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一、负责人集体讨论的范围 《行政处罚法》第五十七条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。” 《交通运输行政执法程序规定》（2021年修订）第七十六条规定：“行政处罚案件有下列情形之一的，应当提交执法部门重大案件集体讨论会议决定： （一）拟作出降低资质等级、吊销许可证件、责令停产停业、责令关闭、限制从业、较大数额罚款、没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物的； （二）认定事实和证据争议较大的，适用的法律、法规和规章有较大异议的，违法行为较恶劣或者危害较大的，或者复杂、疑难案件的执法管辖区域不明确或有争议的； （三）对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚的其他情形。” 《关于规范交通运输行政处罚自由裁量权的若干意见》（交政法发〔2010〕251号）第三条第三款规定：“在发生下列情况时，交通运输行政执法机构应成立集体讨论组织，在案件调查报告基础上讨论应实施的行政处罚。 一是重大行政处罚案件，指交通运输行政执法机构作出的吊销证照、责令停产停业、五千元以上罚款的行政处罚决定； 二是复杂、争议较大的案件，指认定事实和证据争议较大的，或适用的法律、法规和规章有较大异议的，或违法行为性质较重、危害较大的，或执法管辖区域不明确、存有争议的行政处罚决定； 三是其他重大、复杂案件。” 《山东省交通运输违法行为处理工作规范》（2019年）第二十六条规定：“《交通运输行政执法程序规定》第七十三条中（指2019年修订版，规定的是负责人集体讨论情形）的'较大数额罚款’，在我省界定为拟对自然人罚款超过三万元，对法人或者其他组织罚款超过十万元。” 关于负责人集体讨论， 2021年修订版比2017年修正版略有修改，删去了“较重的”一词。笔者认为，这种修改体现了立法者思路的变化，即不再以行政处罚结果的轻重作为评判标准，而仅以违法行为本身作为考量因素。因此，在制定细化标准时，应该转变以往思路，不再以行政处罚结果的轻重作为考量指标。 二、负责人集体讨论与法制审核范围的比较 《行政处罚法》第五十八条规定：“有下列情形之一，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定： （一）涉及重大公共利益的； （二）直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的； （三）案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的； （四）法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。” 2021年《行政处罚法》在规定法制审核的同时，删除了2017年《行政处罚法》第三十八条第三款所有行政处罚案件均需要审核的规定。 《行政处罚法》规定的法制审核源于“重大执法决定法制审核”。 2014年，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“严格执行重大执法决定法制审核制度”。 2015年，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015— 2020年）》，提出“严格执行重大执法决定法制审核制度，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。” 2016年，中央全面深化改革领导小组第三十一次会议审议通过了《推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度试点工作方案》。 2017年，国务院办公厅印发《推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度》试点工作方案，率先在河北省、住建部、山东省的淄博市和胶州市等32个地方和部门开展试点。 2018年，在总结试点经验的基础上，国务院办公厅发布《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发〔2018〕118号），全面推行包括重大执法决定在内的“三项制度”，并要求“各级行政执法机关要结合本机关行政执法行为的类别、执法层级、所属领域、涉案金额等因素，制定重大执法决定法制审核目录清单”。 山东省人民政府办公厅《关于推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的意见》[鲁政办发(2017)60号]、山东省人民政府办公厅《关于印发山东省全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度实施方案的通知》[鲁政办发(2019)9号]、山东省人民政府办公厅《关于印发山东省提升行政执法质量若干措施的通知》（鲁政办字〔2024〕9号）、《青岛市推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度实施方案》（青政办字(2017)83号）、《青岛市全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度责任分工方案》（青政办发(2019)2号）等文件也进一步要求编制法制审核目录清单。