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韩国与北约： 从不太可能的伙伴到重要伙伴  作者：Bence Nemeth，伦敦国王学院国防研究教育高级讲师，研究兴趣为多国防务合作、军事创新、国防机构的战略管理、欧洲安全与防务以及韩国国防政策；Saeme Kim，英国皇家联合军种国防研究所（RUSI）印度太平洋项目访问学者，研究兴趣包括东亚国际关系，特别是地区主义、朝鲜和中等强国外交。其在伦敦国王学院获得博士学位。 来源：Bence Nemeth, Saeme Kim, "South Korea and NATO: from unlikely companions to key partners, "International Affairs, Vol. 100, No. 2, 2024 , pp. 609-629. 导读 韩国与北约之间的关系近期迅速发展。尹锡悦成为首位参加北约峰会的韩国总统，同年，首尔在布鲁塞尔设立了驻北约外交使团。韩国还成为首个加入北约合作网络防御卓越中心的亚洲国家，并加强与北约军事人员的磋商。该文探讨了近年来韩国与北约关系迅速深化背后的原因，旨在填补有关韩国与北约关系的文献中的空白。为了理解找到韩国与北约关系快速发展的动力，该文首先介绍了有助于解释防务合作起源的理论框架，随后将其应用于韩国—北约案例，考察了促使韩国和北约深化合作的结构性因素和情境因素，进而试图回答为什么韩国与北约会以更快的速度发展它们之间的关系，以及为什么关系升温会发生在现在？在更广泛的意义上，该文旨在回答为什么国际事务中的特定行为体可能会开始合作并加深他们的关系。该文认为，在多种因素共同作用下，韩国和北约通过先前的合作经验和制度“粘性”积累起来的路径依赖进程，加上现任领导人之间的积极融洽关系，使双方能够在俄乌冲突后外部环境需要时深化合作。 理论框架 由于韩国与北约没有形成联盟，因此传统上用来解释联盟政治的概念，如放弃或诱捕，对理解韩国与北约的关系帮助不大。该文运用了本斯·内梅特（Bence Nemeth）的防务合作理论。该理论最初是为了理解在欧洲启动新的双边和多边防务合作所必需的因素而发展起来，并以明确关注防务合作起源为特点。在该文中，作者对内梅特的理论进行了改动，使其适用于欧洲以外的地区和更广泛的安全合作。 内梅特理论的关键论点是在研究建立新的安全合作时，应该把分析重点放在相关国家的政策共同体上，而不是国家本身。基于这一逻辑，该文将安全政策共同体（SPC）定义为拥有专业知识、意愿和机会去影响一个国家安全政策的团体和个人的网络。就韩国而言，关于北约关系的SPC包括多个参与者，例如国会某些成员、外交部、国防部、国家情报院、韩国国防工业和智囊团以及学术界。北约SPC的成员部分来自北约各成员国的SPC，部分来自北约自身的组织要素（北约机构的成员）。 内梅特的理论研究了与建立新防务合作有关的三个结构性因素和两个情境因素及其相互作用。结构性因素包括在较长时间内发展起来的长期趋势、观念、关系和制度。结构性因素不会引发防务合作，但为其发生奠定基础。情境因素是相对快速变化的政治、经济和个人因素，它能促使安全合作的启动，并解释为什么是在特定时间建立合作。 结构性因素1：事实上的安全共同体 韩国和北约之间是否存在安全共同体是实际双边安全合作的先决条件。在基本层面上，安全共同体是一群国家，这些国家拥有共同的规范和价值观，并具有共同体意识，它们不期望用武力对抗对方来解决冲突。北约成员国和韩国都是美国的正式盟友，这为北约和韩国之间建立共同体意识提供了基础。此外，在韩国和北约官员的讲话中反映了他们共同的价值观，例如民主、尊重人权和对和平的渴望等共同价值观。总的来说，通过美国的安全保障、共同的价值观和安全关切，韩国和北约SPC之间建立体制和组织联系而产生的“我们”观念是韩国和北约这个松散耦合的安全共同体（loosely-coupled security community）的基石，这为北约和韩国之间更深层次的合作提供了基础和信任。 尽管事实上的安全共同体是防务合作的重要先决条件，但不足以解释为什么双方在近期深化了关系。因此，本文对其他的因素进行了进一步探究。 结构性因素2：感知到的资源匮乏 自2022年以来，韩国与北约的关系迅速加深，缺乏资源的认知在其中发挥了关键作用。一般来说，许多安全合作开始的部分原因都是因为各方认为他们缺乏实现目标的某些资源，并希望通过与伙伴合作，缓解资源缺乏的问题。 韩国SPC面临的一个日益严重的问题是韩国缺乏与盟友和伙伴接触的国际论坛。韩国历来关注朝鲜半岛安全问题，但单一关注朝鲜的代价是尽管自朝鲜战争结束以来，韩国已经成长为一个经济、文化和军事强国，但除了双边会议和一些国际论坛外，它与主要盟友美国和其他合作伙伴的接触选择有限。韩国的外交和安全重点从近十年内开始扩大，作为新南方政策的一部分，韩国政府优先考虑与南亚和东南亚的联系。随着2022年尹锡悦在韩国总统选举中获胜，其主要外交政策目标是改变韩国以朝鲜为中心的国际政策，使韩国成为一个全球枢纽国家，这为解决韩国与合作伙伴接触机会较少的问题提供了新动力。自尹锡悦执政以来，韩国SPC意识到北约可以为这种合作提供一个论坛，并很好地利用了这个机会。 北约成员国普遍认为自身缺乏关键资源，并一直在深化与不同地区伙伴的合作，以增强其合法性和能力。首先，尽管在2014年克里米亚事件后西方对俄罗斯实施了制裁，但效果有限，未能说服俄罗斯改变其行动。