 作者 / 胡喆 陈府申 钱琲 编辑 / 董文潇  本章目录 1994：经适房——中低收入家庭的产权型保障房 经济适用住房（以下简称“经适房”），简单来说，是以面向有一定支付能力[1]的城市低收入住房困难家庭[2]为保障对象，单套的建筑面积控制在60平方米左右[3]，价格以保本微利[4]为原则，保障对象以产权方式购置和持有住房，在购置和转让方面受到一定政策限制[5]，但最终可转为商品房的一种保障房。 首次提出 早在1991年6月7日，第一次房改工作会议以后，国务院就颁布《国务院关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》（国发〔1991〕30号，以下简称“30号文”,现已失效），要求以分步提租、交纳租赁保证金、新房新制度、集资合作建房、出售公房等多种形式推进房改，并提出大力发展经济实用的商品住房。[6] 1994年7月18日，如上文所述，43号文首次提出建立“经适房-商品房”双轨制的住房供应体系，即“以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系。[7]” 至此，产权型保障房的第一个品种“经济适用房”正式登场。 在此背景下，同年12月15日，原建设部、原国务院住房制度改革领导小组和财政部颁布了《城镇经济适用住房建设管理办法》（建房字〔1994〕第761号，以下简称“1994年经适房办法”），这是首次在国家层面制定经适房的统一管理办法。 1994年经适房办法首次确立了许多经适房的基本要素，一直被沿用至今，如以中低收入家庭住房困难户为对象[8]，国家宏观指导、各地制定政策[9]，划拨用地[10]和资金来源[11]等。 快速发展 经济适用房的登场，自然伴随着福利分房的落幕。1998年7月3日，国务院进一步在《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号，以下简称“23号文”）中要求1998年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化[12]，并要求建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系[13]。 1998年2月1日，建设部颁布76号文，总结了过去三年经适房的建设工作。并要求各省（区、市）及其建设部门做好国家下达的“建设规模为4873．23万平方米，投资总规模为419．04亿元，其中银行贷款153亿元，有275个城市（系统单位）参加今年国家安居工程的实施”的1998年国家安居工程（经济适用房）计划目标。 不过，此时的经适房，还不能很好地平衡公益性和市场化这两个因素。尽管规定了“政企分开”的原则，但总体而言，从募资到建设，大多数环节还是相对政策性的。在暂不具备条件的地区，甚至可由房地产行政主管部门具体组织实施经济适用住房的建设[14]。在定价环节，也基本不具备市场化属性，而是在建设成本构成的基础上，实行审批制[15]。 时间跨入1999年，一大批推动经适房市场化的政策开始出台。 1999年4月6日，人民银行颁布《经济适用住房开发贷款管理暂行规定》（银发〔1999〕129号，以下简称“129号文”，现已失效），允许向经适房项目发放期限最长不超过3年的经适房开发贷，并对贷款的全流程进行了相应要求。 1999年4月22日，原建设部颁布《已购公有住房和经济适用住房上市出售管理暂行办法》（建设部令第 69 号，以下简称“69号令”），允许符合条件市、县开放已购公有住房和经济适用住房上市出售的交易市场[16]，已取得合法产权证书的已购公有住房和经济适用住房可以上市出售[17]。尽管彼时的交易仍采审批制，需要县级以上房管部门的批准[18]，但毕竟是首次放开了经适房的交易市场，经适房的发展也因此变得更为活跃。 前端融资的开放和后端交易的开放，为经适房的发展注入了巨大的活力。 2002年11月17日，原国家计委、原建设部颁布《经济适用住房价格管理办法》（国家计委、建设部计价格[2002]2503号，以下简称“2503号文”，现已失效），首次明确了经适房的政府指导价[19]由开发成本、税金和利润三部分构成基准价格[20]，并明确规定计算排除项[21]的“保本微利”原则[22]——这对后来的整个配售型保障房产品的设计原则都有重大影响。 