但是，经检索，公布法制审核目录清单的部门很少。 《山东省交通运输违法行为处理工作规范》（2019年）第二十一条规定：“重大行政处罚决定是指具有下列情形之一的案件： （一）拟对公民罚款或者没收违法所得数额超过三万元，对法人或者其他组织罚款或者没收违法所得数额超过十万元的； （二）拟责令停产停业的； （三）拟吊销许可证的。” 笔者认为，该规范规定的三种情形仅能对应《行政处罚法》第五十八条第一款第二项，而并不能包括其余几项，实际上大大限缩了《行政处罚法》规定的法制审核范围，给下级部门执法埋下了法律隐患。 同时，笔者认为，从法律条文描述看，法制审核范围与需要负责人集体讨论的“情节复杂或者重大违法行为”基本一致。 三、负责人集体讨论与听证范围的比较 《中华人民共和国行政处罚法》第六十三条规定：“行政机关拟作出下列行政处罚决定，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证： （一）较大数额罚款； （二）没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物； （三）降低资质等级、吊销许可证件； （四）责令停产停业、责令关闭、限制从业； （五）其他较重的行政处罚； （六）法律、法规、规章规定的其他情形。” 《山东省行政处罚听证程序实施办法》（山东省人民政府令第357号）第二条第二款规定：“前款所称的较大数额罚款、较大数额违法所得、较大价值非法财物，是指对公民作出的罚款处罚、没收的违法所得、没收的非法财物价值达到5000元以上；对法人或者其他组织作出的罚款处罚、没收的违法所得、没收的非法财物价值达到5万元以上。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。” 根据上述规定，听证案件范围是具体明确的列举式的，从而区别于负责人集体讨论的抽象式规定。 笔者认为，根据《行政处罚法》的条文表述，是否听证是根据对当事人本身影响程度进行判断，而且是一种后果意义上的判断，因此，其范围要小于负责人集体讨论和法制审核的范围。 四、负责人集体讨论的形式 最高人民法院2014年6月23日公布五起典型案例，其中第四起“郭德胜诉河南省卫辉市国土资源局行政处罚案”的“典型意义”中称：“以上规定确立了行政处罚程序中的行政机关负责人集体讨论制度，即在对情节复杂或重大违法行为进行较重处罚前，行政机关的负责人通过党组会、联席会议、首长办公会等形式进行集体研究，再作出行政处罚决定。” 最高人民法院（2019）最高法行再22号行政判决书认定：“海口市国土局的会签讨论情况亦不能作为3号处罚决定经过海口市政府负责人集体讨论的相关证据。” 广西壮族自治区高级人民法院（2020）桂行申704号行政裁定书认定：“行政机关集体讨论，不必拘泥于讨论的形式，会审也属于集体讨论的一种形式，本案行政处罚经过会审，可视为经过集体讨论。” 福建省高级人民法院(2020)闽行终273号行政判决书认定：“原审法院关于会签形式不属于行政机关负责人集体讨论决定程序的认定，没有相关法律依据，本院予以指正。” 厦门海事法院（2019）闽72行初14号行政判决书认定：“该程序强调集体讨论、集体决定，不应异化为简单的行政机关相关人员依次签署（会签）。被告的《案件处理意见书》属于行政处罚实践中典型的处罚意见审批表格，不能证明、体现上述行政机关负责人集体讨论、集体决定的过程。” 湖北省黄石市西塞山区人民法院(2020)鄂0203行初17号行政判决书认定：“无论是'审批’还是'认可’都不能等同于'讨论’，法律要求'集体讨论’表明对重大复杂行政处罚案件的处理持极为慎重的态度，要求行政机关的负责人对认定违法事实的证据、处罚的法律依据及其办案程序能够详尽了解，认真审核、充分讨论后发表意见，以保证处罚决定的正确有效。” 笔者认为，负责人集体讨论的形式并无法定限制，但“集体讨论”的表述，表明应采取会议形式，“会签”等并非“讨论”的形式不符合条文意旨，存在较大法律风险。 五、负责人集体讨论的时间节点 实务中，一些执法部门在送达违法行为通知前进行负责人集体讨论，这样做是否恰当？ 《市场监管总局办公厅对行政处罚集体讨论决定程序有关问题的复函》（市监法函[2021]32号）：“如在告知前已进行集体讨论的，在当事人未提出陈述、申辩意见亦未要求举行听证的情况下，可以不再经过集体讨论。当事人提出陈述、申辩意见或者要求举行听证的，按照规定程序办理。” 生态环境部官网“部长信箱来信选登”中，《关于大气法第72条的适用情况的回复》：“环境行政处罚一般程序中，重大案件集体审议应当在听证告知后、作出处罚决定之前进行。”[1] 《山东省交通运输违法行为处理工作规范》第三十二条规定：“执法机构负责人经审查，根据不同情况分别作出如下决定，对于符合《交通运输行政执法程序规定》第七十三条的案件，以及减轻处罚的案件，应当提交执法机构重大案件集体讨论会议决定，之前已经进行集体讨论且案情没变化的，可以不再进行讨论。” 