知彼系列：【美军联合作战概念3.0】叁 磨砺竞争之刃 ~ 通过联合作战概念砥砺作战能力 ①

编者按：本文是美参联会副主席克里斯托弗·格雷迪在《联合部队季刊》2023年第4期上发表的文章，题目是《Sharpening Our Competitive Edge: Honing Our Warfighting Capabilities Through the Joint Warfighting Concept》。

联合作战概念（JWC）对联合部队提出了挑战，要求其重新思考竞争、威慑和冲突。这就要求我们转变利用现有能力的方式，并向新能力跃进。为了真正增强我们的竞争优势，我们必须在适应性和创新方面超越对手。尽管五角大楼近年来取得了长足进步，但仍有许多工作要做。联合需求监督委员会（JROC）在这一转型中至关重要。它将所有军种召集在一起，评估联合作战概念所需的能力，找出差距，并制定弥补差距的战略。然而，联合监督委员会只是一个方面。实现跨作战域和跨地区的整合需要协调一致的流程。我们必须利用国防部的能力进行试验、创新、确定优先事项、战略性分配资源并加快能力获取的步伐。此外，在联合部队之外还有许多关键的利益相关者，因此与专家、工业界以及国际盟友和伙伴同步实施我们的战略至关重要。

参谋长联席会议副主席的角色是独特的、多方面的，处于国防部（DOD）内各项关键工作的交汇点上。参谋长联席会议副主席的工作涉及战略和政策、预算编制、采购和需求方面的军事建议，对各军种、作战司令部和国防部面临的机遇和挑战提出独到的见解。

作为副主席，我参加了我们的高级联合决策机构，如联合需求监督委员会（JROC）、副职管理小组（DMAG）、参谋长联席会议例会，以及许多其他以问题为重点的监督和协调小组。在这些平台上，领导们普遍充分认识到了摆在我们面前的任务：我们必须快速、大规模地向联合部队提供敏捷、可靠和具有作战可信度的能力，以便作战人员能够慑止侵略，并在应召参战时赢得胜利。我们从经验中了解到，只有在了解威胁、基于风险和数据加持的情况下，我们的决策才最有效。

正如前参谋长联席会议主席马克.米利（Mark Milley）将军在《联合部队季刊》（Joint Force Quarterly）第110期（2023年第3期）中所描述的那样，基于规则的国际秩序所面临的挑战，以及战争性质所发生的前所未有的变化，都促使联合部队采用统一的联合作战构想，有意识地推动未来兵力的发展和设计。这个统一的构想就是“联合作战概念”（JWC ~ Joint Warfighting Concept）。它是我们的“未来路线图”，要求联合部队从根本上转变对竞争、威慑和冲突的思考方式。

国防部长指定将联合作战概念（JWC）作为推动试验和加快联合部队发展与设计（JFDD ~ Joint Force Development and Design）的关键，并将其作为整个国防部范围内紧迫的工作，通过团队合作推进。他强调了这项工作的重要性，指出“伴随着重大挑战而来的是大胆变革的机遇”。这种快速的大胆变革对于美国及其盟国和伙伴设计和发展在未来冲突中获胜的部队至关重要。

联合需求监督委员会（JROC ~ Joint Requirements Oversight Council）是实现这一转变的关键工具之一。联合需求监督委员会将所有军种召集到一起，审议我们践行联合作战概念所需的联合能力，找出差距，然后就如何弥补这些差距以确保作战人员拥有的优势提出建议。不过，联合需求监督委员会只是军事领导人可以利用的诸多工具中的一种工具。要实现跨作战域和跨地域的整合，我们需要所有这些工具协同工作。我们需要一体化的流程，调动国防部的全部力量来试验新的想法，根据我们吸取的经验教训来设定需求，做出基于战略的资源配置决策，然后迅速采取行动来获取联合部队所需的能力。这一过程−−从试验新想法、提出需求、提供资源到获取能力−−需要专家、盟国和伙伴以及工业界的最佳见解，以实现我们设定的联合部队发展与设计目标。本文探讨了其中几种工具，这些工具对于将联合作战概念（JWC）的原则融入我们未来的作战能力至关重要。

一、联合作战概念（JWC）

国防部依据三份重要文件确定我们的战略方向。《国家安全战略》、《国防战略》和《国家军事战略》勾勒了国家期望借助军事工具的力量所要实现的目标。它们界定了我们面临的最重大挑战，并确定了我们应对新威胁和维护国家安全活动的优先顺序。

正是联合作战概念（JWC）提供了具体方法。随着美国安全面临的新威胁不断涌现，联合部队必须不断更新思维。联合作战概念（JWC）代表了我们对美国及其盟国如何减轻和击败来自实力相当对手的军事威胁的最佳思考。它为整个国防部的作战、活动和投资提供依据，它囊括了整个国防部对未来作战的广泛思考，包括必要的具体内容，以指导国防部在关键联合领域的投资和现代化、战备、组织变革和培训举措。

