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“郡县治，天下安”，历朝历代，在地方政治体制方面，中国实际上施行的都是“郡县制”。 当然了，不同朝代的“郡县制”肯定还是有所区别的，主要就是“郡”的名称，以及“郡”之上是否还有更高一级的行政区。 今天的文章，我们一起简单梳理一下古代的“郡县制”的创立和发展历程。 一、郡和县 “郡”、“县”的概念古已有之。 最初是“郡”的建制地位低于“县”，且二者之间并无相互统属的关系。 周制，天子地方千里，分为百县，县有四郡。故春秋传曰：上大夫受县，下大夫受郡是也。 经过漫长的发展，才逐步发展到郡高于县、由郡管县。 以下所称的“郡”、“县”，都是指“郡县制”范畴内的概念。 “郡县制”中的“郡”（包括秦汉的郡，唐宋的州，明清的府、州），大致相当于今天的地级市。 （一）县 县通悬，即国君悬在国都以外的飞地。 有关设县的记载最早为楚武王时。详见本公号的《县制简史：历朝历代县官的称谓和品级》一文，此处和以下，凡是涉及县的部分，不再赘述。 秦、楚两国的县大致是通过兼并战争吞灭小国后建立的，晋是以大夫封邑为基础而置县的，齐则是通过政治改革改乡鄙为县的。 此处顺便说一下，春秋以前，没有严格的行政区划，地方上大致分为国、邑、鄙三级。 国就是列国的都城；邑有大、小的区别，大邑叫都，小邑就称邑；鄙是乡鄙。 各级大小封君，都自有其领邑：诸侯所建的是国，再封给卿大夫的是采邑，卿大夫封给子孙或家臣（士）的是食田（鄙）。 （二）郡 郡，从邑，君声。从“邑”，表示与行政区域有关。 县制起源于春秋时期的楚国，由楚武王熊通创立；而郡制起源于春秋时期的秦国，由秦穆公嬴任好创立。 秦穆公九年（公元前651年），晋公子夷吾（即后来的晋惠公）对秦国使者谈到“君实有郡县”，为秦国设郡的最早记载，也是中国历史上最早关于郡制的记载。 最初，郡的建制不如县，不是因为县大郡小，而是因为“好和坏”的分别。 郡的创立，多在边地近敌的所在，区域虽大，但地远而荒陋；县则是由邑鄙演化而来，地近而富庶，自然更受青睐了。 例如，根据《左传》的记载，公元前493年，晋国的赵简子就曾宣布：克敌者，上大夫受县，下大夫受郡。 县和郡，都是由国君派官吏驻守。 战国时期，郡已普及于各国，大多位于边地，为巩固国防的需要而建立。 随着边地日益繁荣，郡的面积通常又很大，为方便管理，就其下分设若干县。由此，逐渐形成由郡统县的两级行政区划制度。
二、郡县制的确立 （一）从分封制到郡县制 简单的说，郡县制是开始于春秋，普及于战国，确立于秦朝（秦始皇）。 只有中央政府机构而无地方行政机构，无法形成有效的统治网络，地方行政是很重要的事情。 西周和春秋初期，地方行政方面，各诸侯国在国内普遍实行采邑制度。 到战国时期，经过历代法家的改革，各国已经普遍是封君的封邑与郡县并存。 一郡之长为郡守，多由武官充任，有征兵领军之权。 秦始皇灭六国、一统天下后，要建立什么样的地方行政体系，要实行分封制还是郡县制，这些问题就被摆到了朝堂之中。 以丞相王绾为首的群臣，主张沿用周代以来的封国建藩制度，分封诸皇子为王。他们的理由，是这样有利于快速统治新征服的六国地区。 而廷尉李斯则力排众议，主张废除分封诸侯制度，全面推行郡县制度。 李斯的主张更符合专制皇权和大一统的要求，被秦始皇采纳。 自此，郡县制最终成型，并成为之后各朝各代主要的地方政治体制。 （二）郡县制的本质 郡县制，是中央集权制在地方政权上的体现。 郡县由中央垂直管辖，官员由中央直接任免，是流官，有任期，有利于中央集权。 