《江苏省高级人民法院公安行政案件若干问题审理指南》第2条第14款规定：“对于应当依法经公安机关负责人集体讨论作出行政处罚决定的案件，集体讨论决定的程序应当在案件调查程序终结后、行政处罚决定作出前进行。 公安机关负责人集体讨论决定程序在行政处罚事先告知程序之前完成，当事人收到拟行政处罚告知后，提出有实质意义的陈述和申辩意见，或依当事人申请组织召开听证会后，公安机关未再次进行集体讨论的，人民法院应当认定被诉行政处罚决定违反法定程序。但当事人在公安机关告知后明确表示放弃陈述或申辩权利，或在听证等程序中未提出有实质意义的陈述和申辩意见的除外。” 辽宁省高级人民法院（2021）辽行申18号行政裁定书认定：“庄河海洋渔业局未于听证期间届满后经机关负责人集体讨论，迳行作出案涉行政处罚决定，不符合上述法律规定。原审法院认定庄河海洋渔业局作出的行政处罚决定严重违反法定程序，进而作出对其强制执行申请不予准许强制执行的裁判结果并无不当。” 南京市中级人民法院司法建议书（宁法建〔2021〕6号）：“如果在处罚告知前就进行了集体讨论决定，事后当事人又提出了实质性的陈述申辩意见或者进行了听证程序，行政机关应再次进行集体讨论决定。集体讨论决定应当形成正式笔录，载明参加的人员、讨论内容以及发表的处理意见。” [2] “在告知之前就进行了集体讨论，告知之后是否还要再次进行集体讨论？这就要根据告知之后当事人是否提出了具有实质意义的陈述申辩意见，或者是否申请听证并由行政机关组织召开了听证会来综合判断。在行政机关告知的期限内，当事人既未提出陈述和申辩意见，也未提出听证申请的，从执法效率考虑，行政机关可以不再启动集体讨论决定程序，并直接作出行政处罚决定；如果在告知的期限内，当事人提出了有实质意义的陈述、申辩意见，或者依申请组织召开了听证会，行政机关应当再次进行集体讨论决定，否则构成程序违法。如果集体讨论后改变拟告知的行政处罚决定内容的，还需要比较正式作出的决定是否属于加重处罚的情形：如果属于加重处罚的，应当再次告知当事人决定的内容和依据等，并保障当事人依法享有的陈述、申辩权，符合听证情形的还应当告知其依法申请听证的权利；如果属于减轻或不予处罚的，则无需再次告知。”[3] 笔者认为，负责人集体讨论规定于《行政处罚法》第三十八条第二款，该条第一款和第二款分别规定的是行政处罚决定的不同形式，即：第一款规定的是负责人决定，第二款规定的是负责人集体讨论决定。而无论如何决定，行政处罚决定都应当是在“调查终结”之后，是行政处罚程序中执法部门内部最后一个步骤。 如果执法部门在行政处罚告知前就进行了集体讨论，为了节约行政资源、提高工作效率，参照前述有关规定、认识，如果当事人未提出新的陈述申辩意见、案件未出现新的变化的，可以不再进行负责人集体讨论。 六、参加集体讨论负责人的组成 《最高人民法院关于行政诉讼应诉若干问题的通知》(法〔2016〕260号) 第三条规定：“出庭应诉的行政机关负责人，既包括正职负责人，也包括副职负责人以及其他参与分管的负责人。”该规定虽然针对的是出庭应诉负责人，但对于重大处罚案件讨论的负责人组成，具有重要的参照意义。 “行政机关负责人集体讨论以什么样的名义或者形式并不重要，关键是要看参加讨论的行政机关负责人人数是否占到了该行政机关负责人的大多数。一般而言，有2/3 以上的负责人参加集体讨论才有意义，特别重大或者影响较大的行政处罚案件，还应当由行政机关主要负责人亲自参加并主持。”[4] “集体讨论应当以机关全部或者部分领导成员为主体。对于涉及到专业性较强的个案，可以引进相关业务科处室熟悉业务的机构责任人、法律顾问、专业顾问参加讨论，但科处室责任人、法律顾问、专业顾问只有建议权，没有决定权，其提出的意见可以作为集体决定的参考。”[5] 《安徽省重大卫生行政处罚集体讨论制度》（皖卫监〔2005〕98号）规定：“重大案件集体讨论采用会议形式，卫生行政机关领导班子成员参加，卫生监督执法负责人和案件承办人员列席（卫生行政机关内设卫生监督部门负责人及有关工作人员应列席）。会议由卫生行政机关主要领导或主要领导委托的领导主持；必要时确定其他人员参加。” 湖南省人民政府金融工作办公室《重大行政执法决定法制审核和集体讨论决定制度(试行)》（湘政金发〔2015〕51号）第十四条规定：“案件集体讨论决定由办主要负责人主持。办领导班子成员、执法处室、政策法规处等相关处室负责人及案件调查人员参加并提交相关材料。” 《吉林省应急管理部门较重以上行政处罚案件集体讨论制度（试行）》（吉应急政策法规〔2019〕178号）第四条规定：“给予较重以上行政处罚的集体讨论，采用会议的形式进行。集体讨论须有半数以上部门负责人到会方可举行，其中分管查办案件机构（以下统称承办机构）的部门负责人应当到会。” 《天津市市场监督管理委员会关于贯彻市场监管总局42号令的实施意见》（津市场监管规〔2021〕9号）规定：“集体讨论相关人员。（1）主持人：行政处罚案件集体讨论由市场监管部门主要负责人或者其委托的相关负责人主持。（2）出席人员：行政处罚案件集体讨论应当有半数以上市场监管部门负责人出席，分管办案机构的负责人、分管法制机构的负责人应当参加集体讨论。