意在围剿中国工业的“绿色联盟”，遭遇美欧深层不和？

【导读】 近日，美国钢铁业“热闹不断”。4月17日，美国白宫网站宣称，计划针对中国钢铝产品采取新的限制措施，包括将对中国钢铝产品的301关税提高至现有水平的三倍，并与邻国合作防止中国钢铝产品间接出口美国等。 早在2021年10月31日，美欧宣布双方重建钢铁和铝贸易关系，有意就“全球可持续钢铝协议”（GSA）进行谈判，这一协议的指向目标不言而喻，正是中国。截止目前，欧盟和美国迄今未能就上述GSA达成一致。 本文详细分析了欧盟和美国各自关于钢铝贸易的立场及GSA提案的主要分歧。美国提案以降碳为名而行保护主义之实。对外，美国希望成立所谓“气候俱乐部”搞小圈子，对非成员国收取高额且不合理的碳关税。对内，美国并没有提出国内的减排立法或规划，让本国落后的高炉炼钢产能继续维持其生产方式，甚至还出口到欧盟等未来的GSA会员。 对欧盟来说，一方面，美国的“气候俱乐部”设计既不专业，也不是真心为了绿色转型的目标；另一方面，欧盟不愿意加入美国围堵中国钢铝产业的战斗，希望以更开放的平台实现钢铝业的绿色技术和贸易合作。 美欧围绕钢铝产业的博弈表明，指向中国的“工业过剩产能”论，深层逻辑其实是市场竞争。面对严峻外部挑战的中国重工业，亟需找到一条行之有效的突围路线。

【文/大卫·克莱曼，译/慧诺】

1.引言

在2021年10月31日，欧盟与美国就一项临时协议达成共识，旨在解决因美国根据其232条款（Section 232）对欧盟钢铁和铝产品征收的所谓“国家安全”关税而引发的争议。该协议不仅为欧盟提供了与其历史出口量相匹配的关税配额，而且双方还共同发布了一份声明，承诺在2023年10月31日之前就建立一个以市场为导向、减少碳排放的“全球钢铁和铝行业体系”进行谈判。

声明中提及的跨大西洋政策目标，涉及钢铁和铝的脱碳、行业产能过剩、非市场行为以及外国投资审查等多个领域。具体而言，参与方将基于国际义务和多边规则，采取以下措施：

·通过适当的措施，包括贸易防御机制，限制不符合市场条件的“非参与者”进入市场，以促进解决非市场导致的“产能过剩”问题。

·对不符合低碳强度标准的“非参与者”实施市场准入限制。

·确保国内政策与这些安排的目标一致，支持降低所有生产方式的碳强度。

·避免采取任何可能助长碳密集型和非市场导向能力的做法。

·就政府在脱碳方面的投资进行沟通和协商。

·根据各自的国内法律框架，对非市场行为体的外国投资进行审查。

为了加强合作并推进全球钢铁和铝行业的可持续性谈判，美国和欧盟同意成立一个技术工作组。该工作组将负责确定计算钢铁和铝碳强度的方法，并在双方之间共享相关数据，以促进这一进程。

截至撰写本文时，谈判已启动20个月，双方代表们已建立了两个技术工作组。一个专注于“碳强度”议题，另一个关注所谓“产能过剩”问题。2022年12月和2023年1月，双方通过概念说明交换了各自的谈判立场。

2023年3月10日，欧盟委员会主席冯德莱恩与美国总统拜登发表联合声明，表明他们对钢铁和铝谈判抱有雄心壮志。这些谈判计划在2023年10月进行，旨在确保行业的长期生存能力，推动低碳钢铁和铝的生产与贸易，并恢复市场导向条件。双方的目标是激励这些行业的减排，并为工人创造公平竞争环境。该安排将向致力于减少非市场过剩产能和降低行业碳强度的合作伙伴开放。