联合作战概念（JWC）反映了我们对对手和作战环境的高度关注和深入研究，这将要求联合部队在所有作战域、多维度和跨电磁频谱同时和连续开展作战行动。联合部队的敏捷性、适应性和可信的战斗力将是我们战胜任何对手的优势。为了实现这一目标，我们要充分利用我们国家和我们部队基因中的创造力−−联合部队的特长是创新、灵活应对和适应意想不到的战略战术变化的能力。

联合作战概念（JWC）还充当分析引擎，运行在多年期的联合部队发展与设计（JFDD）时间表内。全面审查、专家分析和联合试验工作提供了一个以威胁为依据的框架和统一的愿景，用以指导未来兵力的设计、发展、组建和运用。它是我们的攻略，可帮助我们在与对手的对抗中取得优势地位，并确保我们的竞争优势。

国防部长在实施联合作战概念（JWC）方面发挥着至关重要的作用，他通过《国防战略》和国防规划方案为联合作战概念（JWC）提供基本方向、明确优先事项，通过全球战役计划（global campaign plans）和国防规划指南指导实施工作，并在必要时指导对联合作战概念（JWC）进行定期审查。国防部长对联合作战概念（JWC）的认可和支持为部队提供了一颗“北极星”，联合作战概念（JWC）的原则贯穿于我们主要国防规划的工作中。

我们的当务之急十分明确：我们将拥有一支现代化的联合部队，其规模足够大且随时准备就绪，能够通过可靠的美国能力以及与盟国和伙伴的作战互通性实现持续威慑和作战效果。在联合部队中实施联合作战概念（JWC）是慑止敌方军事侵略、维护和平的最佳准备行动。它为联合部队必须以何种方式组织、训练和装备，以应对未来的竞争和冲突提供了依据。

二、实施联合作战概念（JWC）：我们可用的工具

联合需求监督委员会（JROC）是依法负责推动作战人员现代化转变的高级联合决策机构之一，它以联合作战概念（JWC）为指导，确定联合部队的需求。作为副主席，我与各军种副参谋长和文职顾问一起召集联合需求监督委员会（JROC），以确定、优先考虑和解决我们的联合作战运用概念（joint operational employment concepts）中存在的关键差距。联合需求监督委员会（JROC）评估军事能力，并提出建议，通过改变条令、组织、训练、物资解决方案、领导力、政策、设施和人员（DOTMLPF-P）以及快速采购流程，解决我们面临的最紧迫的能力差距问题。

自1986年成立以来，联合需求监督委员会（JROC）在满足作战人员需求方面做了许多改进。前任副主席保罗.塞尔瓦（Paul Selva）将军和约翰.海滕（John Hyten）将军实现了重大改革，使委员会重新承担起国会在《美国法典》第10编第181条中赋予它的使命。他们创建了一个管理流程，旨在强调联合部队“自上而下”的高优先级现代化需求，同时也关注作战司令部“自下而上”的作战需求−−将它们融合在一起，形成作战人员就当前需求和未来冲突需要设计和开发的最重要能力向决策者提出的综合建议。他们还知道，联合需求监督委员会（JROC）的成功不是由单一系统的“烟囱”决定的，也不是由过度定义本应留给工程师处理的技术规范决定的，而是由执行联合部队领导任务来调查和确定能力组合的优先顺序决定的。

如今，联合需求监督委员会（JROC）按照明确的流程审查能力组合，以推进执行联合作战概念（JWC）所需要的概念所需能力（CRC ~ Concept Required Capabilities）。概念所需能力（CRC）是联合作战概念（JWC）的新标志，也是联合作战概念（JWC）对联合部队发展与设计（JFDD）和联合需求监督委员会（JROC）的工作如此重要的原因。通过能力组合管理审查（Capability Portfolio Management Reviews，CPMR），联合需求监督委员会（JROC）强调以概念驱动、以威胁为依据的能力发展，鼓励跨部门、跨领域、跨地域采取协调一致的军事现代化行动。联合需求监督委员会（JROC）的结论明确纳入了作为法定成员的各军种和联合参谋部的意见，以及为每次联合需求监督委员会（JROC）会议提供建议的决策者和作战司令部的意见。虽然在完善联合需求监督委员会（JROC）的流程以确保其尽可能有效方面还有许多工作要做，但联合需求监督委员会（JROC）基于战略环境、威胁、技术成熟度、风险和能力推行的能力组合管理审查（CPMR），是向前迈出的重要一步。

批评者往往认为联合需求监督委员会（JROC）和审慎的采办系统过于官僚，并且行动迟缓−−有些批评是有道理的。尽管如此，重要的是要承认，这一流程旨在对能力进行深思熟虑且有力的评估，以确保在整个联合部队中做出有条不紊的决策。这些深思熟虑的活动有助于联合部队更明智地承担所要面对的风险。