（3）列席人员：办案机构负责人、法制审核机构负责人、法制机构负责人以及案件承办人、法制审核人员等有关人员。市场监管部门负责人认为有必要的，相关业务机构或者其他机构负责人应当列席会议。” 《江西省市场监管局行政处罚案件审核及部门负责人集体讨论工作规则》（赣市监规〔2023〕4 号）第十四条第二款规定：“集体讨论会议的出席人员为省局负责人。” 第十五条规定：“集体讨论会议出席人员人数应当超过省局负责人总数的半数。” 实际上，“负责人”的内涵是随着实践和认识的发展而不断发展的。最初，立法者的本意并未将负责人扩大到正副职以外的其他班子成员。[6]但是，行政机关工作繁杂，正职、副职负责人出庭难度较大，为了提高行政机关负责人出庭应诉率，《最高人民法院关于行政诉讼应诉若干问题的通知》将负责人范围进一步扩大。这说明，法律条文的解读需要适应现实生活，才能具有生命力。 笔者认为，负责人集体讨论是《行政处罚法》对重大复杂案件所规定的强制性内部程序，执法机关不应对其简单化处理，而应当保证半数以上负责人参加，而且分管负责人必须参加。同时，有关业务人员应当列席，分别汇报与案件有关的相关情况。 从本市执法部门公开的行政执法统计情况看，目前大部分执法部门的行政处罚案件数量不大，其中重大处罚案件数量就更少，对重大案件召集半数以上负责人进行集体讨论，不会对行政效率有较大影响。 七、负责人集体讨论的内容 “实践中，不少行政机关虽然也进行了集体讨论决定，但从讨论决定的笔录内容来看，存在没有记载事实和理由、没有汇报陈述申辩意见、没有记载听证情况等不规范问题，甚至有的讨论笔录中仅有最终意见，并无具体的讨论过程和发表意见；有的人员虽然被列名，但既无发言内容，也无本人签名，客观上其是否参加了集体讨论决定程序，不得而知。对于上述存在的问题，虽然不完全属于行政处罚的合法性问题，但法院可以通过发送司法建议等适当途径向行政机关予以指出并加以规范。”[7] 笔者认为，负责人集体讨论是一种法定形式，对该形式必须有适当的载体，全面、准确地记载讨论过程。无论是出于全过程记录，还是应诉答辩，均应如此。有关内容，可以参考上述认识。 八、负责人集体讨论决定与行政首长负责制的关系——负责人集体讨论的表决规则是少数服从多数，还是在集体讨论后由行政首长决定 （一）执政党的决策原则——少数服从多数 《宪法》规定：中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征；禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。因此，讨论行政机关决策机制，不能、也无法回避执政党的决策原则。 《中国共产党章程》第十七条：“党组织讨论决定问题，必须执行少数服从多数的原则。决定重要问题，要进行表决。对于少数人的不同意见，应当认真考虑。如对重要问题发生争论，双方人数接近，除了在紧急情况下必须按多数意见执行外，应当暂缓作出决定，进一步调查研究，交换意见，下次再表决；在特殊情况下，也可将争论情况向上级组织报告，请求裁决。” 《中国共产党地方委员会工作条例》第十七条：“党的地方委员会应当坚持民主集中制，实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属应当由全会或者常委会会议讨论和决定的事项，必须由集体研究决定，任何个人或者少数人无权擅自决定。” 《中国共产党党组工作条例》第二十八条：“党组实行集体领导制度。凡属党组职责范围内的事项，必须执行少数服从多数的原则，由党组成员集体讨论和决定，任何个人或者少数人无权擅自决定。” 根据上述规定，中国共产党实行的是少数服从多数的决策原则。 （二）行政机关的决策原则——行政首长负责制 《中华人民共和国宪法》第八十六条第二款规定：“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制。” 第一百零五条第二款规定：“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。” 《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六条第三款规定：“地方各级人民政府实行首长负责制。” 第七十七条规定：“地方各级人民政府分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。” 宪法和《地方组织法》虽然没有明确地方各级政府组成部门实行首长负责制，但政府部门与政府的决策规则应当是一致的。而且，在“北大法宝”收录文件中,明确规定政府部门实行厅长、主任负责制的省级政府工作规则有24 部。蒋清华：《行政机关党组制与首长制关系的规范解释》，载《中外法学》 2020年第6期，第1554页。 （三）重大决策的决策原则——行政首长负责制 重大决策源于“三重一大”制度，“三重一大”最早见于1996年第十四届中央纪委第六次全会公报，具体表述为：认真贯彻民主集中制原则，凡属重大决策、重要干部任免、重要项目安排和大额度资金的使用，必须经集体讨论作出决定。 中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》第18条：“重大行政决策应当经政府常务会议或者全体会议、部门领导班子会议讨论，由行政首长在集体讨论基础上作出决定。