2003年8月的18号文中，将经适房进一步定性为“具有保障性质的政策性商品住房”，并进一步要求“加强经济适用住房的建设和管理”。 1998年至2003年，受上述一系列政策的推动，经适房迎来了快速发展期——经适房的销售量占比最高达到普通住宅销售面积的23%（2000年），且始终维持在20%左右。而其投资额最高曾占到住宅投资额的16.56%（1999年）[23]，并多年维持在10%左右[24]。 势头减弱 2004年5月13日，原建设部、发改委、原国土资源部、人民银行等四部委联合发布《经济适用住房管理办法》（建住房〔2004〕77号，以下简称“2004年经适房办法”，现已失效），这是第二次对经适房进行国家层面的统一规范。 2004年经适房办法确定了划定了经适房60平米到80平米[25]的大致标准范围，将经适房的转让限制在一定年限后[26]，明确以划拨方式供应土地[27]，进一步明确经适房价格3%的“保本微利”具体指标（从原来的1-3%管理费演化而来）[28]。 不过，2004年经适房办法的总原则是国家指导、地方决策。即“由市、县人民政府根据当地经济社会发展水平、居民住房状况和收入水平等因素，合理确定经济适用住房的政策目标、建设标准、供应范围和供应对象等”[29]。所以，2004年经适房办法确立的相关原则一定程度是软性的，其具体实施还是交给了各个地方。 2003年后，特别是2004年起，随着相关政策对于经适房的限制的限制，同时廉租房又成为了下文提及的“三层结构”中的保障主力，分流了一部分经适房的空间，经适房快速发展的势头被打破。在2003年，经适房建设首次出现负增长。此后，伴随着商品房建设的不断增加，经适房对住宅的销售占比和投资额占比都常年低于10%，并一直维持在5%左右[30]。 不过，由于产权型保障房的模式一直没有新的突破，在短暂滑坡至2005年后，2006年起，经适房的建设又开始出现小幅增长。随着经适房的又一次复兴，有关部门注意到经适房中仍存在一定的寻租或套利空间，特别利用经适房的“保障房”+“商品房”的双重性质进行套利的问题还是屡禁不止。 为此，2007年国务院出台的24号文，对此专门从规范供应对象[31]（每年向全社会公布）、合理确定标准[32]（60平米上限）、严格交易管理[33]（5年限售期，政府回购；5年后补收益，可转让）、加强集资管理[34]（单位集资合作建房范围和条件限制）等方面要求改进和规范经济适用住房制度，并将保障房产品的重点转向廉租房[35]。 同年12月1日，为贯彻落实24号文的要求，原建设部、发改委、原监察部、财政部、原国土资源部、人民银行、国税总局等七部门联合发布新的《经济适用住房管理办法》（建住房[2007]258号，以下简称“2007年经适房办法”），这是第三个经适房的国家层面管理办法，2004年经适房办法随之废止。 2007年经适房办法在延续此前旧办法基本要素的基础上，建立了更为严格的准入和退出机制，实行动态管理，每年向社会公布一次[36]。同时，明确了包括面积标准60平米左右[37]，5年限售期（即不满5年仅可由政府回购）和有限产权（即满5年转让需要补土地收益差价）等基本原则[38]。 逐步退出 2008年国常会后，“四万亿计划”开始启动。仅2008年一年，中央财政就安排了保障性安居工程支出181.9亿元，2009年达550.56亿元，2010年又安排992.58亿元。 2008年1月18日，为贯彻落实24号文精神，支持国家住房保障制度建设，人民银行、原银监会对人民银行1999年颁布的129号文进行了修订，并更名为《经济适用住房开发贷款管理办法》（银发〔2008〕13号，以下简称“13号文”）后印发。 13号文优化和充实了129号文规定的各项标准，将经适房开发贷的最长期限延长至5年[39]，并给予了不超过10%的利率下浮[40]的优惠，同时要求经适房开发贷列入房地产贷款科目核算[41]。 2008年四季度以来，随着“四万亿计划”的开展，部分城市出现了房价上涨过快等问题。在此背景下，国务院办公厅于2010年1月7日颁布了《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国办发〔2010〕4号，以下简称“国十一条”），又在同年4月17日颁布了《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（国发〔2010〕10号，以下简称“国十条”）。 