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房屋和土地用途不一致如何登记 地方有咨询，开发商取得一宗住宅用地，出让合同的土地用途是住宅，期限为70年，建设工程规划许可证载明的房屋规划用途包括商业和住宅。竣工验收合格后，开发商申请办理房屋所有权首次登记，此时会面临如何登记商业设施用地期限的问题。此类情形十分常见，城市里很多建筑物底下三层是商业店面，楼上是住宅。在不动产统一登记前，土地和房屋登记部门各自登记土地和房屋用途，倒也相安无事。不动产统一登记后，特别是城乡规划管理职能并入自然资源部后，土地和房屋用途冲突的矛盾就凸显出来，登记人员面对住宅用地上的店铺、写字楼等商业用房，往往不知所措，不知如何登记用途。 出现上述问题是由于来自不动产统一登记后，房屋和土地登记业务没有深度融合，应当回归到物权法的原理和不动产登记的初心来探究两者用途不一致的情形，具文分析。 一、土地用途应当以土地管理部门在出让合同的约定为准 作为土地管理的行政主管部门，在城乡规划管理职能尚未合并到自然资源主管部门前叫做国土资源部门，有自己独立的土地利用总体规划体系，依据《土地管理法》确定的土地用途分区管制等规则实行土地的合理利用，并通过出让、划拨等方式发挥土地的使用价值。国家实行土地用途管制制度，编制土地利用总体规划，划分土地利用区，根据土地使用条件确定每块土地的用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地三类。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。 土地使用权出让，应当由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订书面出让合同，明确双方的权利和义务。为规范国有建设用地使用权出让合同管理，原国土资源部、国家工商行政管理总局组织制定了《国有建设用地使用权出让合同》示范文本（GF-2008-2601），自2008年7月1日起执行。示范文本明确要求约定合同项下出让宗地的用途，宗地用途按《土地利用现状分类》（原标准为GB/T21010-2007，现在更新为GB/T21010-2017）规定的土地二级类填写。对应不同的土地用途，《国务院城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》按照不同用途确定土地使用权出让最高年限，居住用地七十年、工业、教育、科技、文化、卫生、体育综合或者其他用地五十年、商业、旅游、娱乐用地四十年。除了较早之前的出让，一般地方上都是按照最高年限出让。为降低工业用地成本，部里允许乃至鼓励各地根据项目实际情况弹性出让，不一定都按照最高年限出让土地。 虽然《物权法》及《民法典》均规定，住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。但如何续期及续期费用的缴纳或者减免，尚无相关法律、行政法规的规定。针对部分地区住宅出让年限不满最高年限，已经到期的情形，原国土资源部办公厅在《关于妥善处理少数住宅建设用地使用权到期问题的复函》（国土资厅函〔2016〕1712号）明确，少数住宅建设用地使用权期间届满的，按过渡性办法处理，即不需要提出续期申请、不收取费用、正常办理交易和登记手续。涉及“土地使用期限”仍填写该住宅建设用地使用权的原起始日期和到期日期。 2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）明确规定：“今后，供地时要将土地用途、容积率等使用条件的约定写入土地使用合同。”为落实国家严格土地管理促进节约集约用地的要求，要出让合同的履行落实政府土地调控政策目标。《城市房地产管理法》和《土地管理法实施条例》明确规定：国有土地使用权出让由市县国土资源管理部门会同城市规划等部门拟定方案，报同级人民政府批准后，由市县国土资源管理部门实施。《城乡规划法》明确规定：在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效。规划条件包括主体建筑物性质、附属建筑物性质、建筑总面积、建筑容积率、建筑限高、建筑密度、绿地率等土地利用要求。 可以看出，规划部门依据控制性详细规划出具规划条件，只有容积率、绿地率等建设要求和房屋用途，不包括土地用途。土地用途作为出让地价评估的基础，由土地管理部门出让方案确定并经过市县政府同意批准的，并按照《土地利用现状分类》在出让合同中确定。 二、居住用地包括服务设施用地 土地用途分类最大的意义在于出让最高年限不同，但无论是《土地利用现状分类》还是最新的《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》都无法做到与《国务院城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定出让最高年限的土地用途一一对应。 《土地利用现状分类》的工业用地属于工矿仓储用地类，与采矿用地、盐田、仓储用地并列，没有居住用地这一类别，只有住宅用地，包含城镇住宅用地和农村宅基地。没有商业用地，只有商服用地，包括零售商业用地、批发市场用地、餐饮用地、旅馆用地、商务金融用地、娱乐用地和其他商服用地。 相对而言，《城市用地分类与规划建设用地标准》的用地标准更有弹性和包容性，在居住用地类别下细分了三类居住用地，包括住宅用地和服务设施用地。服务设施用地包括了居住小区及小区级以下的幼托、文化、体育、商业、卫生服务、养老助残设施等用地。也有独立的工业用地类别，但同样没有独立的商业用地类别，有商业服务业设施用地类，下有商业设施用地和商务设施用地。 在整合《土地利用现状分类》、《城市用地分类与规划建设用地标准》、《海域使用分类》等分类基础上，建立了统一国土空间用地用海分类——《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》。该指南构建了分类的总体框架及各类用途的含义，其土地分类也无法与《国务院城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定的土地用途一一对应。 