然而，美欧在政策设计、气候与贸易合作的方法、目标和愿景上存在分歧。本文将探讨双方对谈判的看法，并评估双方可能在截止日期时达成初步提案。谈判之后，美国可能恢复对欧盟的钢铁和铝征收“232条款”的关税，双方也可能就“全球钢铁和铝安排”（Global Steel and Aluminium Arrangement，GSA）达成协议。无论是任何结果，都将对全球产生重大的经济和气候政策影响。

2.欧盟的视角：实现美提议目标，现有政策工具足以

美欧联合申明中提出的谈判目标相当宽泛，这为政策提供了较大的灵活性，欧盟可以继续执行其已通过的立法。实际上，对欧盟而言，如要实现当前宣称的共同目标，并不需要额外的行动，现有的政策工具已经足够。

首先，欧盟在2017年对其“贸易防御工具”（TDI）进行了改革，以更有效地应对国家干预导致的“严重价格扭曲”，并扩展了其反补贴规则的覆盖范围。根据欧盟-美国联合声明，这些措施已经限制了因非市场导向而产能过剩的出口商的市场准入，并且将继续这样做。例如，欧盟目前对中国的贱金属出口实施了32项反倾销措施和3项反补贴措施，有效抑制了中国的产能出口。

其次，欧盟的“碳边界调整机制”（CBAM）覆盖了钢铁、铝等能源密集型行业，旨在限制不符合低碳标准的非参与者的市场准入。该机制将从2026年起，通过在边境对进口产品征收与欧盟内部碳价格相当的费用来实现。在国内层面，欧盟碳排放交易体系（EU-ETS）指令（2023/959）的修订将在2038年前逐步淘汰免费排放配额，这意味着到那时，钢铁和铝行业应实现完全脱碳。

此外，欧盟的“外国直接投资审查框架”（2019/452）协调了成员国在审查非市场导向行为体的投资方面的努力，美欧双方政策方针交流也有“美欧贸易和技术理事会”（TTC）等现有平台。

2023年10月，美欧未能就撤销钢铝关税达成协议。图自美媒

3.美国的视角：以“气候为名”的保护主义

2022年10月，欧盟和美国发表了关于临时解决232条款关税争端的联合声明。不久后，《金融时报》报道：

“美国政府正谨慎地沿着罗斯福研究所的托德·塔克（Todd Tucker）和范德比尔特大学的蒂莫西·梅耶（Timothy Meyer）提出的政策路径前进。他们认为，美国不需要像欧盟一样引入碳定价，但仍可以与盟友合作，达成关于如何衡量碳强度并对碳密集型产业征收关税的行业协议。”

如果对比“塔克-梅耶计划”（以下简称TMP）与美国贸易代表办公室（USTR）谈判提案的的关键参数，可以确认USTR的谈判立场大致遵循了TMP的脚本，以实现其核心目标：不取消特朗普政府在2018年引入的对钢铁和铝的全球征税，而是用一个围绕气候问题构建的新的全球关税体系来取代它们。

本文接下来的分析将部分表明，美国构想的关税体系与气候问题的联系，只能说非常牵强的。最重要的是，TMP方案和USTR谈判提案都大力强调对钢铁和铝征收进口关税，但没有涉及对美国国内高排放的钢铁和铝生产进行限制。

事实上，美国依然没有立法议程或规划来实现其高排放的高炉钢铁厂的脱碳——这些钢铁厂约占美国钢铁产量的35%，而低排放的电弧炉（EAF）生产约占65%。TMP和USTR提案通过精确的设计，试图避免让美国钢铁和铝行业面对脱碳挑战。这些美国企业在此前十年中，主要生产目标就是对外出口。

可见，除了维持特朗普政府最初对美国钢铁和铝业施加的关税保护之外，TMP和USTR的初步谈判提案并没有支持其宣布的所谓气候及其他政策目标。换言之，如果真按美国的提案进行实施，无论是对于谈判双方还是全球其他国家，在实现气候目标、提升行业竞争力、加强市场流通等各方面都会变得更遭，还不如什么协议都别达成。