国十条和国十一条都要求在“要适当加大经济适用住房建设力度，扩大经济适用住房供应范围”[42]，特别时在房价过高、上涨过快的地区，要切实[43]、大幅度增加[44]公租房、经适房和限价商品住房供应。同时还提出了一系列关于增加保障性住房和普通商品住房有效供给的措施，包括开展督促、编制计划、分解任务[45]、土地出让合同纳入条件等[46]。 可是，尽管投资额不断增长，贷款政策也进行了优化，经适房的新开工面积及竣工套数增长却相对缓慢。 2007年以来，经适房新开工面积和竣工套数的增长率基本在15%以下，投资占比则在2007年降至仅4.56%[47]，新开工面积则于2009年开始出现了负增长[48]。 2008、2009两年重点城市的经适房完成率均在50%以下，显示地方政府建设经适房的动力不足[49]。至2010年，经适房的新开工面积占比已经仅占全年住宅开工面积的3%[50]。 其中原因，一方面是因为廉租房、棚改和限价商品房等在投资和用地上都分流了经适房的建设空间——以2010年的全国住房用地供应计划为例，经适房用地占比为9%，廉租房用地占比4%，棚改用地则达20%，而商品房（包括中小套型）则占67%。 另一方面，随着房价的水涨船高，建设商品房可以满足当时部分地方政府对土地财政的依赖性，而建设经适房则政府被套利的空间反而越来越大，从而导致地方政府完成计划的动力不足。而仅仅通过有限产权模式，也并不能彻底解决经适房的套利问题。 2010年4月22日，为落实国务院的24号文以及国十一条、国十条，住建部颁布《关于加强经济适用住房管理有关问题的通知》（建保〔2010〕59号，以下简称“59号文”），从严格建设管理（特别是严格执行面积标准[51]）、规范准入审核（尤其是申请人真实性审核[52]并健全工作机制[53]）、强化使用监督（限制自住以外的用途[54]）、加强交易管理（对是否取得完全产权以及政府豁免优先购买权要求书面意见[55]）、完善监督机制（严格处罚虚假资料骗购经济适用住房行为[56]）等方面对经适房运作过程中产生的问题进行了进一步的具体规范。 2012年的《'十二五’公共服务规划》，提出“以廉租住房、公共租赁住房和农村危房改造等为主要内容的基本住房保障制度初步形成[57]”，鼓励“重点发展公共租赁住房，逐步使其成为保障性住房的主体，并逐步实现与廉租住房统筹建设、并轨运行[58]”。而对经适房则仅要求“面向有一定支付能力的城镇中低收入住房困难家庭，适当发展经济适用住房和限价商品住房[59]”——这也体现了国家的住房保障制度政策重心由持有型转向租赁型的重大变化。 2014年，我国正式推出共有产权住房，用新的思路替代了经适房的保障模式。此后，不少省份已将限价商品房、经适房等都整合至共有产权房，经适房开始逐步退出历史舞台。  表8 经适房要素总结  *数据来源：Wind 图5 经济适用房投资及建设情况 1998：廉租房——最低收入家庭的租赁型保障房 廉租住房（以下简称“廉租房”）[60]，是以最低收入人群为保障对象，套型建筑面积控制在50平方米以内，保障对象以租赁方式居住，按照政府规定的标准收取低廉的租金[61]的一种保障房。 首次提出 1998年的23号文，要求建立和完善的“以经济适用住房为主的住房供应体系”，其中也包括廉租住房作为重要部分。 23号文指出，“最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。[62]”至此，我国第一阶段的住房供应体系将作为租赁型保障房的第一个品种“廉租住房”也正式纳入，形成了针对不同收入阶层较为清晰的“廉租房-经适房-商品房”三层结构。 在此基础上，1999年4月22日，原建设部发布《城镇廉租住房管理办法》（建设部令第70号，以下简称“70号令”，现已失效），明确了廉租房以城镇最低收入家庭作为保障对象，并就其定价[63]、来源[64]、标准[65]、程序[66]和支持政策[67]等在内的各项基本要素进行了规定——这是廉租房产品的第一个基础性规范。 进一步规范 此后2003年的18号文也在定位经适房同时兼有“保障性质”和“商品房性质”的基础上，要求进一步建立和完善廉租住房制度，以“强化政府住房保障职能，切实保障城镇最低收入家庭基本住房需求。[68]”这将三层结构的逻辑，说得更清楚了。 这个三层结构，主要体现在供应对象的衔接上。