行政首长拟作出的决定与会议组成人员多数人的意见不一致的，应当在会上说明理由。” 中共中央关于印发《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》的通知第六条第十三款：“凡属重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金的使用，必须由领导班子集体作出决定。” 《重大行政决策程序暂行条例》（国务院令第713号）第三十条：“决策草案应当经决策机关常务会议或者全体会议讨论。决策机关行政首长在集体讨论的基础上作出决定。” 从上述规定可以看出，党的决策原则与行政机关决策原则并不完全一致，特别是在行政机关首长的意见属于微弱弱势一方时，应以行政首长意见为准，还是少数服从多数，也就不无争论。 （四）地方性实践 安徽省卫生厅《安徽省重大卫生行政处罚集体讨论制度》（皖卫监〔2005〕98号）第八条：“经过集体讨论能够形成处理意见或决定的案件，应按集体讨论形成的意见或决定执行；不能形成一致意见或决定的，由卫生行政机关领导班子参会人员根据少数服从多数的原则决定对案件的处理意见。” 湖南省人民政府金融工作办公室《重大行政执法决定法制审核和集体讨论决定制度(试行)》（湘政金发〔2015〕51号）第十八条：“案件集体讨论实行民主集中制和行政首长负责制，不同意见记录在案。” 第二十条：“案件集体讨论形成一致性意见的，按一致性意见执行；不能形成一致意见的或重大复杂案件的，由政策法规处并执法处室咨询省政府法制办意见后，提请下一次办主任办公会议讨论决定。”（岂非前后矛盾？） 《北京市劳动保障监察重大行政处罚案件集体讨论决定办法》第九条第五项：“集体讨论主要行政负责人明确最终结论性意见。” 吉林省应急管理厅《吉林省应急管理部门较重以上行政处罚案件集体讨论制度（试行）》（吉应急政策法规〔2019〕178号）第十三条：“集体讨论后，部门负责人意见的表决可以采用口头、举手等方式进行，同意的人数超过应参加集体讨论部门负责人半数为通过。未参加集体讨论部门负责人的意见不计数。” 《天津市市场监督管理委员会关于贯彻市场监管总局42号令的实施意见》（津市场监管规〔2021〕9号）第四条第13款：“集体讨论按照下列顺序进行：（1）办案机构负责人汇报案件调查情况，包括违法事实、证据、处罚依据、裁量理由、处罚建议、存在问题或者分歧意见等；（2）法制审核机构负责人汇报审核意见；（3）出席人员询问案件有关问题并进行集体讨论；（4）出席人员发表意见；（5）主持人提出处理意见。” 《天津市港航管理局重大行政处罚案件集体讨论办法》第十条：“重大行政处罚案件集体讨论形成一致意见的，按一致意见决定；形不成一致意见的，原则上实行少数服从多数，决定对案件的处理意见。” 山西省林业和草原局《重大行政处罚案件集体讨论制度（试行）》（晋林办办〔2022〕36号）第八条：“经过集体讨论能够形成处理意见或处罚决定的案件，应按集体讨论形成的意见或决定执行，不能形成一致意见或决定的，由参会人员根据少数服从多数的原则，决定对案件的处理意见，如有不同意见允许保留载入讨论记录。” 《江西省市场监管局行政处罚案件审核及部门负责人集体讨论工作规则》（赣市监规〔2023〕4 号）第十六条第二款：“经过集体讨论能够形成处理意见或者决定的案件，应当按集体讨论形成的意见或者决定执行；不能形成一致意见或者决定的，由主持人决定案件的处理意见。” 武汉市交通运输局《重大行政处罚法制审核和集体讨论办法》第十一条第二款：“经过集体讨论能够形成一致处理意见的,应当按集体讨论形成的意见执行;不能形成一致意见的,按照少数服从多数的原则作出处理意见。” 吕梁市市场监督管理局《重大行政执法决定负责人集体讨论实施办法》第十一条：“集体讨论实行民主集中制，坚持少数服从多数原则。” 泰安市市场监督管理局《行政处罚案件审核和负责人集体讨论决定办法》（泰市监法字〔2023〕48号）第十八条第二款：“案件在集体讨论的基础上，依据行政首长负责制的原则，由主持人作出同意、不同意、修改或者再次讨论的决定。” 《益阳市公安局重大行政执法决定法制审核和集体讨论决定规定》第八条第二款：“集体讨论形成决定时，一般应遵循少数服从多数的原则，允许保留不同意见。必要时，由案件审查委员会负责人决定。” 《丽水市市场监督管理局行政处罚案件负责人集体讨论会规则》第三条第二款规定：“负责人集体讨论会应有三分之二以上成员出席方可召开，会议表决实行首长负责制。” 《平泉市市场监督管理局重大案件集体讨论工作规则》第二条规定：“重大案件集体讨论实行主要领导负责制。” 《烟台市应急管理局重大行政执法决定集体讨论工作制度》第十四条：“集体讨论决定一般须经参加讨论人员的三分之二以上同意通过，方可作出处理决定。”“对争议较大、形不成决定的，经过充分酝酿后再次召开会议仍形不成决定的，由会议主持人作出最终决定。” 《佛山市医疗保障局重大行政处罚案件集体讨论制度》第十一条第四项：“市局主要负责人或暂时主持工作的同志综合案件情况及相关意见作出结论性意见，并结论性意见负责。（语句不通）” 青岛西海岸新区住房和城乡建设局《《重大复杂行政处罚案件集体讨论办法》第八条：“重大复杂行政处罚案件集体讨论的表决，在法律框架内坚持民主集中制，少数服从多数。” 