。 虽然脱钩对于美国及其伙伴而言是一个关键工具，但它不应是唯一的工具，也可能不是最重要的。美国及其伙伴必须培养更强大的韧性（resilience）——即在遭受不利冲击后能够反弹的能力：要么通过吸收（absorb）冲击，要么通过改变做法来应对冲击。韧性为对于风险和回报的计算奠定了必要的基础：具有韧性的行为者可以在追求回报时承担一些风险，而缺乏韧性的行为者则受到更多限制。 在这种情况下，有许多促进更大韧性的方法，包括采取新措施来抵御网络间谍活动和在伙伴之间开展新的高科技倡议。尽管在这些方面已经有一些工作正在进行，但考虑到挑战的规模，这些工作仍然远远不够。因此，加强韧性的集体努力仍然不足以抵消如今脱钩的趋势。展望未来，美国及其合作伙伴应当比现在更加重视韧性的增强，并将其视作最优先事项。 一项棘手的挑战 应对中国作为技术强国崛起的挑战从来不易。自上世纪80年代以来，全球化和中国的经济改革为商业和与外界合作创造了广阔的新机遇，与此同时，军民两用的高科技产品数量也在增加。因此，许多发达国家的政策制定者不得不在战略利益与中国发展所带来的经济机会之间取得平衡。近年来，由于对华开放的风险和回报都在增加，要实现这种平衡变得更加困难。 对华开放的风险由于多种原因而增加。尽管风险确实存在且不断增加，但外界不能简单地拒绝中国。交流互动的回报太大了，而且在很多重要方面，回报很可能随着时间的推移而增加。例如，尽管美国政府对来自中国的学生变得更加警惕，但这些学生对美国来说是宝贵的人才来源。事实上，来自中国的留学生比任何其它国家的都多。在2021至2022学年，美国的大学有超过29万名中国留学生，占美国所有外国留学生的31%，而其中约有12.3万名研究生。外国留学生毕业后还会丰富其所在国的劳动力资源。2021年，74%从美国大学获得博士学位的中国学生打算留在美国。随着新冠疫情的减退，中国留学生的流入可能会显著增加。 中国也已成为美国科学家对外合作的主要对象，也是其他发达国家的重要合作伙伴。有强有力的证据表明，中国科学家对这些合作做出了重大贡献。从2012年到2021年，中国在自然指数（the Nature Index）（该指数追踪在享誉世界的科学期刊上发表文章的研究人员的机构隶属关系）中的得分从美国的24%跃升到了84%。随着中国在基础研究上的投资增加，中国的贡献无疑会增长。2021年，中国的基础研究投资增长了24%，达到1820亿元人民币。这占了中国总研发支出的6.5%，而政府目标是到2025年将这一数字增加到8%。 近年来，中国与美国在内的发达国家的科学合作有所减少。部分原因是新冠疫情大流行，而未来的合作仍存在巨大潜力。考虑到应对气候变化的紧迫性以及中国在这一努力中的重要性，绿色技术方面的联合研究工作应成为特别优先事项。中美清洁能源研究中心（US–China Clean Energy Research Center）于2011年成立，迅速活跃并产出了成果。将这样的企业多边化将有助于它们摆脱中美关系的动荡。其他的那些政治敏感程度较低的领域前景也很好。即使在像网络安全这样敏感的领域，以防御性措施为研究重点的学术合作也可能是互利的。 跨国公司可能通过在中国进行研发收获回报。在中国和印度等国设立的研发中心使跨国公司能够充分利用当地的专业知识，与其本国的专业知识相辅相成。结合多个国家的专业知识——每个国家的优势各不相同——可以克服发达国家仅依靠国内创新投入的回报递减的问题。随着中国独特优势的不断发展，借鉴中国的专业知识可能会变得越来越有吸引力。例如，中国拥有迄今为止全球最大的电动汽车市场，并且有望在该行业引领潮流。特斯拉在上海投资了一个全面的研发设施，预计在规模上可以与其美国的同等设施相媲美。总的来说，外国企业通常在中国进行研发，以使其产品适应当地的要求和偏好，从而更好地在中国市场竞争。虽然在中国开展业务变得更加困难，但许多跨国公司——包括科技公司——仍致力于争夺中国客户。 考虑到开放的风险和回报，外国政府不应仅仅专注于二者之一。必须致力于达成某种平衡。无论如何，他们也需要变得更加有韧性。 对“韧性”的探寻 韧性的概念已经广泛地应用于包括心理学、社会学、工程学以及国际政治研究在内的领域。韧性可能表现为个人、组织或国家吸收不利冲击、阻止或限制其有害影响的能力。韧性也可能指对冲击做出改变的能力，无论是通过有限的调整还是通过更根本的转变，以此减少或消除冲击带来的危险。脱钩旨在减少与中国的互动，而增强韧性则是为了限制此类互动带来的危险。 在中国崛起成为技术强国的背景下，美国及其伙伴国家有几种方式可以增强韧性。首先是提高抵御或中和（neutralizing）中国获取先进技术的能力。在这方面，无论是国家层面还是国际层面，都还有很多工作要做。特别重要的是各国政府共同努力，加强对最具吸引力的目标的保护。