正如2007年的24号文中所提到的，“经济适用住房供应对象为城市低收入住房困难家庭，并与廉租住房保障对象衔接”，该标准实行的是由城市人民政府确定的“动态管理”制度，并每年向社会公布一次[69]。 多层结构、对象衔接，也标志着我国保障房体系构建的基本思路形成。此后的“三大支柱”和相应的变化，无不建立在这个基本思路的基础上。 在此基础上，2003年11月15日，建设部第22次常务会议审议通过了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》（中华人民共和国建设部 中华人民共和国财政部 中华人民共和国民政部 中华人民共和国国土资源部 国家税务总局令第120号，以下简称“120号令”，现已失效），2003年12月31日，建设部、财政部、民政部、国土资源部、税总等五部委联合发布，这是廉租房制度建设第二个基础性规范。 120号令在调整原70号令的廉租房各项要素的同时，还明确了廉租房建设的资金来源[70]，增加了保障面积不超过当地人均住房面积60%[71]的要求，并将廉租房保障方式的重心转向以发放租赁住房补贴为主，实物配租、租金核减为辅[72]。 快速发展 2007年的24号文提出“把解决城市（包括县城，下同）低收入家庭住房困难作为维护群众利益的重要工作和住房制度改革的重要内容，作为政府公共服务的一项重要职责，加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。[73]”——这是住房保障制度的重点由经适房转向廉租房的标志。 24号文同时要求“进一步建立健全城市廉租住房制度”，并具体提出了2007年低和2008年底的两个“应保尽保”要求和“十一五”期末的范围扩大要求[74]——这标志着廉租房的保障对象范围正式被扩。 在此基础上，同年11月8日，原建设部发布《廉租住房保障办法》（建设部令第162号，以下简称“廉租房办法”），这是廉租房制度建设第三个基础性规范。 廉租房办法以城市低收入住房困难家庭为保障对象[75]，明确了单套50平米以内的建设标准和主要在经适房、商品房中配建的原则[76]。 更为重要的是，廉租房办法也同步列示了廉租房的五项法定资金来源，即：年度财政预算安排的廉租住房保障资金、提取贷款风险准备金和管理费用后的住房公积金增值收益余额（全额）、土地出让净收益中安排的廉租住房保障资金（不低于10%）、政府的廉租住房租金收入和社会捐赠及其他方式筹集的资金[77]——为保障廉租房建设，廉租房的租金收入试行收支两条线管理[78]。 2008年国常会后，“四万亿计划”也给予了廉租房雄厚的资金支持，结合上述法定资金来源的支撑，仅截至2009年4月底，全国就已基本建成廉租住房21.4万套、开工建设65万套[79]。2009年起至2013年与公租房并轨前，廉租房的财政支出均在380亿元以上，占比持续处于10%以上[80]。 如上文所述，2012年的《'十二五’公共服务规划》，提出了将廉租房作为基本住房保障制度的主要内容之一[81]，进一步推动了廉租房的发展。 2009年至2013年，被认为是廉租房的快速发展期。 并轨公租 不过，在廉租房快速发展的同时，2009年，公共租赁住房的概念也被提出和落实，逐步形成了廉租房、公租房“平行运行”的局面。 在平行运行中，由于同属租赁型保障房，但面对的群体又有所差别，且政策制度无法动态衔接住房保障的需求端和供应端，使得老百姓多反馈对这样的运行制度有一定的困惑[82]。 在此背景下，一些地方开始探索廉租住房和公共租赁住房的统筹建设、并轨运行。在总结各地经验的基础上[83]，2013年12月2日，《住房城乡建设部、财政部、国家发展改革委关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》（建保(2013)178号，以下简称“178号文”），宣布“从2014年起，各地公共租赁住房和廉租住房并轨运行，并轨后统称为公共租赁住房。[84]”并要求“各地整合原有的管理资源，建立统一的申请受理渠道、审核准入程序，方便群众申请，提高工作效率”[85]。
表9 廉租房要素总结  *数据来源：Wind 图6 廉租房投资情况 下期内容： 2007：棚改——特殊地区居民的改造型保障房 2005：限价商品房——面对三驾马车以外的夹心层 |
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