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法治看点：切实保护行政相对人合法权益--《自然资源行政处罚办法》重点内容解读 2024年5月22日第1542期第六版 法治 □陈浩 《自然资源行政处罚办法》（以下简称《办法》）的修订严格贯彻落实行政处罚法新要求、新规定、新精神，切实保障行政相对人的合法权益。 完善自然资源领域案件违法所得计算规定 新行政处罚法授权部门规章对违法所得的计算可以另行规定。但自然资源执法查处工作中，违法所得涉及领域较广、情况较为复杂，《办法》一时难以统一口径。为切实维护行政处罚当事人合法权益，结合长期以来自然资源执法查处工作实际，本次修订对合理确定违法所得范围预留了空间，规定“违法所得是指实施自然资源违法行为所取得的款项，但可以扣除合法成本和投入，具体扣除办法由自然资源部另行规定”。 ◆链接◆ 第十四条 自然资源行政处罚当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收。 违法所得是指实施自然资源违法行为所取得的款项，但可以扣除合法成本和投入，具体扣除办法由自然资源部另行规定。 解读：第一，根据行政处罚法的授权，《办法》首先明确了违法所得可以扣除合法成本和投入的规定。但是，在合法成本和投入的具体扣除办法出台前，是否可以扣除合法成本和投入，扣除哪些合法成本和投入？在遵照《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》已确定的扣除合法成本和投入情形规定的基础上，还需要综合各方面因素，根据具体案情来合理确定。 第二，按照自然资源部执法局2024年重点工作安排，土地、矿产、测绘地理信息、城乡规划等自然资源执法查处领域涉及违法所得认定问题的研究工作已经启动，计划逐步规范适用可以扣除合法成本和投入的范围和情形，通过下发配套文件的形式另行加以明确。 细化执法人员资格、出示执法证件、回避等具体要求 新行政处罚法进一步落实行政执法人员持证上岗和资格管理制度要求，明确行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施，强调执法人员在调查或者进行检查时，应当主动向当事人或者有关人员出示执法证件，当事人或者有关人员有权要求执法人员出示执法证件，执法人员不出示执法证件的，当事人或者有关人员有权拒绝接受调查或者检查。同时，新行政处罚法完善了回避制度，细化了回避情形。按照其规定，当事人认为执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，有权申请回避；当事人提出回避申请的，行政机关应当依法审查，由行政机关负责人决定；决定作出之前，不停止调查。 ◆链接◆ 第十七条 立案后，自然资源主管部门应当指定案件具有行政执法资格的承办人员，及时组织调查取证。 调查取证时，案件调查人员应当不少于2人，并应当主动向被调查人当事人或者有关人员出示执法证件。当事人或者有关人员有权要求调查人员出示执法证件。调查人员不出示执法证件的，当事人或者有关人员有权拒绝接受调查或者检查。 当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得拒绝或者阻挠。 解读：自然资源执法查处工作，一方面要担负起严格查处自然资源违法行为、严格保护自然资源的责任；另一方面也要积极贯彻落实党中央、国务院关于严格规范公正文明执法的要求。特别是自然资源违法案件涉及土地、矿产等自然资源价值都较高，如何在保护资源安全的基础上保障行政相对人的合法权益，也是《办法》修订中的重要任务。在调查过程中，《办法》明确规定了执法人员资格、出示执法证件的具体要求，积极贯彻落实新行政处罚法的要求，同时也明确了当事人有协助调查的义务，也是为基层一线执法人员提供工作支撑和保障。 强化对当事人权利保护，扩大听证事项范围 新行政处罚法对行政相对人听证事项范围的修改还是比较大的，主要有以下几方面的要求。 第一，进一步扩大听证程序的适用范围。与原行政处罚法相比，将没收较大数额违法所得及较大价值非法财物，降低资质等级，责令关闭、限制从业和其他较重的行政处罚种类全部纳入听证的范围。上述处罚种类对当事人的权利义务有重大影响，将其纳入听证范围，体现了对当事人合法权益的尊重和保护。 第二，完善了听证工作程序。一是适当延长申请听证的期限。原行政处罚法规定当事人申请听证的期限是3日。这一期限太短不利于当事人行使听证权利，而太长又不利于行政效率的提高。因此，新行政处罚法将申请听证的期限适当延长至5日。二是规定了听证纪律。为保证听证的严肃性和听证纪律，规定当事人及其代理人无正当理由拒不出席听证或者未经许可中途退出听证的，视为放弃听证权利，行政机关终止听证。 第三，强化了听证笔录的法律效力。长期以来，行政处罚听证程序有虚化、弱化的趋势，当事人申请听证也不积极。根据新行政处罚法的规定，行政机关作出处罚决定必须以听证笔录作为根据。听证笔录不再是可有可无，当事人申请听证，行政机关依法组织听证，应当以完整记录听证程序的笔录作为行政处罚的根据。同时，遵循案卷排他原则，行政机关为了正确作出行政处罚决定，依据当事人申请依法组织了听证，就必须以听证笔录作为处罚的根据。为此，《办法》修订也同步作出了修改。 ◆链接◆ 第三十三条 违法行为依法需要给予行政处罚的，自然资源主管部门应当制作行政处罚告知书，告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，以及当事人依法享有的陈述、申辩权利，按照法律规定的方式，送达当事人。 