4.美国版“绿色钢铁协议”的核心要素及设计缺陷

塔克-梅耶计划（TMP）对美国贸易代表办公室（USTR）的谈判立场和行业气候政策有着明显影响，虽然存在一些设计缺陷，依然值得深入剖析。TMP正是美国当前政策目标、工具和结果之间严重脱节的典型案例，也是其“洗绿”（greenwash）的保护主义重要实践。

TMP的“绿色钢铁协议”设想创建一个深度整合的跨大西洋气候俱乐部。加入该俱乐部的标准是模糊的，要求在10年内全行业采用所谓“绿色生产方法”，以实现美国钢铁的“绿化”。然而，TMP却极少涉及美国国内的实际立法，但更着眼于对未加入“气候俱乐部”的其他国家钢铁征收关税。TMP的作者认为，关税是工业脱碳的有用工具：“俱乐部成员国应该对外部国家征税，但允许彼此在国内采取更加灵活的策略”。在十年的关税过渡期后，气候俱乐部管辖区的“非清洁”钢铁进口和国内生产应该被完全禁止。

那么，究竟什么才算“清洁”钢铁呢？TMP认为美国已经做出了示范：“如果使用回收钢铁作为原料，并且提供给炉子本身的电力是脱碳的，电弧炉（EAF）方案可以基本上实现脱碳”。“当前，美国现有65%的产能来自电弧炉工艺，未来则需要逐步推动剩余高炉（BF）工艺的变化，例如使用天然气作为燃料，应用碳捕集和储存（CCS）技术，实现铁矿石的直接电解或使用氢气还原等。”

TMP认为，美国65%的产能是世界上“最清洁的”，可以作为“全球标杆”以要求其他国家。显然，这种美式排放标准只是基于美国国内生产者利益，在国际贸易法律上则是一种歧视，即便是欧盟的既定生产路线和排放标准也难以匹配。在此标准下，美国钢铁与铝业因“整体碳效率高”，也不需要实施国内监管，这样能够继续保护其中西部摇摆州的工会化的高炉厂，免受脱碳转型带来的财务和社会经济负担。

（一）跨大西洋俱乐部将征收多少关税？

TMP的核心提议是，美欧将所谓“绿色生产方法”的平均增量生产成本（相比常规钢铁生产方法）转换为关税。“绿色生产方法的平均增量生产成本”是“平均环境法规适应成本”的一个子类别。“平均环境法规适应成本”也是美国参议员昆斯和众议员彼得斯在欧洲委员会发布“碳边境调节机制”（CBAM）立法提案的第二天，提出的一种美国边境调节机制。（译者注：平均环境法规适应成本则是指企业为了遵守环保法规，调整其生产活动而产生的成本。这通常涉及到企业因应对环境标准和政策要求而进行的技术更新改造、环境管理、环保税费等方面的支出。这些成本可能包括但不限于清洁技术更新改造成本、环境管理成本、环保税费等。在实际操作中，这些成本可能会因为企业的具体情况、所在地区的环保政策、行业标准、市场条件等因素而有所不同。例如，对于高污染行业的企业，其适应环境法规的成本可能会更高，因为它们需要采取更多措施来减少污染排放。）

TMP基于“绿色生产方法成本”估计，关税率的底线是25%（正好等于特朗普政府时期对钢铁的232条款关税率），上限为50%。然而，TMP并没有提供具体的相关美国排放法规，作为其计算的依据。

值得注意的是，如要对标北美小型厂电弧炉的减排经验，其成功并不是排放法规的结果；20世纪末电弧炉相关的技术改进和创新成果，主要驱动因素是其更高的生产效率。美国25%至50%的高额关税是否真正能带来改变有待商榷。此外，对比欧盟CBAM的广泛执行经验，碳关税及等价物的比率也仅为4%。

