 行政处罚应处罚委托人还是受托人，司法、执法实践中一直存在争论。一种观点基于民事法律理论，认为应处罚委托人，因为受托人实施行为产生的法律后果应归于委托人；另一种观点认为委托关系是民事法律关系，而行政处罚是行政法律关系，二者分属不同法律体系，不能混为一谈，因此在作出行政处罚时应该处罚违法行为的直接实施者，即受托人。 根据民事法律法规，代理人从事代理活动的法律效果原则上归于被代理人，代理人超越代理权限或代理终止后继续实施的代理行为效力待定（但相对人有充分理由相信代理人仍有代理权的表见代理有效），在一定条件下代理事项违法时代理人、被代理人应承担连带责任……笔者结合案件承办经验及自己的思考，就行政处罚应处罚委托人还是受托人以及以上民事法律规定是否影响行政处罚相对人判断与各位作以下探讨，欢迎各位朋友批评指正： 一 面临行政处罚时，委托人、受托人谁是适格行政相对人 笔者认为以上两种观点均有合理可取之处，但均过于绝对，应该处罚委托人还是受托人，应根据个案情况具体分析。笔者根据实务经验及自己的思考，总结了以下具体分析步骤和要点供交流、探讨。 笔者认为，究竟应该处罚委托人还是受托人，可按以下两个步骤进行分析： 第一步，回到法律条文本身，部分关于行政处罚的条文其实已经就处罚委托人还是受托人给出了明确答案，如广告行政处罚。涉及委托关系的广告行政处罚相对人有三类主体，即广告主、广告经营者、广告发布者，其中广告主为委托人，广告经营者、广告发布者分别为受广告主委托，从事广告经营服务或发布广告的受托人，存在广告违法行为应进行行政处罚时，究竟是处罚委托人广告主还是受托人广告经营者、广告发布者，广告行政处罚罚则进行了明确表达。如发布虚假广告的，应处罚广告主，广告经营者、广告发布者明知或者应知广告虚假仍设计、制作、代理、发布的，同时也会遭受行政处罚。 如果法律条款未就处罚委托人还是受托人进行明确表达，则进入第二步，第二步主要判断委托实施的行为本身是否具备违法性，分以下两种情况进行讨论： （一） 委托实施的行为本身具备违法性 在该种情形下，笔者认为处罚委托人更为适当。 笔者认为，虽然委托关系属于民事法律体系，行政处罚属于行政法律体系，但不能简单将二者割裂，因为行政处罚对应的违法行为一般都为民事行为，只是该民事违法行为较一般民事违法行为严重，破坏了行政管理秩序或损害了社会公共利益，所以需要运用行政处罚手段以示惩戒。基于以上认识，笔者认为民事关系是行政处罚违法行为的基础法律关系，不能将行政处罚中民事和行政的联系机械割裂，在不违反行政处罚原则或不与行政处罚理论冲突的前提下，可适度引入民事法律理论（如实施委托行为产生的法律后果应由委托人承担）进行分析论证（但作出行政处罚时不应将民事法律条文直接引用作为处罚依据）。 并且，在此种情形下处罚委托人而非受托人，也符合行政处罚“过罚适当”“处罚与教育相结合”原则。首先，受托人在这种委托关系中，没有自己的意志，实施行为完全基于委托人的委托。虽然其从事违法行为具有一定过错，但该过错因为没有自由意志和直接主观故意可被委托人的过错吸收，如果受托人也应接受处罚，笔者认为其过错与情节和处罚本身不相当。如对违法建设行为进行处罚时，某业主出钱委托第三人具体实施搭建等违建行为，如果第三人因受托实施违建行为而遭受行政处罚，明显有违大众对“过罚适当“原则的合理预期。其次，委托实施的行为本身违法的情形下，委托行为的最终掌控者依然是委托人，因此，对委托人进行处罚，其经惩戒后不再实施违法行为，已可达到教育目的，起到社会治理效果，没必要再对受托人进行处罚。 （二） 委托实施的行为本身合法，受托人在接受委托后实施了违法行为 在该种情形下，笔者认为处罚受托人更为适当。需要强调的是，笔者认为该种情形讨论的是受托人违法行为依然在委托范畴内，依然是被委托事项包含的行为，如果违法行为不在委托事项的大范围内，此时代理人违法行为已超越代理范围，不属于委托事项，在判断行政处罚相对人时可直接不考虑委托关系。