 作 者 简 介：杨帆（1993-）研究方向：纪检监察法规、医药卫生方针政策与法律法规  2018年3月，《中华人民共和国监察法》（以下简称“《监察法》”）的正式出台，是我国国家监察体制改革的重要里程碑，这表明我国的反腐败工作继续向着法治化不断迈进，反腐工作进入了新时代。同以往的反腐立法相比，《监察法》扩大了监察对象，大大消除了监察盲区，如将原行政监察法未纳入监察对象的立法、司法机关及国有企事业单位等公职人员均纳入监察范围，首次以立法的形式将公立医疗机构人员列为监察对象。如何界定监察对象是《监察法》实施的核心问题，而公立医疗机构作为监察视域下比较特殊的机构类型，具有专业性强、人员构成较为复杂、公众感知程度高等特点，有必要进一步讨论其监察对象范围。本文将通过研究《监察法》相关内容，对公立医疗机构的具体监察对象进行探讨，为今后相关监察工作的开展提供参考。 《监察法》将监察对象指向所有行使公权力的公职人员，《监察法》第十五条采取了列举的方式，明确将监察范围划归六大类。其中第四大类关系公立医疗机构，明确界定“公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员”为监察对象。《〈中华人民共和国监察法〉释义》（以下简称“《释义》”）将“公办医疗卫生单位中从事管理的人员”分为下列五类监察对象：第一类是“该单位及其分支机构”（下同）的领导班子成员，第二类是“国家工作人员”，第三类是“中层和基层管理人员”，包括“管理岗六级以上人员”和“从事与职权相联系的管理事务的其他职员”，以及“在管理、监督国有财产等重要岗位上工作的人员，包括会计、出纳人员、采购、基建部门人员”。第四类是“临时从事与职关相联系的管理事务”人员，包括“依法组建的评标委员会、竞争性谈判采购中谈判小组、询价采购中询价小组的组成人员”。 《释义》指出，公办医疗卫生单位的监察对象“主要是”前两类，后两类则属于“可以依法调查”，这就难免导致监察机关在具体行使监察权时存在自由裁量权过大的问题。另外，通过人事部《<事业单位岗位设置管理试行办法>的实施意见》了解到，事业单位中六级以上管理岗对应处级副职以上职级，这对于基层医疗卫生机构的中层管理人员而言显然是过高的，只有少数医疗卫生机构的中层管理人员能够达到该级别，甚至很多基层医疗机构的领导班子成员也达不到副处级。同时，《释义》中在列举临时从事与职权相联系的管理事务人员时并未使用表示未穷尽的“等”字，虽增强了条文的“确定性”，但这种列举性的表达方式忽略了公立医疗机构的复杂性，使监察范围存在诸多“遗漏”。 例如，在公立医院中存在多种类型的行使公权力的委员会或小组，如药事管理委员会、医学伦理委员会、高低值耗材委员会、接受捐赠评估小组等等，该种描述方式难以涵盖所有监察对象。 文义解释是一切法律解释方法的基础，也是所有法律解释方法的最优先选择。为准确界定公立医疗卫生机构监察对象的范围，需首先解构相关法律条文，抽取构成要素，从而准确界定监察对象范围。综合监察法总则及第十五条第四款条文内容，笔者提取了三处界定公立医疗卫生机构监察对象的核心判断要素： （一）“公权力”与“公职人员”。监察对象的范围是所有行使公权力的公职人员。《释义》表示：“公权力是国家权力或公共权力的总称，是法律法规规定的特定主体基于维护公共利益的目的对公共事务管理行使的强制性支配力量。”监察法中所提到的“公职人员”一词系国内法律体系的首次使用，同《联合国反腐败公约》提法一致，《公约》认为：“公职人员可以指依照缔约国本国法律的定义和在该缔约国相关法律领域中的适用情况，履行公共职能或者提供公共服务的任何人员。” 对于处理行使公权力的公职人员职务腐败问题的相关规定，主要集中于刑事立法及其相关解释中，由于现有的法律体系中对于“公权力”和“公职人员”均都没有明确的界定，可以通过理解《刑法》中职务犯罪的相关主体范围来帮助界定监察法中的“行使公权力的公职人员”。《刑法》中的“国家工作人员”职务犯罪主体，以“公务性”为中心，而《监察法》监察对象“行使公权力的公职人员”，也侧重主体的公权力特征，从某种意义上讲，《监察法》监察对象范围和《刑法》的职务主体范围存在竞合。其中“国家工作人员”一词同监察法中的“公职人员”、“从事公务”一词同监察法中“行使公权力”最具关联和相似性，“国家工作人员”含义在《刑法》中进行了阐释，2003年《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》中解读了“从事公务”一词，这对于“行使公权力”一词的界定具有一定参考意义。 （二）“公办”。“公办”一般指经费来自国家财政拨款，我国公立医院均为事业单位，但实践中均为自主经营，没有得到政府全额拨款，因此仅以资金来源的标准判断是否“公立”欠妥。此处“公办”的含义实质上同2004年《事业单位登记管理暂行条例》中规定的“事业单位”范围基本等同，“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。” 从“公办”的字面意思看，并不包括混合所有制医疗机构，而实践中存在公办单位向混合所有制医疗机构委派人员的情况，该类人员被委派通常是为了加强对国有资产的管理，应当认为是行使公权力，应当纳入至监察范围。而对于混合所有制医疗机构中的其他工作人员，由于和国家权力的行使关联较弱，应保持谦抑性，不将其纳入监察范围。 （三）“管理”。《监察法》第十五条将监察对象界定为公办医疗卫生单位中“从事管理的人员”。“管理”一词意指“通过实施计划、组织、领导、协调、控制等职能来协调他人的活动”。上文提到的《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》中对于在国有事业单位“从事公务”也使用了“履行组织、领导、监督、管理等职责”进行表述，与管理学中的概念基本一致。 2007年度制定的《关于卫生事业单位岗位设置管理的指导意见》中，将卫生事业单位岗位分为管理岗位、专业技术岗位和工勤技能岗位三类。应该认为，监察法第十五条第四款所称的管理人员，包含了管理岗位人员，即管理岗位人员不论职级高低、是否是编内人员，只要行使了相关管理职权，就视为行使了公权力，属于监察对象范围。专业技术岗位中，包含了专业技术岗位的管理者和普通专业技术人员，专业技术岗位的管理者如临床或医技科室主任、护士长等拥有管理职权，属于监察范围;而对于普通专业技术人员（如普通医生或护士等）仅从事业务或技术等工作时，如医生开具处方的行为，没有介入国家公权力，不具有管理职权，不应纳入监察对象范围。对于工勤技能人员，如水电工、保洁、保安等，由于一般从事劳务性工作，只有担任一定管理职务、履行相应职权时才能认为属于监察范围。  四、结语 时至今日，随着《监察法》的出台，我国已经初步建成了以《监察法》为核心的国家监察体系。明确监察对象范围是实施《监察法》的前提和保障，也是全面推进依法治国的重要要求。公立医疗机构本身虽不属于传统的公权力范围，但随着医疗卫生事业的不断发展，公立医疗系统的监察工作也不断出现新任务、新情况，明确公立医疗机构的监察对象范围，可以更好地为推进医疗体制改革、增强人民群众幸福感提供有力保障。  |
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