（二）用监管适应成本计算碳关税的缺陷

与欧盟CBAM不同，美国TMP提出的碳边境调整（Carbon Border Adjustment，CBA）的基础是非定价政策（如监管适应成本），但是其准确性远低于直接的碳定价：由于生产者减排成本的个体差异，平均成本转换成边境费用时，会过度保护部分国内生产者，而对其他生产者保护不足。此外，选择特定的监管措施并将其转换为平均成本，计算更复杂且选择也更随意。换句话说，美国采用的方法并非精确的科学。（译者注：碳边境调整CBA是一种旨在解决“碳泄漏”问题的政策措施。碳泄漏是指由于某个国家或地区实施了严格的温室气体减排政策，导致生产活动（尤其是高碳排放的产业）转移到碳排放限制较少或没有限制的国家或地区，从而在全球范围内并没有实质性减少温室气体的总排放量。CBA通常通过对进口商品征收额外的税费或调整关税，以反映这些商品在其生产过程中产生的碳排放成本。这样的措施旨在使国内生产者在遵守严格环保标准的同时，不会因成本上升而失去市场竞争力。）

从方法论来看，美国TMP采用的“监管适应成本”存在严重缺陷，这是此前欧盟并未将其纳入CBAM的原因之一。相反，使用明确的碳价格（如碳税或碳交易收费）作为跨境碳成本等价物的唯一基准，是一种相对简单且透明的策略，有助于形成更优的政策工具。

如果美国遵循欧盟的现行策略，上述所有问题都可以避免。另一方面，仅增加基于隐性成本的跨大西洋监管层级，就会使事情不必要地复杂化。美国不应基于国内生产者所声称的监管适应成本来征收进口关税，而应征收碳税，并在边境以直接的方式进行1:1的调整。

美国明尼苏达州一工厂钢棒正等待装运 图自《国会山报》

（三）“全国平均碳强度基准”标准的缺陷

TMP提议使用单一的“平均行业碳强度基准”来确定所有经济体的关税豁免资格，这会导致了随意且不合理的政策选择。它使用全国平均碳强度数据，而非单个进口商品中的实际排放数据，严重扭曲了生产者层面的减排激励，与TMP声称的外部脱碳目标相悖。

来自高排放国家的生产商（即那些生产者平均不符合“跨大西洋绿色生产方法”标准的国家）实际上没有个人脱碳的激励，因为关税豁免是基于整个国家而非个别脱碳努力。而来自低排放国家的“非清洁”钢铁生产商则可以利用本国清洁同行的脱碳成就，实际上会降低其减排动力。

鉴于上述问题，欧盟在其CBAM中纳入了个体调整机制（IAM）。IAM允许个别生产者通过独立验证其实际排放数据，证明其产品中嵌入的排放低于计划的基准。这样做确保了碳成本与嵌入排放的完美关联，为有效减少激励措施设定了高标准，并在合法政策目标与潜在的歧视性调整工具之间建立了更强的（因为完全相关）联系。

此外，IAM不仅提高了政策的有效性，也增强了与世界贸易组织关贸总协定（GATT）法律一致性的可能性。在欧盟，CBAM排放报告将在CBAM收费的三年前就已开始，以便有足够时间与进口商、生产商和政府机构沟通新的做法。

（四）不计入碳成本的缺陷

TMP中提出的“绿色钢铁协议”和USTR的提案都未包含外国生产商“碳成本”的考虑，这可能产生负面激励，因为其出口中嵌入的排放将被双重收费——这违反了WTO现行规定。相反，而欧盟CBAM允许将在国外支付的明确碳成本记入可能适用的任何CBAM收费中，这有望促进全球出口退税的“军备竞赛”，即各国会在其国内努力减排。

