最高法行政庭：行政审判疑难问题解答（“行政审判讲堂”第一期）

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“行政审判讲堂”第一期答疑

编者按

在最高人民法院“行政审判讲堂”第一期中，主持人贺小荣副院长提到了行政审判庭“六个一”联动对下指导机制。“六个一”即“一网一微一会一刊一书一讲堂”：“一网”就是充分利用“法答网”，及时发现下级法院急需解决的法律适用难题；“一微”就是对于较为复杂、意见分歧较大的问题，通过最高法行政庭微信公众号“行政执法与行政审判”的“观点争鸣”栏目，引导全国行政法官进行讨论；“一会”就是综合各方意见后报请行政庭主审法官会集体研究决定；“一刊”就是对政策性较强或者较为敏感的问题与答复，通过内部刊物《行政审判通讯》予以刊载并答疑；“一书”就是对于有普遍法律意义且适宜对外公开的问题与答复，撰写解读性文章，通过《行政执法与行政审判》集刊（双月刊）予以指导。“一讲堂”就是对于地方法院亟待解决的司法政策、司法理念、裁判标准等问题，通过开设“行政审判讲堂”进行立体联动，并利用专家授课后预留的30分钟，由最高法院行政庭同志通过视频方式答疑，以统一裁判理念和观点，努力实现四级法院类案同判。“行政审判讲堂”第一期的答疑环节由最高人民法院行政审判庭梁凤云副庭长作答。

答疑实录

问题1：如何理解《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称行诉解释）第64条中“知道或者应当知道行政行为内容”？

答疑意见：

《行诉解释》第64条规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。

第一，上述“知道或者应当知道行政行为内容”，应当理解为既要知道或者应当知道行政行为的内容，也要知道或者应当知道作出行政行为的行政机关。知道或者应当知道行政行为内容与侵害权利直接相关。从行政法原理上看，无论时效、期限，都应从“知道或者应当知道权利被侵害之日起算”，也就是从知道或者应当知道起诉期限之日起算。

第二，被告应就原告知道起诉期限的事实承担举证责任，被告主张原告自知道或者应当知道行政行为内容及实施主体之日起已经超过一年起诉期限的，应当承担举证责任。

问题2：对于按照新《行政复议法》第23条规定应当复议前置的情形，当事人在2024年1月1日后起诉到法院已经超过复议期限，但未超过起诉期限的，人民法院应否受理？

答疑意见：

我们认为，人民法院应当予以受理。主要理由：

第一，根据法不溯及既往的原则，救济权的行使应当适用行政行为作出时的法律规范。新行政复议法关于复议前置的规定适用2024 年1月1日以后作出的行政行为。对于1月1日之前的行政行为，如果适用新法复议前置规定，可能会剥夺当事人的诉权，这是不符合立法原意的。

第二，从行政复议法修订过程中复议前置扩大的初衷来看，其目的在于给予当事人更多权利救济机会，而非限制。当事人超过复议期限的已丧失复议申请权，复议机关可能以超过申请期限为由不予受理。当事人在新行政复议法实施之前未选择复议路径，并不能否定或者剥夺其合法诉权。当事人在起诉期限内，仍可以依法提起行政诉讼。

问题3：复议机关以原行政行为对适用法律规范的理由阐述不够明确为由，决定确认违法的，是否应当列为共同被告？

答疑意见：

关于复议机关是否为行政诉讼的共同被告问题。

第一，根据《行诉解释》第22条第1款规定，行政诉讼法第26条第2款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。因此，如果复议机关仅改变了原行政行为适用的法律规范但未改变处理结果的，复议机关应为共同被告；如果复议机关不仅改变了原行政行为适用的法律规范而且改变了处理结果，则应当以复议机关为被告。