官僚政治取代血缘政治，是中国由贵族封建制度走向皇帝专制制度的标志。 三、秦朝郡县制的架构 秦朝分天下为三十六郡（后又有增减），每郡设守（即郡守，负责行政）、尉（即郡尉，负责军警）和监（即郡监，负责监察）各一人。 郡下辖县，大县设县令一人，县丞、县尉各二人；小县设县长一人，县丞、县尉各一人。 郡守与县令、县长等地方官员，都由皇帝直接任免。 （一）郡 郡的组织机构与中央政府略同，设郡守、郡尉、郡监（监御史）。 郡守，为一郡最高行政长官，掌全郡政务，直接受中央政府节制。 郡尉，辅佐郡守，掌管全郡军事，不干预民事。 郡监，掌监察工作，类似于中央节制丞相的御史大夫，节制郡守。 （二）县和道 郡以下设县或道。 内陆设县，边地少数民族地区设道。 满万户以上的县设县令，不满万户的设县长。 令、长为一县之首，掌全县政务，受郡守节制。 令、长之下，设尉、丞。 尉，掌全县军事和治安；丞，为县令或县长的助手，掌全县司法。 （三）乡、里和亭 县以下设乡、里和亭。 乡和里是基层行政机构，亭为治安组织。 乡设三老、啬夫和游徼。三老掌教化，啬夫掌诉讼和税收，游徼掌治安。 乡以下为里，是秦国最基层的行政单位。里设里正或里典，其职能除与乡职能大体相同外，还有组织生产的任务。 亭，是司治安、禁盗贼的专门机构。秦规定，两亭之间相隔十里，设亭长。亭遍布于城乡各要地。 值得注意的是，三老等都是从民间老百姓中直接选出来的，其政治身份介于官民之间，类似后世的“吏”。 所以，秦朝的乡、里和亭实际上都是自治的。民间有“知乡里，不知郡县”的说法。 事实上，县级之下，只有本朝成功的将行政管理跨过了县这一级，到了乡镇这一级才算基层。在其他朝代，包括民国，县就是基层了。
四、汉朝郡县制的发展 汉朝对秦朝的地方行政制度，既有继承，又有改造。 值得注意的是： （1）除继续采用郡县制外，西汉也实行分封制，是郡国并行制。 （2）郡之长官，除郡守外，西汉置尉而不置监。 （3）公元前148年，汉景帝把郡守改成了太守，把尉改成了都尉。 （4）都尉和太守的治所可分设于两地。都尉也设府置官属，在郡中和太守并重，有时可代太守行事。 （5）汉代的太守、令、丞、尉皆由中央任免。 （一）郡国并行制 汉初分封的各诸侯王国，不论异姓王的，还是刘姓诸侯王的，往往囊括数郡，地位都极高，远在郡之上。 诸侯王拥有相当大的军权、财权、治权等，是真正的国君。例如，除太傅和丞相由中央任命外，各级官吏，都由诸侯王自己任命。 汉高祖时期，异姓王即被诛除殆尽。 公元前154，汉景帝平定吴楚七国之乱。之后，各刘姓诸侯王的治民权等特权也被取消，统治机构被缩减，王国官职的等级被降低。 公元前152年，汉景帝“令诸侯王不得复治国，改丞相曰相”，“令相治民，如郡太守”。 总之，王国地位降格，与郡平级，成为中央直接管理的一级地方行政单位。国王成了虚职，国相相当于郡太守。 自此，汉王朝的地方行政区划才真正成为“郡（国）-县”两级制，与秦代的郡县制实质上没有差别。 此处顺便说一下，王国和郡之下，有辖县和侯国。侯国也设国相，其职权与县令相当。 所以，汉朝的郡县制其实是有四种形态： 郡-县，郡-侯国，王国-县，王国-侯国。 （二）十三州部和刺史、州牧 元封五年（公元前106年），为了加强中央对地方的控制，除京师附近七郡外，汉武帝把全国划分为十三个监察区域，每个区域由朝廷派遣刺史一人。 这就是十三刺史部，简称“十三部”。又因大多以“州”命名，又称“十三州”。也有称“十三州部”、“十三部州”等。 十三州之外，为司隶校尉部。司隶校尉，相当于一州的刺史。 刺史和司隶校尉是监察官员，其主要职责是巡察该区境内的吏政，检举不法的郡国官吏和强宗豪右。 