（五）“非清洁”钢禁令的缺陷

在当前的TMP方案中，美国的唯一责任就是“十年内逐步实现绿化钢铁生产方法”，相比之下，欧洲生产商在2026-2034年期间需要进行碳交易，并且到2038年完全淘汰排放配额。此外，美国可能在第一年就对所谓“非清洁”钢铁提出进口禁令。这种做法将直接降低相关的关税收入，导致美国钢铁脱碳战略的大部分（如果不是全部）成本将由发电企业、补贴清洁电力发电的纳税人、非“气候俱乐部”出口商的脱碳成本承担，进而补贴其国内的相关技术改进，这将不符合WTO允许的保护条例。

（六）小结

总的来说，TMP方案希望创建一个跨国机制，旨在将特朗普的232条款关税，过渡到一个所谓“工业脱碳”的制度安排。该方案意味着将迫使欧盟和其他的“气候俱乐部成员”对中国和钢铁出口国进行关税保护，涉及反倾销、反补贴和碳边境调节机制（CBAM）等一系列措施。

若欧盟接受美国的方案，它甚至可能跟随美国，从关税保护，转变为某种进口禁令。一方面，欧盟将改变自己科学合理的CBAM计费方式；另一方面，美国出口商将获得免于欧盟CBAM收费的豁免权。

5.跨大西洋“钢铝俱乐部”谈判：提案与分歧

2022年12月，美国贸易代表（USTR）曾正式向欧盟提交了一份“全球钢铁和铝安排设计概念文件”。2023年1月，欧盟也向USTR提交了自己的全球钢铁和铝安排概念说明。大体上，美国的提案是塔克-梅耶计划（TMP）的改进，即设立一个排他性和强制性的俱乐部框架，没有明确的国内限制义务。相比之下，欧盟的提案在名义上和实际上反映“开放和包容性的气候合作提案”，旨在实现长期脱碳目标的共同雄心，同时允许气候政策的多样性。本部分将概述、比较并评估了两个谈判提案的设计特点。

（一）美国提案的概述

美国贸易代表办公室（USTR）的全球钢铁和铝安排（GSA）明确提出，GSA最终将至少在双边基础上取代欧盟的碳边境调节机制（CBAM）规定。关于GSA的设计，概念文件提出了两个核心要素：（1）成为GSA会员的标准；（2）一个通用的GSA方法，用于确定与碳强度相关的关税，这将为GSA成员提供优惠的市场准入条件。

1、GSA成员资格

会员资格将基于国家产品的平均嵌入排放量、申请经济体对“非市场过剩产能”的贡献，以及公共采购低碳钢铁和铝的最低百分比（这个百分比尚待商定）。在初始阶段，成员不需要同时满足钢铁和铝的标准就能加入GSA。

首先，潜在会员的产品平均嵌入排放量不得超过最清洁的两个成员经济体（即美国和欧盟）类似产品平均排放强度的某个待确定的百分比以上。这个基准将随着时间的推移向下调整，以反映日益增长的雄心，并且最初只涵盖直接排放，一旦数据可用性提高，可能会包括间接排放。

关于所谓“非市场过剩产能”，USTR提出的俱乐部门槛列出了多种标准，反映了所追求目标的多样性。标准包括对一个经济体成为非市场过剩产能来源风险的评估、申请经济体的国有企业或受控企业的运营、承诺不限制“相关原材料、中间投入和其他相关产品的出口”、来自非市场经济以及在GSA申请国之间的贸易和投资，以及采取的措施来解决由此产生的市场扭曲效应，以及遵守国际劳工标准。

2、GSA关税计算的通用方法

与塔克-梅耶计划（TMP）所预见的共同外部关税不同，USTR提议为钢铁和铝进口设定一个基于关税的市场准入限制，这适用于GSA成员之间以及来自非GSA成员的进口。关键的是，USTR提出的关税方法论并未考虑碳定价机制，也未考虑出口商潜在的减排成本。相比之下，该方案会根据进口产品超过进口国内基准的程度，在边境对进口的嵌入产品排放定价。

在于GSA成员之间，钢铁和铝进口设定了四个优惠关税等级。适用的关税率将基于“进口产品比（a）进口国生产的同类产品中排放量最高的版本，或（b）进口国生产的同类（或非常相似的）产品的平均排放强度要多多少排放密集型”来确定。换句话说，适用的关税与进口司法管辖区内生产的“清洁/污染”程度有关。

