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为推动国有资本优化配置，加快资本流动，壮大资本实力，进一步完善国有企业市场化机制，十八届三中全会后我国提出组建若干国有资本投资运营公司，通过开展投资融资、产业培育、资本整合，推动产业集聚和转型发展，优化国有资本布局结构；通过股权运作、价值管理、有序进退、促进国有资本合理流动，实现保值增值。设立国有资本投资运营公司目的之一就是要打破过去政企不分的两层管理结构，形成管资本、管资产、管运营的三级管理结构，实现政企分离。 《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》和《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》明确提出，在国有资本投资运营公司管控模式方面，“对战略性核心业务以控股为主，建立以战略目标和财务效益为主的管控模式，重点关注所出资企业执行公司战略和资本回报的状况”，“应将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业”。随着本轮国企改革不断深入，两类公司数量和资产规模急速增长，国有企业集团管控相较过去也呈现出一些新的特点。 从产权关系来看，国资国企如何从过去的股权持有（代持）变成企业真正的主人，如何全面行使股东权利，从治理角度促进自身转型发展是国资国企面临的新挑战。从发展任务来看，国有资本投资运营公司的基本任务是确保国有资产保值增值，但随着对标一流活动的开展，更需要一批具有国际竞争力或区域行业竞争力的企业成为国企新担当，新的发展任务对组织管控能力提出了新的要求。从企业功能看，国有资本投资运营公司在管好企业的同时还要管好资产，在发展的过程中推动混改及资产证券化、促进产融结合，这就要求企业不光是产业运营的专家，更要成为资本市场的行家里手，加大了企业的组织管控难度。从管理方式看，国有资本投资运营公司正在从过去传统的准行政管理模式过渡到现代企业管理模式，新的管理模式和人才结构对组织管控机制提出了更高的要求。 中文讲管控常常让人感觉带有控制的意味，从语义看，管控是由管理和控制两个词汇构成，而实际上控制只是管控当中的一种手段而绝非目的。从狭义讲，集团管控就是总部对下属企业的管控模式，而我们这里讲的国有资本投资运营公司的集团管控则包含了具体的管控模式、公司的治理结构、集团总部的定位、公司组织结构的选择、各部门岗位的职责划分、集团人财物等资源的管控方式，以及与之配套的管控评估体系如何建立等一系列管理课题。目前很多人在谈论国企集团管控的时候更加关注的是集团管控的模式，而在我们看来，无论是管控模式的三分法、四分法还是五分法，只是对母子公司集分权形式所体现出来特征的一种归纳总结，而绝非集团管控的全部与实质。 国有资本投资运营公司的集团管控必须在企业战略的引领下，利用多元化的管理手段去构建更加完善的管理构架，将工作职能、权限、流程、工作标准等明确到各个层级的组织部门和岗位当中去，保障企业内部各项经营活动依法合规地进行，促进国企组织效能提高，助力国有资本保值增值目标的实现，推动国企高质量创新发展。国有资本投资运营公司的集团管控体系设计必须纳入国企战略规划范畴，从战略高度对企业的整体发展予以关照和考虑。在管控模式选择、总部定位、组织结构、管控条线、配套机制和制度流程等多方面要形成一个有机的集成体系；并随着不同的发展阶段、战略的调整和企业自身资源能力的变化对体系进行修正与完善。 具体解决什么问题 管控不是权力钳制或权力分享，要了解国有资本投资运营公司集团管控到底能够解决实际管理和运营当中的什么问题，就必须要先弄清楚为什么管、凭什么管、管什么、如何管、管成什么样这几个问题。做好集团管控是国有资本投资运营公司趋利避害的选择。两类公司的集团总部在战略统筹、产业组合和业务协同方面具有天然的优势，而在发展过程中体现的内部冲突和损耗必须要尽量的去减少和规避。往大了说，放任不管可能导致国家利益受侵害；往小了说，也是为了战略落地和企业价值最大化的客观要求，这就是为什么管的理由。管控的基础是产权。国有资本投资运营公司进行集团管控的法理凭据就是由国有产权引出的天然治理权，一方面代表出资人行使资本的权利，做好公司治理；另一方面必须要为企业变革和价值创造承担相应的权利和责任。我们可以说，国有资本投资运营公司的集团管控是国有资本的权力，也是国有资本的要求。在国有资本投资运营公司集团管控的内涵当中我们已经提到了集团管控的一些具体内容，总体来讲就是要根据战略构建好两类公司的组织形式和层次，做好两类公司母、子、孙公司的三级架构定位，设计好集团和各层次的组织架构，明确组织各组成要素的权利边界。要理解国有资本投资运营公司管什么，只要回答好三个问题，它的运作模式是什么？