小区业主自主更新：杭州浙工新村改造模式简介

编按：1月12日钱江晚报刊登了“杭州市中心一小区重建！自掏腰包5亿元，548户居民干了一件大事！”的报道，该小区即杭州市拱墅区浙工新村，其始建于20世纪80年代，房屋主体系预制多孔板及条形基础，存在极大隐患，亟待整体改造。去年4月，项目启动，计划拆除13幢楼房，新建带电梯7幢11层小高层，户数、用地性质不变，容积率从1.8提至2.1，并增设地下车位等配套设施等。

城市老旧小区改造通常为3种模式：一是综合整治，此系主流改造方式，适用于房屋质量总体尚可的小区，改造重点为提升居住环境和公共服务，但无法根本解决结构、消防安全问题及配套、车位不足缺陷，二是危房治理，采用加固、不变更原土地及规划指标的重建等方式实施，无法实质提升居住水平。三是征收改造，缺点是成本过高，政府投入大。

浙工新村模式颇有创新：业主自行组织并出资，政府主要起引导和支持作用，而非承担全部费用。此系浙江省首个小区业主自主更新的重建模式，为危旧小区的改造开辟了新路径。本文予以简单介绍。

一、浙工新村旧貌

浙工新村由14幢多层住宅楼组成，其中13幢可追溯至2000年之前，已经符合老旧小区的范畴，且因抗震设施及配套用房、车位缺乏，存在诸多安全隐患与不便（见下图），小区业主近几年来强烈要求全面改造，但受制于有关政策难以突破而迟迟不能落地。

2023年6月，杭州市政府发布《全面推进城市更新的实施意见》，提到要加快推进危旧房改造工作。由此，浙江新村旧改踏上了快车道，11 月28日项目正式开始建设。

二、政策、法律规定

1、国办《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号）

城镇老旧小区是指城市或县城建成年代较早、失养失修失管、配套及服务设施不完善不健全、居民改造意愿强烈的住宅小区（含单栋住宅楼）；

按谁受益、谁出资原则，居民可通过直接出资、使用（补建、续筹）住宅专项维修资金、让渡公共收益等方式参与改造；

市县政府对改造给予资金支持，可纳入国有住房出售收入存量资金使用范围；对利用空地、荒地、绿地及拆除违法建设腾空土地等加装电梯和建设设施的，可不增收地价。

2、住建部《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号）

除违法建筑和经鉴定为危房且无修缮保留价值者外，不大规模、成片集中拆除现状建筑，原则上更新单元（片区）拆除建筑面积≤现状总建筑面积20%；

不突破原密度强度，原则上更新单元（片区）拆建比≤2。

3、杭州市政府《全面推进城市更新的实施意见》（杭政办〔2023〕4号）

对于符合规划要求，保障居民基本生活的项目，可根据需要，按规定适当增加建筑规模；

对危房实施翻改建的，为满足生活刚性需求，可结合实际情况，按规定适当增加套内建筑面积。

编按：与杭州上述政策类似，2023年6月，北京市住建委等部门出台《关于开展危旧楼房改建试点工作的意见》，提出：危旧楼房允许通过翻建、改建或适当扩建进行改造，原则上居民户数比现状不增加，为改善居住条件，可适当增加建筑规模。

4、民法典

按第278条的规定，涉及改建、重建建筑物及附属设施的事项，应经参与表决专有部分面积、人数双3/4以上的业主同意。

5、原建设部《城市危险房屋管理规定》

按第20条的规定，被鉴定为危险房屋且需拆除重建时，有关部门应酌情给予政策优惠。

6、《浙江省房屋使用安全管理条例》

该条例明确：所有权人为房屋使用安全责任人，应承担排除安全隐患和对危房采取维修加固、拆除等措施的责任。

7、国家标准《建筑结构可靠性设计统一标准》（GB50068-2018》

普通房屋和构筑物的设计使用年限为50年。

三、浙工新村改造模式要点

1、业主就改造事项成立自治组织，负责与政府对接

每栋楼选出1名代表，小区成立由13 人组成的自主有机更新委员会，代表业主行使权利，待近100%业主同意改造后，该委员会即向政府提交自主改造申请，并委托政府启动项目，见下图：

2、政府一事一议，给予土地、规划等特殊政策

（1）土地与规划

按目前有关政策规定，城市自有房屋拆除重建须符合不超过产权证书载明的用地和建筑面积，不改变旧房屋用途，不突破原建筑占地面积和高度的“三不”原则，否则，拆建申请无法通过审批。而本项目中，政府允许每户房屋重建后最多可扩容面积20㎡，该等面积无需缴纳土地出让金，同时，项目用地性质不变，也无需履行招拍挂供地手续，且政府在片区内合理统筹容积率及确定日照、楼间距、车位配比、绿地率等规划指标，以满足改造需要。