实际上，能力组合管理审查（CPMR）流程从整体的视角审视能力发展，以确保正确的风险水平得到理解并在国防部的能力组合中得到谨慎分配。我们永远不可能做到零风险。但联合部队确实有责任深入思考我们所承担的风险，不断改进我们国家的国防，并向决策者和美国人民阐明，在资源有限的情况下，我们打算如何处理当前战备状态与部队长远现代化建设之间的矛盾。

为了在这些困难的权衡中做出依据威胁、基于风险和数据的决策，联合需求监督委员会（JROC）依靠来自各军种、作战司令部和国防部其他部门的专家，组成以组合为重点的职能能力委员会（FCB ~ Functional Capability Boards）。这些团队从联合作战概念（JWC）、实际作战经验、试验结果、建模、兵棋推演等方面汲取专业知识，来分析和推荐每个组合的优先事项，确定新能力可弥补作战差距的机会，优先考虑哪些差距最需要弥补以施行联合作战概念（JWC），并将每个作战域中可以发挥作用的那些能力整合进各个组合中。

例如，联合部队面临的一个关键挑战是如何在对抗环境中提供后勤支援，在高端战斗中为前线部队提供支援。在过去的两年中，后勤职能能力委员会（FCB）对多功能分发平台和快速部署与分发进行了能力组合管理审查（CPMR）。这些能力组合管理审查（CPMR）解决了在分散和广袤的后勤环境中面临的挑战，这也是联合作战概念（JWC）中描述的一项核心能力。这些对抗性后勤（contested-logistics）的能力组合管理审查（CPMR），对现有的商业和军事能力进行了界定，以平衡整个国防部的维持成本，对关键采购项目的进展情况进行分级，并强调了对长期实施联合作战概念（JWC）至关重要的可行空中和海上后勤技术。我在副职管理行动小组（DMAG ~ Deputy’s Management Action Group）中提出预算建议时，大量借鉴了这些成果。

同样，部队应用（Force Application）职能能力委员会（FCB）最近对地面火力和战术空中能力进行了能力组合管理审查（CPMR）。这些审查调查了在全球火力这一领域运用联合作战概念（JWC），按照概念所需能力（CRC）确定的所需要的能力，该概念所需能力（CRC）设想了跨作战领域和跨地理区域的全球同步效应。能力组合管理审查（CPMR）的建议直接促成了一项全面的弹药研究，它将推动研究、计划和投资决策，优化未来十年的区域弹药组合。同样，这项分析也为我在副职管理行动小组（DMAG）中提出的建议提供了依据。

联合参谋部联合部队发展局（Joint Staff Joint Force Development Directorate，J7）内的联合作战概念（JWC）开发团队与联合需求监督委员会（JROC）所属的职能能力委员会（FCB）合作，定期从自己的分析和整个国防企业界的最新思想中汲取养分，针对动态威胁环境刷新和更新概念所需能力（CRC）。该团队的建议考虑了各种因素，如联合作战概念（JWC）中扩展机动概念的不同阶段、《国家军事战略》的关键作战问题以及《国防战略》的最终目标。这些努力的成果载于联合需求监督委员会（JROC）的战略指示和其他备忘录中，它们记录了该委员会关于实现联合作战概念（JWC）的最佳途径的建议。

联合需求监督委员会（JROC）的建议也为综合采购组合审查（IAPR ~ Integrated Acquisition Portfolio Reviews）提供了参考，综合采购组合审查（IAPR）是由国防部负责采购和维持的副部长办公室管理的一个新机制，目的是利用联合需求监督委员会（JROC）以数据为依据的工作，以及国防部专业采购人员的深厚专业知识和分析，设计采购战略，以确定每个组合中的关键差距、相互依存关系和改进机会。结构化、早期对齐、并行而非顺序是关键所在。我们才刚刚开始将需求流程与采购审查对齐，但这一协同作用在提高速度和改进决策方面大有可为。

能力组合管理审查（CPMR）和综合采购组合审查（IAPR）构成了支撑联合部队发展与设计（JFDD）框架三大支柱中的两个。第三个同样重要的支柱是创新。由于认识到创新的极端重要性，国防部副部长最近成立了副部长创新指导小组（Deputy’s Innovation Steering Group.）。该小组旨在利用国防部的各种创新途径，迅速应对关键的作战挑战。作为对传统能力开发和采购途径的补充，该小组还利用商业技术和其他非传统的扩展方法。联合部队发展与设计（JFDD）的这三大支柱共同为高级管理平台提供支持，为国防部做出艰难抉择提供大量数据和分析。这些工作都是围绕《国防战略》的优先事项设计的，深深植根于联合作战概念（JWC）的原则，为我们的创新进步奠定了基础。