管控对象是谁？要管到什么程度？至于国有资本投资运营公司如何管，首先还是要优化和完善两类公司的法人治理，其次在上述基础上将两类公司在运营管理中所涉及到的战略规划、产业投资、资本运营、科创研发、品牌营销、财务审计、数字化转型、人力资源、企业文化等诸多职能纳入管控机制的设计中，通过流程优化和制度建设，设置好机制中的必管项和或管项。在国企“双百企业”建设、国企“综改”和“三年行动计划”的改革中都涉及到如何做好国有资本投资运营公司集团管控的问题。在过往咨询实践中，我们建议客户，必须将集团管控列入重要的战略分解任务并纳入年度经营计划进行管理，由企业指派专门的部门对管控关键节点运行情况进行跟踪，并根据管控效果及时动态调整。
图2：运营干预度和业务协同程度对集团管控模式的影响 方法与路径 华夏基石国企团队在国企服务中，总结出了以下一些项目实施的方法，以飨读者。强化顶层设计，明确各层级功能定位。以“管控适度、责权清晰、条块结合、灵活高效、充满活力”为目标，明确集团总部、平台企业、专业公司等职责定位，逐级分解落实责任，使不同管理层次发挥其自身的功能和作用。特别要强调的是对总部和下属企业的定位不是简单的找几个名词，戴几顶帽子，而是真正从各自最本质的功能特征上去高度凝炼概括。母子公司定位定的准，各自的“角色”感才强。在精准定位的基础上，从集团下属公司发展的培育期、成长期、成熟期“三个阶段”出发，把握产权结构、规模当量、所处区域“三个维度”，通过定性定量分析，科学构建符合企业实际的管控模式，形成上有强大管控和赋能平台、下有集成综合作战能力，上下协同使能的组织生态。将党的领导引入公司治理，推动治理结构现代化。坚持“两个一以贯之”，把党建工作总体要求纳入公司章程，推动实现党的领导有机融入公司治理，对“双向进入、交叉任职”作出组织化、制度化、具体化安排。优化完善法人管控工作机制，制定集团总部“三重一大”事项清单，厘清各治理主体的决策事项和权责边界，实现权责边界清单化。明确党委会、董事会、监事会、经理层“三会一层”决策机制和议事规则，做到党委前置把关，确保决策依法合规，形成支撑企业分工一体化的关系体系，打造企业价值创造流程和能力。发挥直属企业董事会、监事会的治理功能，研究确定董（监）事会应建范围，协同推进董（监）事会设置，高效组建外派董高监队伍，重点配强外部董事。对控股公司实行“三会一层”清单化管理，外派经理层关键岗位真正“坐到”股权公司，发挥股东优势，利用外派人员架起资源链接纽带，将集团发展优势、资源优势、管理优势带到子公司。推进机构改革，着力强健组织架构。依照企业战略要求与经营实际，适时优化组织结构，聚合组织资源，打造精干高效、平台化、扁平化的组织体系。深化总部职能部门机构改革，合并职能相近部门，提升组织能力释放的强度和力度，推动集约经营、精细管理，分离机关部分经营性、辅助性职能。优化完善部门、岗位说明书，按照“不重不漏、穷尽互斥”原则，明确部门业务范围和工作流程，解决部分职能部门业务重叠、权限交叉、效率不高等问题，通过对相同、相似业务的集中开展，做到管理统一化、标准化，管理幅度设置更加科学，信息传递效率更高，工作流程更顺，更加有利于培养复合型人才，提高总部职能部门工作效率和质量。优化权责体系，强化授放权管理。理顺母子公司管理关系，必须坚持授权、监管“两手抓、两手硬”，通过“权－责－利的合理分配”实现简化管理和权力下沉。坚持制度先行，健全各项管控管理制度，明确总部审批事项、授权分子公司事项两类清单，加大对战略、人力、财务、投资等重大事项的重点管控。健全行权规则，赋予直属企业经营责任、权利和义务，聚焦关键业务、改革重点领域，针对国有资本投资运营重要环节，加强在授权、审批、执行、报告等方面的权责管控。通过有效的信任、授权、责任体系，形成相互衔接、相互制衡、相互监督的工作机制，既发挥好集团层面的领导决策作用，又发挥所属企业经营灵活性、主动性以及独立性。在具体的权责设计中通过例外向例常转变，制定相应的规则和程序支持例常性的或程序性决策，逐步地放权或还权，通过国企内部责、权、利、能、廉五位一体机制，使个体能力统一于公司整体目标，聚合成国企组织的整体力量。管控不该是权力的傲慢，而应成为管理的手杖。国有资本投资运营公司施行集团管控，是行使国有资本权利的法理使然，也是保障国有资产保值增值的管理手段。华夏基石国企团队在长期的管理咨询实践中总结出了一整套从管控目标设定到母子公司定位、从公司治理优化到管控模式选择、从组织结构重塑到部门职责完善、从关键流程梳理到权力责任清单制定的咨询方法论和实操落地工具。我们将持续关注国有资本投资运营两型公司的集团管控新动向，助力中国国企高质量创新发展。
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