从以上规定可以看出，正是由于党的领导原则与行政首长负责人存在的不一致，导致下级机关在选择决策规则时，莫衷一是，甚至自相矛盾。 “我们推行的行政首长负责制，是相对于委员会制来说的，并不是行政首长个人独裁制。它是民主集中制原则—我国国家机构的组织活动原则，在行政机关领导制度中贯彻 实施的一种具体形式，重大问题还是要经过集体讨论来决定。所不同于委员会制的是不采取一人一票的少数服从多数的做法，而是经过集体讨论后，行政首长根据权力机关的决策 和上级的指示，结合实际，可以作出自己的决定和处置办法。 因为是在集体讨论的基础上作出决定，所以同民主集中制原 则不但不矛盾，而且更能有效地具体体现民主集中制原则。” [8] “这里说的集体讨论，作出决定，并非就如何处罚予以表决，行政机关首长可以对各种不同意见作出决定，因而它与行政首长负责制是一致的。”[9] 集体讨论“只是首长负责制的一道运行环节，只是行政首长的一种工作规则”“集体讨论毕竟是首长负责制下的制度。只要经过了集体讨论，每位成员都有充分、独立地发表意见的机会，首长就履行了民主的程序义务。如果首长不顾集体讨论中大多数人的反对意见，仍然作出决定则必须承担政治和法律风险。”[10] “对于工作中的重大问题,行政首长不经会议集体讨论就个人作出决定,是违法的;但集体讨论时,面对多数人的不同意见,首长依法有权坚持己见;无论首长的最终决定是否属于大多数意见,如遇决策失误需问责,皆由首长承担责任”“如果行政首长个人没有了最终决定权,行政首长负责制也就在根本上被取消了。”[11] “决定的作出通常不是由与会人员投票表决。行政机关首长在听取讨论意见后可以根据自己的判断作出决定。这是他 的职责，也是他的权力。法律所要求的仅仅是集体讨论。” [12] “集体讨论并不等于集体决定，集体决定就行政系统而论是一个违反行政法治机制的决定方式。总而言之，行政决策的作出应该通过集体讨论的形式但不能够由集体进行决定，如果我们能够合理地将这两个概念予区分并能够处理，才能够作出理性构建。”[13] “行政机关负责人集体讨论决定并非意味着按照'少数服从多数’的原则进行表决决定，而是经过负责人集体充分讨论之后由行政首长在考虑不同意见的基础上做出最终决定，这是民主集中制的根本体现，与行政首长制的基本内涵一致。”“一般而言，为了发挥集体讨论的作用，行政首长应当按照多数人的意见作出决定，若作出相反决定的，应当充分说明理由并在会议记录中载明。”[14] “如果参加讨论人员的意见分歧较大，不能形成一致意见或者多数意见的，行政机关可以参照《重大行政决策程序暂行条例》第三十条规定，由行政机关首长行使最后决定权。如果行政机关首长拟作出的决定与会议组成人员多数人的意见不一致的，应当在会上充分说明理由，并在集体讨论笔录中予以载明。” [15] 笔者认为，行政首长制是《宪法》规定的行政机关决策规则，具有最高法律权威，任何组织和个人都应当尊重、遵守。同时，行政法规也规定了重大行政决策的决策规则，与《宪法》规定是一脉相传。因此，负责人集体讨论，应当是讨论后由主要负责人决定，而非集体决定。《行政处罚法》并未明确负责人集体讨论的决策规则，导致执法实务中各行其道，应当在修订时予以明确。 同时，在实操层面，既然负责人集体讨论实行行政首长负责制，行政首长是否必须参加集体讨论？ 笔者认为，在行政首长负责制下，行政首长应当参加集体讨论，否则难以完整了解全部案情。但是，实际生活中，行政首长确实存在公务繁忙的客观情况，如果要求行政首长参加所有重大行政处罚的集体讨论，可能存在客观困难，降低行政效率。笔者认为，在行政首长确实因故不能参加集体讨论时，可以委托其他负责人主持集体讨论，做好会议记录，在会议结束后将会议记录报送行政首长，由行政首长作出决定。 九、负责人集体讨论的司法审查 “对复杂、重大的行政处罚案件，应当审查是否经过行政机关负责人集体讨论程序，这里主要审查是否有集体讨论的书面证据。未经行政机关负责人集体讨论，该行政处罚决定构成重大程序违法，依法应予撤销。”[16] “在法律法规和规章等规范性文件未对案件范围作出规定的情况下，人民法院以未经过集体讨论决定为由，作出行政处罚决定程序违法的认定，应当慎重。”[17] “对于符合法定情形的行政处罚案件，行政机关应当履行集体讨论决定程序，并制作合法有效的集体讨论笔录；被处罚人提起行政诉讼的，行政机关应当将集体讨论笔录作为证据之一主动提交法院审查。”[18] “公安机关负责人应当集体讨论决定。处罚决定未经负责人集体讨论而作出，属严重程序违法，应予撤销。”[19] 最高人民法院（2017）最高法行申4273号行政裁定书认定：“《行政处罚法》第三十八条第二款有关较重行政处罚应经行政机关负责人集体讨论决定的规定，是对行政机关内部程序要求，吴淞海关已陈述被诉处罚决定系经集体讨论决定作出，不违反法律规定。” 最高人民法院（2019）最高法行再22号行政判决书认定：“行政处罚法规定行政机关负责人集体讨论是给予较重行政处罚必须履行的法定程序，是与一般行政处罚相区分的特殊程序，旨在更好的保障行政处罚相对人的合法权益，规范行政机关的执法行为。”“在案证据不能证明海口市政府作出3号处罚决定前，已经机关负责人集体会议讨论通过，违反法定程序。