 最高人民法院关于审理森林资源民事纠纷案件适用法律若干问题的解释 第五条 当事人以违反法律规定的民主议定程序为由，主张集体林地承包合同无效的，人民法院应予支持。但下列情形除外： （一）合同订立时，法律、行政法规没有关于民主议定程序的强制性规定的； （二）合同订立未经民主议定程序讨论决定，或者民主议定程序存在瑕疵，一审法庭辩论终结前已经依法补正的； （三）承包方对村民会议或者村民代表会议决议进行了合理审查，不知道且不应当知道决议系伪造、变造，并已经对林地大量投入的。 来源：最高人民法院环境资源审判庭编《最高人民法院森林资源民事纠纷司法解释理解与适用》，人民法院出版社出版 民主议定程序的规范化经历了萌芽、发展、完善等过程，不同历史时期的法律对于民主议定程序的规定不尽相同，要求渐次严格。根据法不溯及既往的基本原则，如果合同订立时，《土地管理法》《农村土地承包法》《村民委员会组织法》等法律、行政法规没有关于民主议定程序的强制性规定的，并不因此否定合同效力。效力评判的时间标准为缔约行为时法，法律依据为法律和行政法规的强制性规定。林地承包合同时间跨度长，不同历史时期对民主议定程序的要求不同，应当区分不同阶段、不同情况对林地承包合同的效力进行审查。 1.1998年《村民委员会组织法》施行之前 《村民委员会组织法(试行)》实施之前，我国法律并无有关民主议定程序的法律规定。1988年6月1日，《村民委员会组织法(试行)》施行。该法第11条第2款规定：涉及全村村民利益的问题，村民委员会必须提请村民会议讨论决定。由于相关规定比较原则，尚不具体针对承包方案要求经过民主议定程序。在此阶段，村民委员会等村民自治组织正在形成之中，村民会议的议事规则尚不完善，法律、行政法规尚无关于民主议定程序的强制性规定。因此，这一阶段订立的林地承包合同虽然未经民主议定程序讨论决定，但只要合同内容未违反当时法律的禁止性规定，未损害村集体和村民利益的，原则上应认定合同有效。适用中需注意，如前所述，由于1986年原《最高人民法院关于审理农村承包合同纠纷案件若干问题的意见》第2条有关违背民主议定原则的农村承包合同应当确认无效的规定现已被废止，对于该意见废止前签订的合同，要结合当时的法律、行政法规规定和历史情况对合同效力作出妥善认定。 2.1998年《村民委员会组织法》施行之后至2003年《农村土地承包法》施行之前 1998年11月4日公布施行的《村民委员会组织法》第19条对涉及村民利益的事项进行了界定，明确“村民的承包经营方案”必须由村民委员会提请村民会议讨论决定，方可办理。该阶段订立的集体林地承包合同，如违反民主议定原则，一般应认定合同无效，但实践中对民主议定程序的要求还不是很严格、很绝对。例如，对于《村民委员会组织法》第19条中的“村民”如何理解，实践中存在争议。对于本村村民，当然可以包含在“村民”范畴之内，将林地承包给本村村民须经民主议定程序商议，不存在疑问。但对于外村村民，并不当然包含在该条文义范围之内，因为外村村民承包其他村的林地时并不是以村民的身份，也不因其是农民而享有相关成员权，其与城镇居民等农村集体经济组织之外的人员无异。而将林地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人，1998年《村民委员会组织法》并未规定须村民会议讨论。1999年原《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》第25条即规定，发包方违背民主议定程序越权发包的，原则上应认定承包合同无效，但合同订立超过1年或者虽未超过1年但大量投入的例外情形下有效。 3.2003年《农村土地承包法》施行之后 2003年3月1日起施行的 《农村土地承包法》 在第二章家庭承包中规定了家庭承包的原则和程序， 在第三章其他方式的承包中规定了本集体经济组织以外单位或个人承包的特殊程序， 均明确强调民主议定原则。据此， 林地承包合同主要条款涉及的承包方案须经民主表决方为有效。1998年 《村民委员会组织法》 规定了村民会议和村民代表会议的议事规则， 包括议定事项、 召集方式、 人数要求、 表决程序等。此后， 2010 年修订、2018年修正的 《村民委员会组织法》 及2009年、 2018年修正的 《农村土地承包法》 对农村土地承包的民主议定程序进行了细化， 有关民主议定程序的规定不断完善。从这一阶段开始， 林地承包合同未经法律规定的民主议定程序讨论决定的， 当属无效。需要注意的是， 其他方式的承包中，《农村土地承包法》 第52条仅对将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包有民主议定程序要求， 对于发包给本集体经济组织成员则仅受该法第48条关于应通过招标、 拍卖、 公开协商等方式承包的限制，而无民主议定程序的强制性规定。 |
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