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历史的脚步匆匆，从2003年农信社深化改革启动，至今已有20个年头。20年前的6月27日，国务院印发《深化农村信用社改革试点方案》，标志着深化农信社改革迈出关键一步。20年来，全国农信系统追随国家大政方针，肩负历史赋予的重任，扎根广袤乡村，聚力改革创新，全力“当好农村金融主力军”“乡村振兴主办行”，成为名副其实的“离大地最近的银行”，交出了无愧于历史、无愧于时代、无愧于祖国“三农”事业的壮丽答卷。20年峥嵘岁月，孜孜无怠；20年百舸争流，奋楫争先。今天，站在新的历史节点，《中华合作时报·农村金融》特别推出一组“农信社深化改革20周年特稿”，以我们的聚焦、观察与省思，与全国农信机构一起凝视历史、回望初心，并与新时代新征程上的广大农信人，携手同行、再创佳绩。今天刊出的是第三篇：《斗罢艰险又出发！农信社改革化险20年》。作 者丨中华合作时报首席记者 胡宏开 20年前，国务院发布《深化农村信用社改革试点方案》（国发〔2003〕15号），农信社深化改革，正式启动。 20年改革探索，20年风雨兼程。回眸农信社深化改革20年，风险化解是绕不开的重要话题。20年后的今天，改革与化险，作为农信社发展进程中的核心任务，仍然如影随形、任重道远。  花钱买机制
起始于2003年的农信社改革，一个重要的原因，是农信社化险的现实需要。 2002年末，全国农信社资不抵债额达3300多亿元，资本充足率为-8.45%，资本净额-1217亿元，不良贷款额达5147亿元，占比36.93%。 2003年9月3日，中国人民银行印发《农村信用社改革试点专项中央银行票据操作办法》和《农村信用社改革试点专项借款管理办法》。 根据上述文件，中央按照2002年底农信社实际资不抵债数额3300亿的50％，也就是1650亿，提供两种可选的资金支持方式：一是由央行安排专项再贷款；二是央行发行专项票据，用于置换不良贷款。 同时，为加大对老少边穷地区的支持力度，央行向中西部地区管理水平较高、资产质量较好的616家农信社增加资金扶持33亿元，因此，当时全国农信社可享受央行资金扶持总额为1688亿元。 中央用“真金白银”支持农信社改革目的非常明确，就是通过国家“输血”，帮助其卸下历史包袱，培育和恢复农信社“造血”功能，推动其尽快转换经营机制，建立完善的法人治理结构，逐步增强盈利能力，最终实现“花钱买机制”。 对此，上述文件明确提出，专项票据和专项借款的发放进度，要与农村信用社改革试点实施方案的实施进程和效果相结合，与其增资扩股、提高资本充足率和降低不良贷款比例的实际进展挂钩。以县（市）为单位考核，实行乡镇信用社和县（市）联社两级法人体制的信用社资本充足率应达到零；实行统一法人体制的信用社资本充足率应达到2%；农村商业银行或农村合作银行资本充足率应达到8%。 这次“花钱买机制”使农信社轻装上阵，并步入健康快速发展轨道。到2005年，全国农信社净资产总额、平均资本充足率、盈利总额三项指标全部由负转正，之后农信社迎来了长达十余年的高速发展“黄金期”。  监管“长牙齿”
2017年7月14日至15日，第五次全国金融工作会议在北京召开。会议强调金融是国家重要的核心竞争力，金融安全是国家安全的重要组成部分，金融制度是经济社会发展中重要的基础性制度。会议紧紧围绕服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三项任务，把握回归本源、优化结构、强化监管、市场导向四项重要原则，推进下一轮的金融工作。同时还提出，设立国务院金融稳定发展委员会，强调党对金融工作的集中统一领导。 自2017年起，业界普遍感受到金融监管趋严的风向。这一年，原中国银监会组织开展了“三三四十”专项整治行动。当年处罚机构1877家，罚没金额29.32亿元。处罚机构及罚没金额超历年，2017年也被业界称为银行业金融机构的“最强监管年”。 2018年1月，原中国银监会下发《进一步深化整治银行业市场乱象的通知》，将“未经批准设立分支机构、网点，包括异地事业部、业务部、管理部、代表处、办事处、业务中心、客户中心、经营团队等，并从事业务活动”定义为“违法违规展业”行为。一些农信机构设立在上海等地的从事金融市场业务的“异地事业部”，纷纷撤销。 此后，监管“长牙齿”，强监管高压态势一直持续，银行业进入“强监管”时代。 农信机构也成了监管处罚的“重灾区”，农信机构的罚单涉及各类“违法违规事实”，包括信贷业务违规、员工管控缺失、信贷资产五级分类不准确、关联交易、同业票据、不正当手段吸收存款、违规分红、未经任职资格审查任命高管人员、信用卡业务、以贷转存等。其中，信贷业务违规占比最大，其次是员工管控缺失。这也从一个侧面说明，金融强监管由过去侧重处罚机构转变为处罚机构和个人并重。 不仅如此，金融强监管还与开展金融反腐结合起来。近年来，监管部门全面落实中央纪委对金融领域反腐工作部署，坚持无禁区、全覆盖、零容忍，坚决惩治金融风险背后的腐败问题。坚持查清问题、防控风险、追赃挽损、弥补短板、重塑生态“五位一体”协同推进，持续加大对金融腐败的查办和打击力度。 在此期间，农信机构逐渐成为金融反腐查办重点之一，一大批农信机构的高管因违法违纪被查处，纷纷落马。  专项债解“资本之渴”