其次，鉴于冷战结束后的安全环境，欧洲北约成员国在军事库存方面采取了限制性策略，未充分准备持久战。但他们逐渐认识到自身在军事能力方面存在显著的不足和差距。例如，在2011年北约干预利比亚的过程中，几个欧洲北约盟国面临着严重的补给和弹药短缺。这些结构性问题长期以来一直众所周知，但北约成员国没有解决这些问题，只有在俄乌冲突的背景下处理这些问题才变得紧迫。而韩国是一个潜在的主要伙伴，可以在一定程度上帮助提高制裁的效力，缓解弹药库存不足的问题。 结构性因素3：原有合作基础 第三个结构性因素是之前已有的合作。内梅特指出，大多数“新”安全合作并不完全是新的。通常，它们是建立在以前的合作基础上的，而且往往是路径依赖的，因为与一个已经建立了个人和机构关系的现有伙伴合作，比与一个全新的伙伴合作更容易。 韩国与北约以前的合作，特别是韩国军队为北约驻阿富汗国际安全援助部队（ISAF）的任务贡献了重要力量，这为他们之间建立正式关系铺平了道路，也创造了更多的制度联系，产生了学习和协调效应（learning and coordination effects）。2012年，韩国与北约签订了《个别伙伴合作计划》（IPCP）。该计划于2017年和2019年进行了修订，随后IPCP于2023年升级为“个别针对性伙伴关系计划”（ITPP），拓宽了双方合作的领域。 韩国与北约以前的合作为双方的合作奠定了良好的基础，它们之间的进一步互动产生了学习效果，这进而帮助双方更有效地合作。因此，韩国和北约开始在更大程度上协调他们的行动，这产生了对双方SPC未来成功合作的适应性期望（adaptive expectations）。路径依赖解释了过去的增量改进，这些过去的合作为最近的举措提供了必要的基础。如果没有这些创造了共同经验、合作机制的合作，以及建立起来的人际关系，新的倡议不可能迅速建立。 情境因素1：强大的领导能力和人际“化学反应” 结构性因素能为合作提供基础，但情境因素则会触发协作的启动，并解释某个协作在特定时间启动的原因。 第一个情境因素是高级官员强大的领导能力和他们之间良好的人际关系。在适当的地方，高层官员需要在不同的SPC之间密切合作，并付出额外努力以使新的倡议发挥作用。然而，他们可能会面临来自各利益相关者的阻力，为了克服这些困难，关键领导人需要表现出强大的领导力。如果他们之间存在积极的人际关系，彼此喜欢，他们可能会付出额外的努力来克服困难，赢得利益相关者的支持。韩国总统尹锡悦和美国总统拜登之间的关系对韩国与北约的防务合作达成来说至关重要。 拜登与尹锡悦在价值观和目标方面的这些相似之处，以及他们之间的良好关系对于建立健康的美韩联盟很重要，这也间接有助于改善北约与韩国的合作。此外，尹锡悦在关键外交和安全政策问题上的立场与典型北约成员国SPC所采取的立场大致相似。 情境因素2：有利的政治环境 支持安全合作的政治环境对促进行为体之间发展更密切的关系具有积极影响，要发起新的合作并获得有关SPC的内外支持，往往需要有利的政治环境。 2022年2月俄乌冲突爆发，彻底改变了欧洲的安全格局，并为北约和韩国的SPC创造了一个支持合作的政治环境。北约和欧盟的成员立即谴责俄罗斯的行为，实施了一系列惩罚性制裁，加强了北约东翼的战备状态和部队数量，并向乌克兰提供了大量的军事援助。西方国家也寻求世界其他地区的支持，以在政治和经济上孤立俄罗斯。此外，许多欧洲北约成员国希望加快自身的军事现代化进程。他们担心要么俄罗斯的扩张主义不会以乌克兰结束，俄罗斯可能继续攻击北约新成员国（尤其是一些前共产主义国家），俄乌冲突也有可能升级为更广泛的冲突。这种情况在欧洲产生了一种深化与韩国合作的有利的政治环境。如前所述，韩国作为一个主要经济体，支持对俄罗斯实施制裁和对乌克兰提供援助被认为是重要的，这也增加了所谓的西方行动的合法性。此外，在俄乌冲突背景下，韩国作为欧洲北约成员国的主要武器供应国的角色也得到了巩固。这种与北约成员国的新一层合作从2022年开始迅速发展，韩国证明了它可以快速向北约国家大量交付复杂的武器系统，而欧洲和美国的武器生产商则难以满足新的需求。此外，北约和韩国目前至少在一定程度上有共同的威胁感知。北约在《北约2022战略概念》指出中、俄是其威胁，韩国也认为朝鲜半岛的长期紧张局势加剧了其对俄罗斯和中国的担忧。 在俄乌冲突之前，韩国与北约关系升温的的合作基础已经奠定，然而，俄乌冲突的爆发为双方提供了一个有利的政治环境，从而显著加速了韩国与北约之间的合作进程。 词汇积累 International Security Assistance Force,ISAF 北约驻阿富汗国际安全援助部队 learning and coordination effects 学习和协调效应 Individual Partnership Cooperation Programme,IPCP 《个别伙伴合作计划》 Individually Tailored Partnership Programme,ITPP “个别针对性伙伴关系计划” adaptive expectations 适应性期望 Path-Dependence 路径依赖 译者：陈清杨，国政学人编译员，国际关系学院国家安全学院国际政治系，研究兴趣为欧洲和亚太地区。 校对 | 沈好文 秦子宁 审核 | 丁伟航 排版 | 张安琪 本文为公益分享，服务于科研教学，不代表本平台观点。如有疏漏，欢迎指正。 |
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