其中包括初创企业，它们经常专注于尖端技术，但缺乏足够的资源投资于安全保障。尽管美欧贸易与技术理事会（U.S.-E.U. Trade and Technology Council (TTC)）在这方面已经迈出了第一步，额外的努力仍然必要。总的来说，目前迫切需要更高水平的网络安全专业知识：根据一个估算，2022年全球有470万网络安全专业人员，但还需要再增加340万人。 中国在加强网络安全方面也有一定作用。如前所述，有关防御性措施的学术合作应受到欢迎。此外，软件公司经常对识别并报告其产品漏洞的网络安全研究人员进行补偿。针对一个主要的漏洞报告平台的研究发现，2021年美国公司提供的补偿中有85%流向了美国以外的研究人员，而其中中国所占份额（10%）比其他任何国家都高。保持这些信息流动非常重要。 提高吸收攻击的能力是建立韧性的一种方式，而另一种方式是适应变化。在日益成为高科技供应链中重要的一员的同时，中国可能借此增加其对外影响力，并使其有更大的能力来塑造新技术的运作方式。为了减轻这些风险，西方国家已加大了振兴自身创新体系的努力，并在此过程中为产业政策注入了新活力。在美国，这体现在2022年8月通过的两项重要立法中。2800亿美元的《芯片法案》（CHIPS and Science Act）包括为美国半导体产业提供520亿美元，而《降低通胀法》（Inflation Reduction Act）提供了税收激励、补助和清洁能源技术的贷款项目。涉及政府和私营企业之间更紧密的联系的根本的变革已被提出。与此同时，欧盟计划向其半导体产业投资430亿欧元，而其他措施也正在酝酿之中。 这些提升国家创新体系的努力需要与更为深远的合作努力相结合，特别是跨国伙伴合作。应该采取更多协调一致的举措，设计替代供应链或是使现有供应链更加灵活。例如，经常有人指出，“开放式无线电接入网”（Open RAN）的概念有可能减少依赖中国供应商（尤其是华为）在先进电信网络方面的风险。无论如何，美国及其伙伴必须在一系列高科技领域发展合作机制。一些观察家提出了一个正式的“技术民主国家”（ techno-democracies）联盟——“T10”或“T12”，而其他人则提出了一个更灵活和更包容的“敏捷联盟”（agile alliances）组合。到目前为止，后者的主张占据了上风，美国正在进行多项多边和双边对话，涉及欧盟、印度、以色列、日本、韩国和英国等国家和地区。 关键在于这些倡议最终将会产生怎样的影响。需要加强合作来促进可信合作伙伴之间的跨境数据流动，并制定反映民主价值观的技术标准。然而，或许最困难的任务是在产业政策方面进行合作。对于志同道合的国家来说，协调、合作并利用彼此的优势将更加高效和现实。到目前为止，这方面的进展远远不够。由日本、韩国、中国台湾地区和美国组成的“四方芯片联盟”（Chip 4 Alliance）由于对中国的反应以及对领先半导体公司之间竞争平衡的担忧而受到了阻碍。美国-欧盟贸易和技术理事会则是受到了有关美国补贴和当地含量要求（local content requirements）的争议的困扰，有关半导体补贴的信息共享和量子技术合作障碍的减少只有初步的措施。 为了在这方面取得进展，各方需要认识到他们单独行动的局限性。还需要增强政府的能力。例如，美国政府目前缺乏领导（甚至是跟随）高科技产业政策跨境合作的制度能力。它还缺乏足够的技术专业知识来确定国家在高科技领域的优势、劣势和机会。解决这些和其他问题需要时间、金钱和政治坚持。此外，还需要保持克制，因为产业政策可能变成政府的微观管理（micromanagement）。尽管存在这些挑战，但美国及其伙伴之间开展更深入的合作可以大大提升他们未来集体创新的能力，减少依赖中国带来的危险。 结论 美国及其盟友和伙伴与中国以及彼此的关系已经到达了一个关键十字路口。为了应对中国的崛起，他们不仅必须进行一定程度的有针对性的脱钩，还必须大力增强集体韧性：包括吸收（absorb）中国行动，以及针对中国不断增强的技术实力做出调整和转变。虽然这将需要美国及其伙伴投入相当的智慧和努力，但寻求韧性将重振团结，并为美国带来保持技术领导地位的更大机会。 词汇积累 vexing 令人烦恼的、棘手的 neutralize 使无效、抵消 local content requirements 当地成分要求、当地含量要求 micromanagement 微观管理 译者：王逸品，国政学人编译员，多伦多大学蒙克全球事务与公共政策学院硕士生。 校对 | 王伟逸 周子喻 审核 | 施榕 排版 | 王茜 本文为公益分享，服务于科研教学，不代表本平台观点。如有疏漏，欢迎指正。 |
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