如旅行社将旅游业务委托给其他旅行社开展实施，其他旅行社在受托从事旅游业务时违法应遭受行政处罚，此时该种情形就是本项讨论内容，因为受托社从事的违法行为正是实施受托内容（开展旅游业务）的行为；但如果业主委托第三人进行违章搭建，第三人违章搭建过程中触犯《治安处罚法》应遭受行政处罚，此种情形进行行政处罚时就不应将委托关系纳入行政处罚考虑，因为行政处罚对应的治安违法行为不在受托范围（进行违章搭建）内。 厘清以上内容，笔者认为，该种情形下，受托人受托实施某种行为过程中存在违法情形，但委托关系本身和行政处罚对应的违法行为无直接因果联系（即委托人委托时并没有指示违法的意思表示，且违法行为的产生并非直接基于委托关系的建立），受托人的具体实施行为超出了委托人的合理控制范围，因此不宜将委托关系纳入行政处罚考量。并且，此时如果继续认为“实施受托行为的法律后果依然由委托人承担”有违行政处罚理论：首先，行政处罚关注处罚相对人在实施违法行为时的主观状态，最新《行政处罚法》就明确规定了当事人有证据足以证明没有主观过错的，可不予处罚。此种情形下，委托实施的行为本身合法，委托人对受托人接受委托后实施的违法行为不知情，不存在主观过错。其次，违法行为是受托人实施，委托人并未参与，在其没有主观过错且未实施违法行为的前提下对委托人实施行政处罚，没有事实依据。 依然以旅游行政处罚为例，征得旅游者同意，旅行社可将业务委托给其他旅行社，该委托行为合法有效。但其他旅行社接受委托组织旅游活动时，可能存在违法行为，如非因不可抗力擅自改变旅游行程，此时处罚受托社而非委托社更为恰当。 二 委托人与受托人是否可被认定为共同违法，是否应对其同时进行处罚 《中华人民共和国民法典》第一百六十七条明确规定：代理人知道或者应当知道代理事项违法仍然实施代理行为，或者被代理人知道或者应当知道代理人的代理行为违法未作反对表示的，被代理人和代理人应当承担连带责任。 基于以上规定，有观点认为在一定条件下委托人与受托人都应作为行政处罚相对人，同时遭受行政处罚。但笔者持不同观点，笔者认为，如果有行政处罚条款明确规定对委托人和受托人均应进行行政处罚（如某些广告违法行为），应按照条款规定处理，但在行政处罚条款未明确规定应同时处罚委托人和受托人的情况下，不建议对二者都进行处罚，建议仅按照本文第一条内容择一处罚即可，理由如下：
其次，借鉴刑事“共同犯罪”理论，应共同承担违法后果的共同违法行为应具备两个成立要件：一是犯意联络；二是共同行为实施。而在委托关系中，通常是由受托人具体实施行为，双方并未共同实施违法行为，且双方意思联络主要是建立委托关系的意思联络，并不（一定）存在共同实施违法行为的意思联络（可理解为受托人只是按照委托人指示行事，在委托关系中丧失了自由意志和意思表示需要）。因此，借鉴刑事理论分析，笔者认为不宜将委托人和受托人认定为类似于“共同犯罪”的“共同违法行为”。 最后，从实务角度考虑，没有明确规定时如果要同时处罚委托人和受托人，因为没有明确规定，所以“究竟该立一个案还是两个案”“处罚幅度是分别适用于每个被处罚对象还是所有被处罚对象处罚措施加总不得超过罚则规定”等事项没有统一标准，极易造成执法机构各行其是，执法混乱。长此以往，不利于执法规范化，因此在没有明确规定时不建议开同时处罚委托人、受托人的口子。 综上，笔者认为行政处罚应处罚委托人还是受托人的问题，有行政处罚条款规定从规定，没有规定的，建议仅择一主体处罚即可——委托实施的行为本身违法的，处罚委托人较为恰当；委托实施的行为本身具备合法性，受托人在接受委托后才实施了违法行为的，处罚受托人较为恰当。 注：文中观点仅为作者个人观点，不代表司法、执法实践中的统一标准。 律师简介  邹家倩 大成成都 专职律师 专业领域：政府、公共政策与国资运营监管 / 争议解决 / 能源、自然资源与环境 / 银行与金融 |
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