（2）施工许可审批

政府以旧改联审联批并出具会议纪要的形式代替以往用地、工程规划许可等复杂手续，建设单位可凭纪要等文件办理开工手续，待项目竣工后，有关部门部门进行联合验收。

3、资金来源以业主为主，政府补贴，银行按需支持

（1）业主为主

以每户新房套内建筑面积不低于旧房套内面积为基础，业主以原住房面积1,350元/㎡作价出资，≤53㎡的房屋，则按53㎡计算；另参考评估机构确定的重建标准房屋，根据旧房楼层、朝向、成新度、户型等确定旧房与标准房屋的调差率。调差率若大于0，则对旧房予以楼层朝向等面积补差；每户扩容部分按市场评估均价约34,520元/㎡出资，业主以抽签等形式选中重建房屋后再付款。小区共548户业主，以上出资合计约4亿元，大约占重建总费用80%以上。另通过业主购买车位费用的支出、新旧房屋差价结算的方式筹集小部分资金。在业主承担大部分重建资金的同时，也可获取一定补贴：旧房装饰装修补贴，具体由评估机构评定，每月租房补贴标准按旧房63元/㎡计算，且≥3000元。

（扩容单价）

（旧房置换单价）

（有机更新补贴）

（2）政府补贴

政府最大限度利用既有政策，在加装电梯、建设未来社区（按《浙江省未来社区建设试点工作方案》的表述，未来社区是兼顾邻里、教育、健康、创业、交通、低碳、建筑、服务、治理等9大板块，具备归属感、舒适感和未来感的新型城市功能单元）等方面投入资金，并适当增配社区用房、物业用房等公建配套。

（3）金融支持

对经济困难的家庭，由政府牵头银行提供贷款或使用公积金付款。

4、区属国企负责承建项目，具体采取EPC模式

本项目由政府委托杭州市拱墅区城市发展集团有限公司（该司由杭州市拱墅区财政局间接通过杭州市拱墅区城市建设发展控股集团有限公司全资持股）承建，模式为EPC：即Engineering（设计）Procurement（采购）Construction（施工）一体化，项目内容不仅包括传统模式下的施工、安装、测试、试运行等，还包括总体策划及设计、设备及材料的采购等。实践中，有些小区改造项目（如佛山市顺德区大良街道北部片区、广州市白云区黄石花园等15个老旧小区）在EPC的基础上，增加了“O”（Operation运营）模块，即EPCO建设运营管理全生命周期模式。

四、待决问题

1、业主支持率需要达到多高比例才能决定危旧小区自主更新？

虽然民法典第278条明确规定涉及重建建筑物事项经参与表决专有部分面积与人数均3/4以上业主同意即可，但小区的重建是否能简单套用单栋建筑物的重建决议比例，存在疑问。据悉，浙工新村启动改造时，业主同意比例已超96%。

对此，《深圳经济特区城市更新条例》的规定颇有参考价值，该条例第25条规定，申报拆除重建类城市更新单元计划时，更新意愿应满足旧住宅区所在地块专有部分面积占比≥95%且占总人数≥95%的物业权利人同意的要求。

2、一事一议可在多大程度上突破上级政策，如何兼顾小区周边居民利益？

本项目重建房屋为11层高层住宅，其提高容积率的做法将面对一系列因推倒原规划指标而引起的问题，比如：

一是，这种调高容积率（比如，重建后房屋面积扩容，本项目完工后，小区建筑面积将从3.6万㎡大幅提升至5.4万㎡，居住面积将平均增加50%以上，实在令人惊叹）而无需补交土地出让金的特例能否推而广之，特别在目前土地市场萎缩，财政资金不充裕的情况下？自然资源部《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》虽然放宽了城市更新容积率限制，但主要适用于两种情况，本项目难以援引其为依据而减免出让金。

第一，增设必要楼（电）梯、公共走廊、无障碍、风道、外墙保温等附属和景观休息设施等，其新增建筑量可不计容积率；

第二，为保障居民生活需求实施的市政基础、公共服务（安全）设施项目及老旧住宅成套化改造等项目，在对周边无负面影响时，其新增建筑规模不受容积率指标制约。此处的“住宅成套化改造”仅指将建筑结构差、功能不全、确需保留的旧房，以原址改建等方式使其能独用成套，显然不包括小区整体拆建。

目前各地特别是特大城市的旧房拆除重建政策，一般均强调拆除重建的原则是改善居住环境，而非解决居住困难，言下之意是住房面积的增加不是政策考虑的重点，比如：根据沪房管联[2022]491号《上海市旧住房拆除更新设计导则》规定，改造后各户型居室使用面积≥原居室使用面积，并配置独立的厨房及卫生间，其中厨房使用面积≥3.5㎡，卫生间使用面积≥2.2㎡。

二是，重建后如何确保小区外周边居民的采光、出行等权利（本项目实施过程中，政府统筹了片区内规划指标，此系行政管理的需要，但不代表该调整没有损害非小区业主的其他人利益）？改造方案应否征得小区周边利害关系群体的同意（类似于民法典第279条规定的住改商应经有利害关系业主一致同意之情形）？