两汉时期，州的名称、数量略有调整，刺史一职也几度改称“州牧”，但职权并无实质变化。 值得注意的是，两汉的州是虚设的，只是一个监察区，不是一级行政区。各州只设置刺史一人，没有实际的行政长官。 刺史的官位也很低，比太守都低，甚至低于县令，略高于县长。 例如，刺史俸禄很低，只有六百石，而大县的县令是六百至一千石，小县的县长也是三百至五百石，太守更是多达两千石。 东汉黄巾起义后，“废史立牧”。州牧的地位提高，居于郡守之上，执掌一州之军政大权，自此正式成为一州长官。“州-郡、国-县”三级行政区，也随之形成。 关于刺史和州牧，后面会有专文论述。此处不再赘述。 （三）太守属官、郡曹 1、太守属官 太守属官有丞、五官掾、主簿、督邮、诸曹掾史等。 丞为太守的主要助手，五官掾则有太守“股肱”之称。 主簿管文书。 督邮主要职责是监察各县。除督察县令、长外，还管制地方的奸猾豪强，是太守的耳目。 2、郡曹 郡内设置的分管具体事务的部门，叫曹。每曹皆置掾、史主其事 郡曹有十几种之多，例如，功曹是专管官吏的选署、升黜，户曹、集曹管户籍及征集租谷等事，金曹管钱币及盐铁生产，仓曹管仓廪、积贮，辞曹、决曹管狱讼，贼曹管武备和治安。 但也有不置曹而设掾者，如设文学掾主管学官，设市掾管理市场交易，设都水掾、道桥掾以主管水利兴修和造桥筑路。 在掾、史之下还有书佐、循行、干等小吏。 汉代的太守、令、丞、尉皆由中央任免，而守、令以下的掾属则归守、令辟除，故汉人又称郡县掾、史为门下掾史。 除三辅和边郡外，多任用当地人为吏。 （四）特殊的县和基层 1、特殊的县 汉代列侯所食之县，曰侯国；皇后、公主所食之县，曰邑。 2、基层 乡设三老以掌教化，设啬夫以听讼和收赋税，设游徼以禁盗贼。 亭有亭长，里有里典或里魁、里正。 与秦朝类似，均为自治。
五、秦汉郡县制的运行规则 郡县制确立后，中央通过考课和监察以加强对地方政权的控制。 秦汉之制，郡守于每年秋冬向中央上计，县也同样要上集簿于郡，中央或郡即在这时各对其下属进行考核，根据他们的治状而定殿最。 守、令有功者可受奖赏或升迁，有过者轻则贬秩，重则免官、服刑。 和考课相辅而行的是监察制。 中央派郡监或刺史以监郡，郡县也各派督邮或廷掾以监县或乡。 刺史、督邮等可随时按劾有罪赃的守、令或其它官吏。 由于自上而下的层层督课，使得中央政令能较为顺利地贯彻到最基层，保证了政令的划一性。 秦汉时期摸索出来的郡县制，为后来两千年的地方行政体制奠定了坚固的基础。 六、魏晋南北朝 魏晋时期，州牧又改为刺史。南北朝沿袭魏晋旧制。 蜀汉政权和孙吴政权，仍然称州牧。 此时的州牧和刺史，都是一州的行政长官。州牧、刺史的权力很大，很容易让地方尾大不掉，形成割据势力。 南北朝时期，中央朝廷为了加强控制，就开始尽量的多设置州，把每个州都改的很小，以至于州郡都差不多大小了。 总之，到了南北朝后期，虽然名义上是“州-郡-县”三级，但实际上已经慢慢过渡为“州、郡-县”两级了。 七、隋唐两宋的州县制 （一）州县制 到了隋朝，隋文帝时，撤销郡，改为“州-县”制。除国都所在的雍州设置雍州牧外，州的长官均为刺史。 中国进入了“州县制”时代。 隋炀帝时，又改州为郡，改刺史为太守，恢复郡县制。 唐朝建立后，又把郡改称州，把太守改成刺史。 到了唐玄宗时，又改州为郡，改刺史为太守。 到了唐肃宗时，又恢复初唐旧制，称州，称刺史。 从此，“州县制”被固定下来，取代了原来的“郡县制”。 隋、唐时期，州、郡相同，刺史、太守也是相同的，都是实际负责州、郡这一级行政事务的政务官了。 （二）府、州制 府被设置，最早是在713年（开元元年），玄宗升国都雍州为京兆府，升陪都洛州为河南府。 唐朝初年时，在且只在京师（长安）或陪都（洛阳、太原等）设府。其最高长官以亲王充任，遥领，称为“牧”（京兆牧、河南牧、太原牧等）。 当然了，实际主持政务的是尹（京兆尹、河南尹、太原尹等）。 府和州平级，但地位要略高，行政长官的级别则高很多。 唐朝后期，府的数量有所增加。国都、陪都，皇帝诞生、居住和巡游过的地方，以及地位重要的州，都被改置为府，成为唐朝行政区划中的一个重要的单位。 （三）知州和知府 宋朝沿袭了唐朝的府、州制度。 但宋更多是以朝臣（京官）出知州（或知府）事，所任即隋、唐太守、刺史之职，也经常用后者来代称本职。类似的还有知县。 例如欧阳修撰《丰乐亭记》时自称刺史，撰《醉翁亭记》时又自称太守，就因为刺史与太守早无区别。 此处顺便说一下，唐宋的府的地位远高于后来清朝的府，其地位接近于今天的直辖市。 （四）唐宋的道、路 唐宋时期，道、路开始逐渐成为最高的一级行政区划，中国的行政区划进入了道、路制时期。 “道”和“路”最初都是监察区的性质，然后转化为行政区，类似汉朝的“州”。 所以，唐朝的州县制，其实是“道-府、州-县”三级制；宋朝的州县制，其实是“路-府、州-县”三级制。
八、元明清 （一）元朝 元朝设置了行省，作为最高的一级行政区划，类似汉朝末年、魏晋时期的州，唐朝的道和宋朝的路。 和州、道、路不同，行省一开始就是正式的一级行政区划。行省制度也被明清两朝继承。 元朝行省的长官，通常是平章政事。 行省之下，设有路、府、州、县等。 元朝政局混乱，地方行政区划也是异常混乱。 例如，府和州，有直隶府和直隶州，直接隶属于行省，和路一级，下面都辖县；还有散府、散州，归路管理（有些散州归直隶府管），可以不辖县。 路设达鲁花赤（由蒙古人充任）和总管（处理政务的长官）。 府设达鲁花赤、知府或府尹。 州设达鲁花赤、州尹或知州。 元朝的州县制，简单的说，其实是“省-路、府、州-县”制。 元朝的州县制，其实是“省-路、直隶府、直隶州、军-散府（大多辖县）、散州（大多不辖县）、军、安抚司-县”制。 （二）明朝 明朝时，取消直隶府，府成为了高于州的一级机构。但部分重要的州还是直管，叫直隶州。直隶州和散州都可以辖县。 另外，明朝不称行省，称承宣布政使司等处。 明朝的州县制，其实是“省-府、直隶州-散州（可以辖县）-县”制。 府、州的长官称知府、知州。 值得注意的是，和唐宋两朝不同，明清两朝的知府、知州为一府、州的正式长官，是地方官。 （三）清朝 到了清朝，规定只有直隶州才能管县，散州就相当于大县，不能再管县了。 这样，清朝的州县制其实就是：“省-府-县”或“省-直隶州-县”或“省-府-散州”制了，非常清晰明了。 府类似现在的地级市或副省级市，直隶州类似现在的地级市，而散州类似现在的县级市，县类似于现在的县。
九、一些特殊行政区 宋元明清四朝都有一些特殊的地方行政区划和官员设置，此处单独说一下。 （一）宋朝 军一般是军事重镇或要冲。 监设在一些主要的工矿牧盐等重要物资产区。 辖县的军、监相当于州，不辖县则相当于县。 （二）元朝 元朝也有军，有些直隶于行省，有些归路统辖。 元朝还设置了安抚司于四川、湖广少数民族地区。类似的，明、清沿置，均设安抚使司。元朝的安抚司都直隶于路。 军相当于直隶州或散州，安抚司相当于散州。 此外，元政府还设立了宣政院（初为总制院），除掌管全国佛教事宜外，还负责统辖青藏高原（今西藏）地区的军政事务，相当于一个“行省”。 （三）明朝 明朝实行一省分置都、布、按三司的制度，原为防止地方权力集中，不过在实际使用中容易出现协调问题。 