当事人要求陈述和申辩的，应当在收到行政处罚告知书后五日内提出。口头形式提出的，案件承办人员应当制作笔录。 第三十四条 拟作出下列行政处罚决定的，自然资源主管部门应当制作行政处罚听证告知书，按照法律规定的方式，送达当事人： （一）较大数额罚款； （二）没收违法用地上的新建建筑物和其他设施； （三）没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物； （四）限期拆除在非法占用土地上的新建建筑物和其他设施； （五）暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件； （六）责令停产停业； （七）其他较重的行政处罚； （八）法律、法规、规章规定的其他情形。 当事人要求听证的，应当在收到行政处罚听证告知书后5日内提出。自然资源行政处罚听证的其他规定，适用《自然资源听证规定》。 解读：按照新行政处罚法的要求，《办法》修订中主要是从以下几个方面进行贯彻落实。一是修改听证申请时间，与新行政处罚法保持一致。因听证程序而产生的时间，不纳入自然资源违法案件办理期限。二是以列举的形式明确听证范围。《办法》将较大数额罚款、没收违法用地上的新建建筑物和其他设施、没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物、限期拆除在非法占用土地上的新建建筑物和其他设施、暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件、责令停产停业等其他较重的行政处罚纳入听证范围。此处修订一方面是进一步明确了需要听证的情形，另一方面与行政处罚种类、法制审核等相关要求进行了关联，保证了《办法》相关条款的一致性。三是与自然资源执法相关政策性规定做好衔接，在《办法》中明确《自然资源听证规定》对具体听证程序进行规范。应当注意的是，行政处罚案件的听证事项范围以《办法》为准，而不是《自然资源听证规定》，因为《办法》规定的听证事项范围更为精准。 在处罚决定部分落实了轻微不罚制度 为保障行政执法有温度，实行无错不罚、小错轻罚，强化教育功能和文明执法，新行政处罚法完善了从轻、减轻、不予行政处罚的法定情形。由于自然资源违法行为一般造成的损失不可逆转且涉及金额较大，所以《办法》对于初违不罚的限制性条件规定了危害后果轻微并及时改正。 ◆链接◆ 第三十一条 审理结束后，自然资源主管部门根据不同情况，分别作出下列决定： （一）违法事实清楚、证据确凿、依据正确、调查审理符合法定程序的，作出行政处罚决定； （二）违法行为轻微，依法可以不给予行政处罚的，不予行政处罚； （三）初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚； （四）违法事实不能成立的，不予行政处罚； （五）违法行为涉及需要追究党纪、政务或者刑事责任的，移送有权机关。 对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。 解读：新行政处罚法在修订时秉持执法为民的理念并在体现处罚与教育相结合原则方面作出许多新的规定，从行政处罚基本制度层面既保障了行政执法有力度，解决重大违法行为违法成本低、惩处力度不够的问题，也保障了行政执法有温度，实行无错不罚、小错轻罚。处罚的目的是教育违法的当事人遵章守法，如果通过教育手段能达到目的，那么就无须再实施处罚。在自然资源执法实践中，应当贯彻处罚与教育相结合原则，以纠正当事人违法行为为目的，不能为了罚款而罚款、为了处罚而处罚。 注意事项：结合自然资源执法查处工作实际，自然资源违法案件涉及土地、矿产等自然资源价值较高，且恢复原状造成的经济损失也较大。这就需要自然资源主管部门在具体执行初违不罚、从轻减轻处罚时要注意共同满足法定情形。如：对于自然资源违法案件中的初违不罚，要同时满足初次违法、危害后果轻微、及时改正这三个条件。近年来，部分地方结合实际出台了一些地区性“免罚清单”或者“不予处罚清单”，也是对落实有关工作要求进行的有益探索。 增加延期或者分期缴纳罚款规定 根据新行政处罚法第六十六条第二款的规定，当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人申请和行政机关批准，可以暂缓或者分期缴纳。当事人履行处罚决定经济上有困难的，可以变通履行。此条修改体现了人性执法，增加了执法温度，有利于推动和谐社会建设。 ◆链接◆ 第四十二条 当事人确有经济困难，申请延期或者分期缴纳罚款的，经作出处罚决定的自然资源主管部门批准，可以延期或者分期缴纳罚款。 解读：自然资源违法案件中大多数案件涉及罚款金额较大，特别是《土地管理法实施条例》修订出台后，将关于非法占用土地的罚款额度大幅度提升至每平方米100元~1000元，使得确有经济困难的当事人很难将罚款一次性缴纳。这时，适用延期或者分期缴纳罚款也是有利于行政处罚决定执行的一种方式。 需要注意的是，延期或者分期缴纳罚款的适用条件有两点，一是需要经过作出处罚决定的自然资源主管部门的批准，做到程序合法合规；二是自然资源主管部门决定延期或者分期缴纳罚款的，应当明确合理的具体期限，否则将面临执法不作为或者渎职的责任追究。 （作者单位：自然资源部执法局） |
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