对于来自非GSA成员的进口，有四套外部关税：以GSA成员之间贸易的最高提议关税水平作为“基线”，再加上根据进口产品所属的四个嵌入排放强度的“加价”。四个提议关税等级判定标准与GSA内部关税一样。换句话说，加价部分取决于进口国的平均生产有多“清洁”。

（二）对美国提案的评估

作为TMP方案的略微改进版，USTR提案也带有TMP的许多设计缺陷。

首先，与欧盟的碳边境调节机制（CBAM）相比，实施USTR提议的俱乐部设计在限制第三国嵌入排放方面相对效果不佳，因为它为安排的成员和非成员都设置了低效的激励。关于加入要求，美国GSA提议依赖于候选经济体某组产品的平均排放强度。但平均排放强度标准事先排除了位于排放强度相对较高的司法管辖区内的相对碳效率较高的生产者获得优惠（GSA成员）市场准入的可能性。同时，平均排放基准奖励了那些位于平均低碳强度工业特征的司法管辖区内的相对碳强度较高的生产者。

此外，归因于碳强度范围的关税等级没有实现欧盟CBAM的进口商调整机制（IAM）的精确比例性。欧盟CBAM的IAM在进口货物中的实际排放量和在边境应付的CBAM收费之间建立了完美的相关性，从而为第三国生产者降低出口排放的归因成本设置了有效激励。总之，与碳强度范围挂钩的关税等级在政策设计上不如欧盟CBAM工具，无论是以防止碳泄漏还是为出口第三国生产者设置有效激励来脱碳为主要目标。

第三，美国版GSA“非市场过剩产能的贡献”条款，在很大程度上（如果不是完全）脱离了减排目标。也就是说，虽然减少过剩供应和减排之间肯定存在理论上的关系，但不清楚列出的几个标准是否表明了对“非市场过剩产能的贡献”，或者是否会在遵守提议的标准的情况下，导致GSA成员司法管辖区内供应量减少，从而减少排放。例如，不限制对原材料的出口和遵守国际劳工标准似乎与过剩产能的概念没有理论上的关联。相反，这些标准似乎专门设计用来排除中国的GSA成员资格，并阻止潜在的GSA成员从中国进口钢铁和铝以及投资，不论中国碳强度和对绿色转型的影响如何。

另一方面，该说明有一个值得注意的遗漏，即未提及美国措施可能引起的非市场过剩产能的贡献条款，例如美国基础设施和就业法案以及减少通货膨胀法案中包括的对美国生产商的232条款关税保护、生产补贴和本地内容要求以及钢铁相关的奖金。这些措施为美国工业设置了人为的价格激励，使其生产量超过未扭曲市场均衡的数量。

从法律上讲，USTR所设想的GSA将违反基本的非歧视义务，特别是违反了关贸总协定（GATT）第一条（最惠国待遇）和第三条（国民待遇），并且不能通过GATT第二十四条（“基于生产和加工方法”的限制）得到解决——因为其成员之间并没有实质上的完全自由贸易。

根据美国的GSA提议，对GSA成员授予的关税优惠也不能通过GATT第二十条一般例外和GATT第二十条（g）来辩解。这是因为与GSA成员的市场准入歧视有关的非市场过剩产能、劳工标准和原材料出口限制的提议加入要求，并不能明显地“与”GATT第二十条（g）所保护的“可耗尽自然资源”的保护目标“相关”。

此外，即使能够建立这样的关系，该计划可能仍然无法在与GATT第二十条（g）规定的要求一起经受法律审查，即根据该条款保护的措施必须“与国内生产或消费的限制有效地结合”。毕竟，钢铁行业特别被选为美国领导的气候俱乐部的试点，正是因为按国家平均排放强度衡量，美国的钢铁生产是世界上碳效率最高的，同时在可预见的未来不受任何明确或隐含的碳定价的限制。

