行政强制执行前的“催告”应当什么时间作出？

☞提问：

根据《行政强制法》的规定，行政机关自己实施强制执行或者申请人民法院强制执行，都必须事先对当事人进行“催告”。但是，《行政强制法》只对行政机关作出“催告”时间的“终点”作出规定，没有对“起点”作出规定。那么，到底行政机关在什么时候可以或者必须作出“催告”呢？

☞回复：

行政强制执行是行政执法的重要手段和制度，是指行政机关对于已经生效的行政决定（行政决定和司法判决不同，它一经作出就具有法律效力），在当事人逾期不履行的情况下，依法采取强制手段以实现当事人义务被履行的状态。行政强制执行包括行政机关自己实施强制执行与行政机关申请人民法院强制执行。法律规定行政机关具有强制执行权的，由行政机关自己强制执行；法律没有规定行政机关具有强制执行权的，则由行政机关申请人民法院强制执行。在这两种强制执行中，无论是哪种强制执行，行政机关都必须进行事先“催告”。

行政强制执行中的“催告”，是指当事人逾期不履行由行政决定（行政基础决定）所确定的义务，行政机关为督促当事人在强制执行前自行履行义务，而向当事人正式发出的要求其在一定期限内履行义务，否则将承担被强制执行后果的一种书面通知。任何行政强制执行都应当期待当事人的自我履行，“催告”便成了整个行政强制执行的核心和必经程序。行政机关不经“催告”而实施强制执行的，该强制执行行为属于程序违法。

对于行政机关自己实施的强制执行，其事先“催告”程序由《行政强制法》（2011）第34-38条作出了规定：

——第34条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”

——第35条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项……。”

——第36条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”

——第37条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项……。”

——第38条规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。” 

根据以上规定，整个行政强制执行的程序环节是清晰的：当事人逾期不履行义务——行政机关催告和送达——当事人陈述和申辩——行政机关记录、复核、处理——行政机关作出“强制执行决定”并送达——实施强制执行。这里，行政机关向当事人发出“催告书”的时间起点和终点都是清楚的。起点应当是：当事人超过了履行行政决定义务的时间期限；终点是：行政机关作出“强制执行决定”之前。

问题复杂的，可能是政机关申请人民法院强制执行的情况。在行政机关申请人民法院强制执行程序中，行政机关应当于什么时间向当事人发出“催告”，有这些规范条文作出了规定：

——《行政强制法》（2011）第54条规定：“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。”

——《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（法释〔2018〕1号）第155条第1款规定：“行政机关根据行政诉讼法第九十七条的规定申请执行其行政行为，应当具备以下条件：……（五）被申请人在行政行为确定的期限内或者行政机关催告期限内未履行义务……。”

根据上述规定，催告书送达10日后当事人仍未履行义务的，行政机关方可向人民法院申请强制执行。这是时间中的“下限”（终点）标准。这一点是明确的。问题在于，行政机关申请人民法院强制执行与行政机关自己强制执行的程序有很大的不同。《行政强制法》（2011）第53条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”这是说，凡行政机关申请人民法院强制执行的，不仅要以当事人在规定期限内未履行义务为前提，而且还须等待当事人“在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼”，即须等待当事人超过申请行政复议和提起行政诉讼的期限。这是否意味着，催告书也要等到超过申请行政复议和提起行政诉讼的期限后才能发出？《行政强制法》（2011）第53条本身没有回答这一问题。

权威部门对此的解释是，“可以在行政复议或者行政诉讼期限届满之日的前十日向当事人发出催告书”，“也可以在当事人申请行政救济的期限届满后向当事人发出催告书”。最高人民法院主张，当事人在行政决定所确定的履行期限届满后仍未履行义务的，行政机关即可催告当事人履行义务。行政机关既可以在行政复议和行政诉讼期限届满后实施催告，也可以在行政复议和行政诉讼期限届满之前实施催告。有专家指出，“只要在行政决定所确定的履行期限届满后，相对人仍未履行义务的，行政机关就可以催告自动履行。”作者表示赞同。

对于行政机关申请人民法院强制执行中对当事人的“催告”时间问题，除了《行政强制法》（2011）第53条，还必须结合第54条来解读。第54条规定：“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。”

结合这两条，应当进行这样的解读：1.行政机关不得在当事人申请行政复议和提起行政诉讼期限届满之前申请人民法院强制执行，但不是说不得同时在此前对当事人进行催告。当事人超过行政复议和行政诉讼期限是行政机关申请人民法院强制执行的条件，而不是行政机关进行催告的条件；2. 催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关才可申请人民法院强制执行；3.结合前两点，行政机关只有同时符合两个条件方可申请人民法院强制执行：（1）当事人超过行政复议和行政诉讼期限还未履行义务；（2）催告书送达已超过十日。

所以，最后的结论是：行政机关可以，也应当在当事人超过义务履行期限之后，申请人民法院强制执行10天之前，向当事人发出催告。催告可以在行政复议和行政诉讼期限届满之前，也可以在期限届满之后发出。