第二，确认违法决定原则上属于“改变行政行为”的情形，复议机关应当作单独被告。关于复议机关认为“原行政行为对适用法律规范的理由阐述不够明确”与“复议决定确认违法”分别涉及《行政复议法》第63、64、65条及《行诉解释》第22条的正确适用问题。根据《行政复议法》第63条第1款第2项规定，行政行为事实清楚、证据确凿、程序合法，但是未正确适用依据的，复议机关可以变更该行政行为。根据第64条第1款第3项规定，行政行为适用的依据不合法，复议机关可以撤销或者部分撤销该行政行为并责令被申请人重新作出行政行为。根据第65条第1款第1项规定，在撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的情况下，复议机关可以确认该行政行为违法。根据《行诉解释》第22条第3款规定，复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。因此，在复议决定确认原行政行为违法的情况下，复议机关是否为共同被告要依据确认违法的理由进行判断。如果复议机关认为原行政行为适用的依据不合法应予撤销但撤销会给国家利益或社会公共利益造成重大损害而决定确认违法，属于改变原行政行为，故复议机关不是共同被告。

问题4：业主委员会能否成为行政罚款的对象？

答疑意见：

业主委员会能否直接作为行政机关罚款对象的问题，实质是业主委员会是否属于行政管理对象的问题。

第一，业主委员会属于行政诉讼法规定的“其他组织”。业主委员会选举产生之后，经依照《物业管理条例》第16条第1款“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案”的规定备案，就成为“其他组织”，也就是《民法典》规定的“非法人组织”。

第二，司法解释明确了业主委员会作为行政相对人的原告资格。依照《行诉解释》第18条第1款“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼”的规定，业主委员会可以为了业主共有利益，作为原告提起行政诉讼。业主委员会属于行政管理对象。例如，《物业管理条例》第19条第2款规定：“业主大会、业主委员会作出的决定违反法律、法规的，物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府，应当责令限期改正或者撤销其决定，并通告全体业主。”因此，依照《行政处罚法》第4条“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规、规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施”的规定以及其他条款的规定，业主委员会能够直接作为行政机关罚款的对象。

第三，业主委员会能够履行缴纳罚款的义务。由于业主委员会是业主大会的执行机构，根据业主大会的授权对外代表业主进行民事活动，所产生的法律后果由全体业主承担，故若业主委员会可支配的财产不足以交纳罚款的，应当依照《民法典》第104条“非法人组织的财产不足以清偿债务的，其出资人或者设立人承担无限责任。法律另有规定的，依照其规定”的规定，由全体业主承担缴纳罚款的责任。

第四，业主委员会成员的违法行为，应当以该成员为行政处罚对象。《物业管理条例》第19条第1款规定：“业主大会、业主委员会应当依法履行职责，不得作出与物业管理无关的决定，不得从事与物业管理无关的活动。”若业主委员会系为了执行业主大会决定事项，在从事与物业管理有关的活动中违反行政管理法律规范，则应以业主委员会为行政处罚对象。若业主委员会的成员假借业主委员会的名义进行违法行为，则应以该成员为行政处罚对象。

问题5：行政机关答复该信息属于工商登记资料等信息的，应当如何裁判？

答疑意见：

第一，根据《政府信息公开条例》第27条规定，公民、法人或者其他组织可以向地方各级人民政府、对外以自己名义履行行政管理职能的县级以上人民政府部门申请获取相关的政府信息。实践中，就工商登记资料申请公开引发的行政案件，人民法院裁定驳回起诉或者判决驳回诉讼请求的情形均存在。根据《政府信息公开条例》第36条第7款的规定，对所申请公开的信息属于工商、不动产登记资料等信息，有关法律、行政法规对信息的获取有特别规定的，告知申请人依照有关法律、行政法规的规定办理。不动产登记信息、工商登记信息、户籍信息等特殊类型的政府信息，虽然也是行政机关履行行政管理职能过程中制作或者获取的，但是因为这些信息的特殊性，其申请人资格、公开对象、公开范围、公开程序等，都与其他普通的政府信息公开有明显的区别。

第二，根据“特别法优于一般法”的法律适用原则，申请人依据政府信息公开条例的规定申请获取这方面信息的，行政机关应当告知按照有关法律、行政法规规定办理，行政机关不作为政府信息公开申请予以处理。因此，这种情况下，行政机关作出的程序性答复对当事人的权利义务不产生实际影响。根据《行诉解释》第1条第2款第10项规定，可以裁定驳回起诉，即行政机关以当事人所申请公开信息属于工商登记资料等信息为由作出答复的，可以裁定驳回起诉。

来源：行政执法与行政审判