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监察对象，即监察活动和监察权力所指向对象的明确，主要解决应将哪些主体纳入监察关系中的问题，是监察法中最根本的法律关系。监察法将“加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖”列为其立法目的之一，并对行使公权力的公职人员范围作出界定，为持续深化监察改革、全面落实监察全覆盖提供了坚实法律依据。近期出台的《中华人民共和国监察法实施条例》充分吸收了监察机关在实践中取得的经验成果，以严格把握“行使公权力”为根本标准，既贯彻落实深化国家监察体制改革精神，又与相关法律法规相协调，与刑事法律制度相衔接，逐一细化了六类监察对象范围，为有效推进监察全覆盖进一步提供了制度支撑，意义重大。 一、明确了具有公共事务管理职能的行业协会以及法定检验检测、检疫等机构中从事公务的人员属于监察对象。监察法第15条将监察对象列为六大类，对监察对象的范围进行细化，实现监察对象全覆盖，但监察法更多属于原则性规定，相关内容仍有待细化。比如，行业协会以及法定检验检测、检疫等机构在我国分布很广，工作人员众多，仅根据监察法规定，难以明确认定该类人员是否属于监察对象。《条例》第39条对监察法第15条第2项所称“法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员”做出了细化规定，明确了具有公共事务管理职能的行业协会以及法定检验检测、检疫等机构中从事公务的人员属于监察对象。 从法理上看，自党的十八大以来，随着社会建设改革深化，一部分国家公权力逐步从原有领域退出后，主要流入部分社会组织、国有企业和基层群众自治性组织三个领域，从而使我国出现“社会公权力”这一新型公权力形态。其中具有公共事务管理职能的行业协会以及法定检验检测、检疫等机构在业务主管部门的领导下履行行业管理和服务职责，提供公共产品或服务，属于“社会公权力”范畴。政府赋权于社会组织，让这些社会组织具有管理公共事务的职能，如行业协会、疾控中心等，故将这类组织中从事公务的人员认定为监察对象，符合我国公权力社会化发展的客观现实。 中国共产党新闻网曾刊登过中国畜牧业协会原秘书长沈某的案例，沈某在2009—2012年间，利用举办大型展会的机会，通过指使他人签订虚假协议、收入不入账等方式，共非法取得公款1200余万元。经核查，沈某被开除党籍、开除公职并移送检察机关依法处理。案例中的沈某所在单位中国畜牧业协会是由全国从事畜牧业及相关产业的企业、事业单位和个人自愿结成的社会组织，受民政部和业务主管单位农业部的业务指导和监督管理，承担着协助政府进行行业管理职能，属于受国家机关依法委托管理公共事务的组织。沈某作为该协会的领导人员，符合《条例》第39条的规定情形，属于监察对象。值得注意的是，第39条明确将“参照公务员法管理的人员”排除在外，以便与第38条规定进行区分。比如，对于证监会中参照公务员法管理的人员，应当适用《条例》第38条规定。 二、明确了国有控股或参股企业管理人员中监察对象的范围，与刑事法律制度相衔接。监察法第15条第3项将“国有企业管理人员”列为监察对象，中国方正出版社2018年出版的监察法释义将其细化为“国有独资企业、国有控股企业及其分支机构的领导班子成员”。《条例》再次进行了细化规定，对“国有企业管理人员”的认定范围与《刑法》的规定基本一致，进而基本实现了与刑事法律制度相衔接。其中《条例》第40条第2项规定与《刑法》中关于“国有单位委派到非国有单位从事公务的人员”相衔接的同时，又根据“党管干部”的原则，强调了党组织委派人员的公职人员身份。第3项规定与两高《关于办理国家出资企业中职务犯罪案件具体应用法律若干问题的意见》实现了衔接。 在实践中，根据相关指导意见，判断此类人员是否属于监察对象，要把握其是否具备委派性、代表性、公务性3个条件。“委派性”即指经有关组织批准或者研究决定，任命、指派、提名、推荐等形式均可。“代表性”指被委派人需要能代表委派组织的意志和利益，与委派组织存在职责义务关系，并能对委派组织负责。“公务性”即指相关人员需要从事组织、领导、管理、监督等带有公务性质的工作。