此外，USTR提案允许GSA成员在两个涵盖的行业中只在一个行业中满足加入标准，似乎旨在从一开始就免除美国工业的任何适应成本，允许美国在不对美国铝冶炼厂施加任何实际限制的情况下加入。众所周知，美国的铝冶炼厂比国外许多竞争对手的排放竞争力要小得多。

与TMP不同，USTR提案甚至连“法规适应成本”的碳关税依据都没有提供。该计划仅剩的环境理由，是能够迫使第三国经济体在整体经济层面以及个别生产者层面对钢铁和铝行业进行脱碳，却完全不提美国国内综合高炉钢铁厂的脱碳计划。

因此，WTO小组很可能会认为该计划具有“对外国政府所做出的具体政策决定有意或实际上的强制性效果”。在此前WTO美国虾案中，这种做法已经不被认可了。

在这种背景下，用USTR提案来取代欧盟的CBAM，看起来是非常不可取的。此外，采用一个只在一开始对第三国出口商增加额外贸易成本，而不对国内产业施加任何明显限制的政策工具，将严重破坏美欧的国际信誉，尤其是在面对伙伴国家政府和利益相关者时。考虑到这个USTR方案的“特朗普式”起源，以及美国的次要（保护主义）和第三级（全球大国竞争）政策目标，很难想象这个方案能在WTO或其他国家那里得到通过。

至关重要的是，USTR的提案甚至不能解决此前欧美基于232条款引发钢铁和铝关税争端。所谓GSA保留了特朗普政府针对欧盟出口商的某些关税保护，将其转变为伪装成“碳关税”的国际贸易限制。

德国的一家钢铁厂 资料图自中时电子报

（三）欧盟提案的概述

欧盟的全球钢铁和铝安排（GSA）体现了明显不同设计和愿景。该提案大体上符合G7气候俱乐部的包容性和合作性方法所概述的条款，一些人建议将其标记为“气候联盟”——GSA被设计为一个工具，用以推广和推进现有的欧盟气候和贸易政策，并强调国际法律义务作为GSA成员行为的基准的重要性，同时主要关注GSA成员自身的钢铁和铝生产行业的脱碳，而不是第三国的脱碳。

1、欧盟CBAM的优先地位

首先，欧盟提案实际上强调了CBAM在基于碳强度的欧盟市场准入限制方面的优先地位，它为GSA成员提供了完全的自由裁量权，以采纳包括防止碳泄漏在内的相关政策，但附带声明指出任何此类措施都应与其国际法律义务相兼容。据此，欧盟委员会的说明摒弃了美国对GSA内部和外部“碳关税”联合方法的要求。

相反，欧盟提案将重点放在实现GSA成员国内中期和长期的行业工业脱碳联合雄心的操作上，要求成员展示国内立法步骤，承诺他们遵循行业2050年净零排放路线图，并分别对2030年和2040年的中间脱碳阶段做出有约束力的可衡量承诺。此外，GSA成员的平均嵌入产品排放强度应不超过欧盟和美国钢铁和铝平均排放强度的某一百分比，但须遵守一个随着时间向下调整该数字的阶梯机制。产品排放强度基准将为现有的不同生产方法（例如，高炉生产与电弧炉生产）建立并随时间调整。GSA成员将使用一种兼容的方法来确定钢铁和铝行业的产品排放强度。

2、所谓非“市场过剩产能”

关于非市场过剩产能，欧盟提案承认了工业过剩产能与造成的排放之间的联系，以及过剩产能导致的通缩价格对低排放替代品产生的不当竞争的影响。为了抑制过剩产能，提议建议GSA成员使用标准的贸易防御工具，包括反倾销和反补贴税以及保障措施。其次，委员会提议为GSA成员的钢铁和铝行业制定有约束力的透明度义务和最佳设计实践行为守则，关于允许的补贴。第三，说明建议制定“绿箱”（green box）政策工具，免除GSA成员的反补贴税对某些环境补贴的限制。第四，关于美国“通胀法案”的实质内容，欧盟提议承诺GSA成员改变任何不符合国内含量、组装和采购要求禁令的国内立法，以符合WTO义务。