到宣德以后，开始派部、院大臣以总督和巡抚的名义督抚地方行政。之后总督和巡抚基本成为各省常制，凌驾于“三司”之上成为一省甚至跨省的最高长官。 （四）清朝 清朝设置固定制的总督、巡抚掌管全省军民事务，成为标准建制。布政使成为总督、巡抚的属官。 增加了厅，是在新开发地区所设置的区划单位，有直隶厅和散厅之分，直隶厅与府、直隶州平行，直隶于省，绝大多数不领县；散厅隶属于府，与散州、县相平行。 在东北、外蒙、新疆、科布多、西藏、青海等边疆地区则设立五个将军辖区、参赞大臣辖区、西藏办事大臣及喇嘛达赖辖区、西宁办事大臣辖区等，相当于省。 在边远辖区和省，除了在部分农业区设置府、州、县外，还建立盟、旗等行政区划单位，在西藏则设立营。 盟相当于内陆的府、州，旗相当于内陆的县。 十、内史、三辅和京兆尹、顺天府 （一）内史 秦朝在京师地区设内史掌治京师以统县，因地属畿辅，故不称郡。 西汉初因之。 （二）三辅 建元六年（公元前135年），汉武帝分内史，置左右内史。 太初元年（公元前104年），汉武帝又改左内史为左冯翊，右内史东部为京兆尹，右内史西部为右扶风。 京兆尹、左冯翊、右扶风，被称为“三辅”，实则为三郡。 京兆尹、左冯翊、右扶风，既为行政区划，隶属司隶校尉部；也为官职名，与太守相当，共同管辖京畿地区，治所在长安。 值得注意的是，虽然职掌相当于郡太守，但三辅是可以参与朝议的。 三辅中，京兆尹最为尊崇。所谓京，是极大的意思；兆，则表示数量众多。 （三）河南尹和丹阳尹 后世，也沿袭了汉武帝的做法。 例如，东汉建武元年（公元25年），光武帝刘秀定都洛阳，改洛阳为雒阳。建武十五年（公元39年），改河南郡为河南尹。 为提高京都地位，显天子之尊，参照两汉京兆尹、河南尹故事，晋元帝太兴元年（公元318年）改丹阳太守为丹阳尹，职掌相当于郡太守，但可参与朝议。 （四）京兆尹和京兆府 西汉时，设置京兆尹。 东汉时，保留京兆尹。 三国时，曹魏改京兆尹为京兆郡，长官名改称太守。北魏沿袭之。 西魏、北周仍称京兆郡，但改太守为京兆尹。 隋朝，改称雍州，设雍州牧，雍州以高资格的亲王担任雍州牧。其它州，则设刺史（隋文帝时期）、太守（隋炀帝时期）。 唐代初期，仍称雍州。太宗、中宗、睿宗未即位之前都曾担任过雍州牧，但只是挂名，真正主管雍州事物的是雍州府长史。 开元元年（公元713年），唐玄宗升国都雍州为京兆府，升陪都洛州为河南府。最高长官称京兆牧等，但实际由京兆尹等负责。 唐代以后，长安不再是国都，但仍具有相当的重要性，除后梁将其改称大安府外，五代、北宋、金、元朝初年，均在此设置京兆府，大都也设置了牧、尹。 元朝时，后来又先后改名为安西路、奉元路，行政长官为达鲁花赤（由蒙古人充任）和总管（处理政务的长官）。 明初，改奉元路为西安府，“西安”由此得名。清朝沿袭之。明清时，其长官称知府。 （五）顺天府、应天府和奉天府 明朝，设置了北京顺天府、南京应天府，其长官称府尹。 清朝，沿袭明制，仍设顺天府，称京师顺天府。同时，把南京应天府改为江宁府，在今天辽宁省的范围内设奉天府，称盛京奉天府。顺天府、奉天府长官称府尹。 明清两朝，京府的最高长官，称府尹。其它府，称知府。 1914年，民国政府在北京设立京兆，其行政长官称京兆尹，颁布了《京兆尹官制》，设立京兆尹公署。京兆的地位与省同。 1928年，国民政府取消京兆，设立北平特别市，简称北平。其行政首长称市长。 1949年，北平改称北京。其行政首长称市长。
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