经济下行、大行下沉，叠加三年疫情影响，近几年，农信机构补充资本压力明显上升，资本金不足制约了业务发展，也削弱了其抗风险能力。 2020年7月1日，国务院常务会议首次提出通过专项债补充中小银行资本金，明确“在2020年新增的地方政府专项债限额中安排一定额度，允许地方政府通过认购可转债等方式，探索补充中小银行资本的相关路径。”此后，财政部安排了2000亿元专项债券额度，支持20个地区的中小银行补充资本。 在此政策红利下，以农信社为代表的中小银行积极争取专项债。2020年-2021年，全国发行中小银行专项债的20个省份有山西、黑龙江、广西、四川、广东、辽宁、内蒙古、江西、浙江、福建、天津、陕西、甘肃、河北、山东、吉林、河南、湖北、云南和安徽，额度达2064亿元，惠及310家中小银行，其中，285家为农信社（农商行、农合行）。 这次专项债期限为10年，注资方式有两种：一种是金控平台间接入股，另一种是投资可转换协议存款。认购转股协议存款的注资方式被更多省份采用。这一注资方式是把地方政府债券资金以存款形式注入银行，同时转股协议存款认购主体与银行签订协议，约定在满足转股条件时转为普通股，或者在转股协议存款到期或可赎回后，由银行还本付息。 2023年，在农信机构利差进一步收窄、内源型资本补充渠道匮乏的背景下，中小银行专项债等外源型资本补充方式备受青睐。今年以来，截至6月21日，中小银行专项债发行规模达1288亿元。 中诚信国际发布的《地方政府专项债2022年回顾与2023年展望》报告显示，根据原中国银保监会2022年披露的3200亿元中小银行专项债额度推算，2022年全年中小银行专项债仅发行630亿元，剩余2570亿元或在2023年发行。 可以预见，注资中小银行专项债在2023年将提速，疫后发行的中小银行专项债总额将突破5000亿元。 中小银行专项债的发行，有助于中小银行，特别是农信机构稳定资本结构，提升经营效益，提高抗风险能力。不过，外源性资本补充只是“输血”，其目的是为了更好地“造血”。对于农信机构来说，更重要的是提升自身盈利能力，内源性补充才是更长久、更健康的发展之路。 资产规模小、盈利能力弱，加之服务对象为具有天然弱质性的“三农”、小微，农信机构的不良率普遍高于国有大行和股份制银行。防范中小银行金融风险是防范金融风险的重点之一，而在中小银行中，农信机构又成为风险防范的重点。根据央行公布的银行业金融机构评级结果，2018年—2021年8—D级的高风险机构数量分别为587家、545家、442家、316家，主要集中在农信机构和村镇银行，2021年两类机构的高风险机构占全部高风险机构的91.4%。 如何处置高风险金融机构？2020年初，原中国银保监会发布了《中国银保监会关于推动银行业和保险业高质量发展的指导意见》，提出了高风险机构改革和风险化解的七种方式，包括采取不良资产处置、直接注资重组、同业收购合并、设立处置基金、设立过桥银行、引进新投资者以及市场退出。 具体到农信机构风险防范与化解，国家层面多次明确提出，压实地方政府对中小金融机构的风险处置责任。为此，在地方政府和监管部门指导下，农信系统中高风险法人行社的风险化解路径主要有三类：一是先进行社参股或控股高风险行社，以输资、输智、输制方式，化解和帮扶省内高风险行社；二是合并重组，组建地市级农商银行；三是依靠地方政府强力清收不良贷款，或以土地、债权置换不良贷款。 对于不少省份热衷于“通过合并重组，组建地市级农商银行来化解农信机构风险”的做法，有业内人士提出异议，认为这种模式不能解决根本问题，高风险农信机构一般都存在系统性困难，帮助其化险解困并走上正轨必定是一个长期的过程。急于求成的办法，只能暂时掩盖风险，治标不治本。化解风险必须争取监管容忍，以时间换空间，在发展中逐步化解风险。 遵循“在发展中防范化解风险”的理念，浙江农信有两点重要经验：一是坚守市场定位，坚持做小做散不动摇；二是带好队伍，狠抓风险的背后的“人”。 防范和化解各类金融风险，筑牢金融安全防线是一个永恒主题，农信社深化改革20年，不同时期、不同阶段，会面临不同挑战，风险防范永远在路上。正所谓：千磨万击还坚劲，斗罢艰险又出发。
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