海口市政府主张3号处罚决定作出程序合法，本院不予支持。” 甘肃省高级人民法院（2019）甘行终68号行政判决书认定：“一审法院经审查认为白银市公安局提交了集体讨论的证据，经二审审查，其提交的是白银市公安局2016年3月10日会议记录，讨论的是撤销刑事案件转为行政案件，并非是对行政处罚决定的集体讨论，故本案无证据证明此行政处罚决定经过了白银市公安机关负责人集体讨论决定。” 甘肃省高级人民法院（2019）甘行申54号行政裁定书认定：“本案中被申请人玉门油田分局对谢翎作出的行政处罚属于顶格处罚，在处罚决定作出前，没有经过该局负责人集体讨论决定，违反上述规定，属于处罚程序严重违法。” 甘肃省高级人民法院（2020）甘行申327号行政裁定书认定：“其认定新疆北控公司的违法行为情节严重，依法属于应当经行政机关的负责人集体讨论的情形，但瓜州烟草局未在法定举证期限内向一审法院提交证明作出被诉行政行为系经负责人集体讨论决定的证据,按照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款的规定,应视为没有相应证据，其行为违反法定程序。” 宁夏回族自治区高级人民法院（2019）宁行申104号行政裁定书认定：“再审申请人未向一二审法院提交该处罚经行政机关的负责人集体讨论决定的证据，属程序违法。” 江苏省高级人民法院(2020)苏行申160号行政裁定书认定：“本案中，梁溪区卫健委申请延期的理由是“案件特别复杂、疑难”，但梁溪区卫健委未提供证据证明4号《行政处罚决定》经过行政机关负责人集体讨论决定，故该程序违法，但该程序违法未对南方公司的权利产生实际影响。” 辽宁省高级人民法院（2018）辽行申507号行政裁定书认定：“沈阳市规划和国土资源局浑南分局对富礼作出限期拆除建筑物即较重的行政处罚决定之前，应当经过本单位领导集体讨论决定，但是沈阳市规划和国土资源局浑南分局未提供其对富礼作出的处罚决定经过了本单位领导集体讨论决定的证据。因此，沈阳市规划和国土资源局浑南分局对富礼作出的处罚决定主要证据不足，不符合法定程序，原审判决予以撤销并无不当。” 海南省高级人民法院（2019）琼行终237号行政判决书认定：“乐东县政府没有提交相关证据，不能证明在作出43号《收地决定》前经过了其负责人集体讨论，违反了行政处罚的法定程序。” 云南省高级人民法院（2018）云行申29号行政裁定书认定：“楚雄住建局认为聂成安未经规划许可擅自建设简易建筑的违法事实清楚、证据确凿，在此情况下其未经负责人集体讨论并未违反法定程序，聂成安的该再审申请理由不能成立。” 河南省高级人民法院（2021）豫行申403号行政裁定书认定：“虽然商水县公安局未提交其进行集体讨论的相关证据，但余栋的违法事实清楚，影响恶劣，该程序问题不足以撤销该处罚决定。” 湖北省高级人民法院（2020）鄂行申334号行政裁定书认定：“在江陵县应急管理局未能举证证明其依法履行了立案审批程序以及负责人集体讨论程序的情况下，原审判决认定被诉行政处罚决定的作出程序不符合《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十三条、第二十九条之规定，具有事实和法律依据。” 湖南省高级人民法院（2020）湘行申758号行政裁定书认定：“被申请人作出被诉行政处罚决定超过法定期限，且未提供证据证明系经其负责人集体讨论决定，程序违法。” 广西壮族自治区高级人民法院（2020）桂行终364号行政判决书认定：“关于亿元通公司主张经开区管委会在作出375号处罚决定前应经行政机关负责人集体讨论的意见。由于城乡规划法以及行政处罚法中对拆除违法建设行政处罚是否须经负责人集体讨论程序并未作普遍性的强制规定。亿元通公司主张经开区管委会作出375号处罚决定前应当经行政机关负责人集体讨论的意见，缺乏法律依据，本院亦不予支持。” 浙江省高级人民法院（2019）浙行申64号行政裁定书认定：“本案各方当事人对于行政程序的争议主要集中于作出被诉处罚决定是否经过行政机关负责人集体讨论程序，关键在于被申请人西湖市监局提交何种证明材料才足以完成其对被诉处罚决定已经集体讨论程序的举证责任。再审申请人认为集体讨论的证明载体应当是正式的会议纪要或讨论记录等，而被申请人西湖市监局提交的《行政处罚有关事项审批表》和《案件核审表》并不足以证明被诉行政处罚已经集体讨论；被申请人西湖市监局认为《行政处罚有关事项审批表》和《案件核审表》足以证明被诉行政处罚已经集体讨论，且其并无向再审申请人公开集体讨论书面记录的法定义务。本案中，西湖市监局一审时将《行政处罚有关事项审批表》和《案件核审表》盖章确认后作为证据材料提交并经质证，上述表格中明确记载被诉行政处罚已经该局案件审理委员会集体讨论。在杭州市监局作出的行政复议决定查明事实中，亦明确记载“2015年12月28日，经被申请人（西湖市监局）案件审理委员会集体讨论”，二审诉讼过程中，西湖市监局亦对此作了解释与说明，故在案证据能够证明被诉行政处罚决定作出之前已经该局负责人集体讨论程序。” 北京市高级人民法院（2019）京行申94号行政裁定书认定：“安顺达公司存在未经许可从事省际客运经营的违法行为，北京市交通执法总队认为该行为不构成情节复杂或重大违法行为给予较重的行政处罚的情形，不需要行政机关负责人集体讨论决定，一、二审法院结合案件情况，对北京市交通执法总队的上述判断予以尊重并无不当，安顺达公司的该上诉理由亦不成立。” 