3、额外承诺

此外，欧盟提案将使GSA成员国政府的公共采购承诺一定比例的低排放钢铁和铝采购，通过制定低排放标准促进低排放钢铁和铝的贸易，加强成员国之间在清洁技术方面的研究与开发合作，并承诺支持最不发达国家和其他钢铁和铝生产经济体的脱碳努力。至关重要的是，该提案建议美国永久取消对欧盟进口钢铁和铝的232条款关税，而欧盟则承诺永久取消相应的报复性措施。

（四）对欧盟提案的评估

如果欧盟方案被采纳，可以增强清洁钢铁和铝产品在国际市场上的竞争力，提高跨大西洋在气候和贸易关系政策中的可信领导力，并对第三国的政策和市场产生潜在的积极溢出效应。

值得进一步明确的值得称赞的建议包括：为钢铁和铝行业的国内工业脱碳制定可信和透明的立法路线图，承诺低排放的公共采购，制定国际公认的碳核算和嵌入排放产品标准，一个免除反补贴税的环境补贴“绿箱”，为其他非禁止性（可采取行动的）补贴制定行为守则，重申在有效推出气候政策中明显有用的WTO法律禁令，以及向第三国提供其工业脱碳努力的援助。

6.结论：一个“不可能实现”的俱乐部

美欧的一系列分歧和差异，让美国想象中所谓“气候俱乐部”成为一个不可能实现的人物：在气候和贸易政策工具箱和目标上的差异，各自政治经济和政体的结构性分歧，以及对标美国较低标准的禁令。

如果要建立一个跨大西洋的碳关税同盟，必须在没有美国政策的层面进行整合。否则，欧盟将不得不搁置其碳边境调整机制（CBAM），将其政策与其成熟且经过测试的碳交易市场脱钩，并让位给显然效率更低、效果更差、合法性更弱和与WTO不一致的“美国方案”。

让欧盟接受这种影响深远的立法，似乎是不可能的。如今，欧盟的反对意见，已经清晰地向美国政府传达了。一个过于雄心勃勃但错误百出的“俱乐部”，其最终的失败，可能会给更广泛的国际气候和贸易合作带来不必要的坏名声。

相反，欧盟和美国应该将他们的联合努力集中在更灵活、务实和有成效的合作目标上。跨大西洋气候和贸易外交应该是一个技术合作机会，而不应该带有次要（例如保护主义）或第三级（例如全球大国竞争）目标；这些目标会分散气候和贸易联系合作仅有的两个合法目的：减排和防止碳泄漏。

这对美国而言也是一个特别的机会，帮助其逐步将气候和贸易政策与欧盟标准和最佳实践对齐。欧盟实践专注于在国内外为减排创造有效激励，以及实现有效的脱碳和防止碳泄漏政策。一开始，碳关税同盟或“碳关税”的共同方法论并不是实现这一目标的正确方式。

美欧应优先考虑合作，以形成碳泄漏政策的先决条件，包括首先是联合开发碳排放定价和测量方法、提供具体时间框架的工业转型/脱碳路线图，以及跨大西洋的绿色采购和投资倡议。一旦定价和测量方法以及产品标准被开发和实施，成员们可以考虑沿着最佳实践的路线，逐步发展一个国际CBAM网络，以促进和加强不同司法管辖区中个别CBAM的运作。与非俱乐部成员进行类似目的的合作，并通过贸易的绿化提供技术和财政援助，将支持通过开放和包容性的气候合作平台实现领导的雄心。

(文章原刊于欧洲布鲁塞尔Bruegel智库网站，限于篇幅，文章有所删节，小标题为欧亚系统科学研究会自拟。）