《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》二级分类中的居住用地，包括了城镇住宅用地、城镇社区服务设施用地、农村宅基地、农村社区服务设施用地，吸收了《城市用地分类与规划建设用地标准》的弹性，更为合理。商业用地作为商业服务业用地的下级类，包括零售商业用地、批发市场用地、餐饮用地、旅馆用地、公用设施营业网点用地，与商务金融用地、娱乐康体用地并列，而娱乐用地与康体用地同为娱乐康体用地类中的子类。工业用地则是工矿用地类下的子类，包括三类工业用地，与采矿用地、盐田并列。 《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》适用于国土调查、监测、统计、评价，国土空间规划、用途管制、耕地保护、生态修复，土地审批、供应、整治、督察、执法、登记及信息化管理等工作，可以作为土地出让合同确定的土地用途的依据。 虽然《土地利用现状分类》对土地的分类比较刚性，但《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》已经明确，居住用地既包括了城镇住宅用地，又包括城镇社区服务设施用地。 三、住宅小区可以建设商业等其他配套设施 2016年《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》明确要健全公共服务设施，形成以社区级设施为基础，市、区级设施衔接配套的公共服务设施网络体系。同时配套建设中小学、幼儿园、超市、菜市场，以及社区养老、医疗卫生、文化服务等设施。 2021年自然资源部批准公布《社区生活圈规划技术指南》。2018年住建部发布《城市居住区规划设计标准》，将居住区根据居民步行时间确定的半径范围分为居住街坊，5分钟，10分钟，15分钟生活圈居住区，以此来确定相应等级的住宅数量和公共配套设施。居住街坊级别居住区必须建设配套设施，包括物业管理与服务、儿童、老年人活动场地、便民服务设施、室外健身器械、便利店（菜店、日杂等）、邮件和快递送达设施、生活垃圾收集点、居民非机动车和机动车停车场（库）。5分钟生活圈居住区的配套设施要包括社区服务站（含居委会、治安联防站、残疾人康复室）、社区食堂、文化活动站（含青少年活动站、老年活动站）、小型多功能运动（球类）场地、室外综合健身场地(合考年户外活动场地）、幼儿园、托儿所、老年人日间照料中心（托老所）、社区卫生服务站、社区商业网点（超市、药店，洗衣店、美发店等）、再生资源回收点、生活垃圾收集站、公共厕所、公交车站、非机动车和机动车停车场（库)等，10分钟和15分钟生活圈则还要有餐饮设施、商场、电信、银行营业网点等。 这些配套设施可以让居民在合理的步行范围内满足基本的生活需求，并提供便利的生活环境，统筹兼顾，节约用地。这些建筑物的性质不是住宅，而是为居住区配套的商业等服务设施。在居住用地上建设商业等配套设施是客观上普遍存在的现象，符合居民生活、生产的实际需求，增加了居住的便利性和舒适度，也符合自然资源部《社区生活圈规划技术指南》和住建部《城市居住区规划设计标准》的规划设计标准规范。 四、土地和房屋用途可以不一致 我国一直以来都是将土地和建筑物视为不同的物，并长期以来由不同的行业主管部门分别管理——土地管理部门和房屋管理部门，甚至实行了很长时期的分别登记制度，分别由房屋登记部门和土地登记部门根据不同的登记规则进行分别登记——《土地登记办法》和《房屋登记办法》。2015年统一登记后，将土地和房屋等附着物作为一个不动产单元进行登记，但本质上还是两个不同的物，房屋所有权和土地使用权在权利类型、期限、内容等方面有极大的不同，不必强求一致。《不动产登记簿使用和填写说明》明确，按照《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）的二级类填写土地的用途。规划用途填写建设工程规划许可文件及其所附图件上确定的房屋用途。原《住建部房屋登记簿管理试行办法》也是要求规划用途记载建设工程规划许可及其所附图件上记载确定的房屋用途。 有人认为便利店属于商业设施，商业设施应当使用商业用地，这种考虑方式是比较简单粗暴的，没有考虑到建筑物和土地属于不同的物，分别建设和管理的现实。不能机械的理解住宅用地上只能单一的建住宅，如果有商业店面应当改为商业用地。从住宅小区的配套设施看，还有室外综合健身场地、老年人日间照料中心、幼儿园、文化活动站等等配套设施，难道要根据设施的性质给土地分别增加体育用地、养老用地、教育用地、文化用地这些用途么。这样子做明显是不合理的，更是违法擅自改变供地方案和出让合同确定的内容。 至于有地方担心如果不对建筑物和土地用途进行把关，可能导致相对人钻空子，实际上这超过登记人员考虑的范畴，也是由于对建设项目建设需要审批监管的流程不了解导致的。签订出让合同后，基本上土地部门的管理职责已经完成，后续就是根据合同约定的开竣工时间查看是否闲置，并在竣工时进行土地核验。但建设和规划部门对项目建设内容是全程把控的，比如项目开工前要申请施工许可证，设计好施工图并进行审查，确定规划条件颁发建设工程规划许可证后，项目业主也不能自己设计，必须依据不同类型的建筑物设计规范标准制作规划总评图并提交规划部门审查，在技术审查阶段就把超容积率、改变用途建设等违法情形扼杀在摇篮里。规划设计规范的标准很详细，分类很具体，比如宿舍、旅馆与住宅适用不同的建筑规范，酒店、厂房、商店、办公建筑等各自适用不同的设计规范。还可以依照《城乡规划法》的规定对不按建设工程规划许可证进行建设的项目进行处罚。 因此只要土地上的房屋是按照建设工程规划许可证进行建设的，即可认为没有改变土地用途，已经按照土地用途利用，按照建设工程规划许可证和规划总平面图等图件记载的房屋用途登记。至于土地的用途与房屋的用途是否一致，登记的最高年限是多少，根据出让合同约定的土地用途登记即可。在居住用地建设配套商业与建设写字楼的性质是不一样的，只要按照建设工程规划许可证，登记人员照此登记即可，无需纠结土地用途和房屋建筑物没有一一对应，这个要求不但没有依据，也是不可能实现的，只要房屋建设是依照规划合法建造，就按照规划许可证用途登记房屋的规划用途即可。 最新文章（已在国家级刊物发表70余篇，详见汇编） |
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