北京市高级人民法院（2023）京行终2820号行政判决书：“考虑到《行政处罚法》第五十七条第二款规定的行政机关负责人集体讨论程序适用的前提，是案件属于“情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚”情形。案件是否需要进行负责人集体讨论程序，属于行政机关自由裁量范围。” 北京市第一中级人民法院(2018)京01行终934号行政判决书认定：“从立法目的角度来看，行政处罚法及《水行政处罚实施办法》均规定了行政机关负责人集体讨论是给予较重行政处罚必须履行的法定程序，亦是与作出一般行政处罚相区隔的特殊程序，旨在更好地保障行政处罚相对人的合法权益，规范行政机关的执法行为。负责人集体讨论可能会对处罚结论造成直接的影响，不同的主体进行讨论，讨论出来的处罚结果可能不同，处罚结果的不同势必会对当事人权利义务产生影响，所以是否经过负责人集体讨论，以及集体讨论的主体是谁，应当属于法院对行政行为合法性的审查范围。” 山东省高级人民法院（2019）鲁行申1429号行政裁定书认定：“是否需要集体讨论，原则上属于行政机关裁量范畴，只要不属明显不当，司法机关不宜干预。” 笔者认为，《行政处罚法》将负责人集体讨论明确规定为重大行政处罚的法定程序，表明已经将其从组织法和纯粹部行政行为，外化为对当事人有较大影响的行为法和外部行政法制度，司法机关应当对其进行审查，执法部门在应诉时应当提交负责人集体讨论的证据。 “对作为一项组织法和内部行政法制度的集体讨论，法院只能表示尊重，当事人无权通过诉讼质疑或者不能得到法院的支持；对作为一项行为法和外部行政法制度的集体讨论，法院可以针对行政行为的程序合法性实施司法审查，当事人可以在诉讼中争辩并维护自己的合法权益。”[20] 同时，实务中还需要特别注意，如果行政处罚机关以案件复杂为由延长了办案期限，却没有相应地进行负责人集体讨论，可能会被法院认定程序违法【江苏省高级人民法院(2020)苏行申160号行政裁定书、河北省沧州市中级人民法院（2019）冀09行终243号行政判决书】。 注释： [1]网址https://www./hdjl/hfhz/201811/t20181127_675168.shtml. [2] 网址https://www./njxxweb_publishing/www/njfy/sfjy/sfjy_mb_a20220307142232.html. [3] 吕长城：《行政处罚集体讨论决定程序的反思与建构》，载《人民司法·应用》2022年第25期，第102页。 [4] 吕长城：《行政处罚集体讨论决定程序的反思与建构》，载《人民司法·应用》2022年第25期，第101页。 [5] 《新<行政处罚法>知识问答（四十八）》，“法治聊城”微信公众号，2021年11月19日。 [6] 袁杰主编、全国人大常委会法制工作委员会行政法室编著：《中华人民共和国行政诉讼法解读》，中国法制出版社2014年版，第14页；黄海华主编、全国人大常委会法制工作委员会行政法室编写：《<中华人民共和国行政诉讼法>解读与适用》，第13页。 [7] 吕长城：《行政处罚集体讨论决定程序的反思与建构》，载《人民司法·应用》2022年第25期，第100页。 [8] 张友渔：《论我国行政机关的首长负责制》，载《政治与法律》1984年3期，第5页。 [9] 全国人大常委会法制工作委员会国家法室、行政法室编著：《<中华人民共和国行政处罚法>释义》，法律出版社1996年版，第112页。 [10] 叶必丰：《集体讨论制度从组织法到行为法的发展》，载《法学》2022年第6期，第34页、40-41页。 [11] 蒋清华：《行政机关党组制与首长制关系的规范解释》，载《中外法学》2020年第6期，第1560-1561页。 [12] 何海波：《内部行政程序的法律规制（上）》，载《交大法学》2012年第1期，第138页。 [13] 关保英：《行政决策集体讨论决定质疑》，载《求是学刊》2017年11月第6期，第76页。 [14] 李洪雷主编：《中华人民共和国行政处罚法评注》，中国法制出版社2021年版，第402 -403页。 [15] 吕长城：《行政处罚集体讨论决定程序的反思与建构》，载《人民司法·应用》2022年第25期，第111页。 [16] 江必新、夏道虎：《中华人民共和国行政处罚法条文解读与法律适用》，中国法制出版社2021年版，第194页。 [17] 耿宝建：《行政处罚案件司法审查的数据变化与疑难问题》，载《行政法学研究》2017 年第3期，第13页。 [18] 吕长城：《行政处罚集体讨论决定程序的反思与建构》，载《人民司法·应用》2022年第25期，第99页。 [19] 焦炜华、陈希国：《应经而未经集体讨论的行政处罚决定应予撤销》，载《人民司法·案例》2016年第5期，第101页，裁判要旨部分。 [20] 叶必丰：《集体讨论制度从组织法到行为法的发展》，载《法学》2022年第6期，第41页。 |
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