如相关人员同时具备上述三个条件，则基本可以认定其属于监察对象。 三、明确将集体事务纳入公务事务范畴，进一步细化集体组织中的监察对象范围。监察法第15条第5项将“基层群众性自治组织中从事管理的人员”纳入监察对象范围，监察法释义将其细化为“村民委员会、居民委员会的主任、副主任和委员，以及其他受委托从事管理的人员”。在实践中，上述规定尚未能涵盖到全部情形。以深圳为例，随着城市化进程的推进，原属集体所有的资产被换算为股份、组成股份公司，在城市高速发展、土地资源极为稀缺的情况下，掌握大量土地的社区股份公司成了各种利益主体博弈的主战场，也成了腐败易发多发的重点领域。在《条例》出台以前，对于社区股份公司集体事务管理人员，如董事会成员、监事会成员等是否属于监察对象缺乏明确的规定，适用的标准亟待明晰。 《条例》进一步细化了这方面监察对象的范围，基本实现了对集体组织中相关人员的覆盖。《条例》第42条将“从事集体事务和公益事业管理的人员”和“从事集体资金、资产、资源管理的人员”纳入监察对象范围；第43条第3项进一步明确“在集体经济组织等单位、组织中，由党组织或国家机关、国有独资、全资公司、企业，国家出资企业中负有管理监督国有和集体资产职责的组织，事业单位提名、推荐、任命、批准等，从事组织、领导、管理、监督等工作的人员”属于监察对象，而社区股份公司董事会及监事会成员正是由党组织批准产生的。以深圳市罗湖区为例，该区股份合作公司监督管理实施办法规定，股份合作公司领导班子成员人选的确定应当经社区党委研究同意，情况特别复杂的，还应提交街道党工委研究审议。实践中，股份合作公司董事会和监事会成员的选举结果要报街道党工委审批同意后才正式生效。从上述情况看，股份合作公司董事会、监事会成员符合《条例》第43条第3项规定情形，应认定为监察对象。 四、明确了其他依法履行公职人员的范围。为了避免挂一漏万，防止出现对监察对象列举不全的情况，监察法第15条规定了“其他依法履行公职的人员”的兜底条款。在实践中，该条款如何把握也是一个亟须解决的问题。《条例》在第43条中将其详细列举为四类人员，包括：（一）履行人民代表大会职责的各级人大代表，履行公职的各级政协委员、人民陪审员、人民监督员；（二）党政机关中无编制但从事公务的人员；（三）在集体经济组织等单位、组织中，由党组织或者国家机关，国有独资、全资公司、企业，国家出资企业中负有管理监督国有和集体资产职责的组织，事业单位提名、推荐、任命、批准等，从事组织、领导、管理、监督等工作的人员；（四）在依法组建的评标等组织中代表国家机关，国有独资、全资公司、企业，事业单位，人民团体临时履行公共事务组织等职责的人员。《条例》对“其他依法履行公职的人员”的细化规定，妥善解决了上述问题。 以政府购买服务从事公务的社工为例，在《条例》出台之前，各地对社工是否属于监察对象看法不一，监察机关能否对其进行监管，依据不清晰。根据《条例》的相关规定，政府购买行使公权力的社会工作服务，是政府利用财政资金，采取市场化、契约化方式，面向具有专业资质的社会组织和企事业单位购买社会工作服务的一项重要制度安排。各级政府重点围绕困难群体、特殊人群的个性化多样化社会服务需求，组织开展购买社会工作服务。政府把本来应由政府部门完成的工作通过购买服务完成，并没有改变这类工作的公务属性，因此，由政府购买服务且从事公务的社工，应当属于监察对象。 中央纪委国家监委网站曾刊登相关案例，浙江省某街道社区购买服务的社工徐某，利用工作便利多次挪用社区备用金共计人民币12万元，案发后徐某被纪检监察机关立案调查，并因犯挪用公款罪被判处有期徒刑六个月，缓刑一年。徐某在身份上并非国家工作人员，也没有正式编制，但因其在政府部门从事公务，符合《条例》第43条第2项规定的“虽未列入党政机关编制，但在党政机关中从事公务的人员”，属于监察对象。其他如辅警、协管、临聘人员等人群，只要行使了公权力，均属于监察对象。 必须看到，尽管《条例》有针对性地解决了监督执法实践中的疑难问题，使监察对象的范围更为清晰明确，但我们也不能对监察对象做无限制的扩大解释，而应严格把握“是否行使公权力”这一根本标准。（作者系深圳市罗湖区委常委、区纪委书记、区监委主任） |
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