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集体土地能否通过村改居方式转为国有土地 地方有一案例，某村土地原系村民小组所有的集体土地，2004年村民小组就案涉土地向市政府申请进行国有土地使用权登记。2006年村委会召开村民代表大会，通过将本村集体土地依法转为国有土地的决议，后相关部门对涉案土地进行了地籍调查、权属审核等程序，原国土资源局请示市政府批准后颁发国有土地使用权证。孙某起诉要求撤销该国有土地使用权证。一审二审法院及最高人民法院（2019）行申1065号再审审查与审判监督行政裁定书认为，案涉土地性质原为集体土地，未经征收，市政府以村民代表大会决议将其确认为国有土地，并核发国有土地使用证，缺乏法律依据，判决确认被诉颁证行为违法。 集体土地变为国有是否只有通过征收一途，这是基层经常提出的问题。有地方提出县政府是否可以通过“村改居”的方式将集体土地变为国有土地，也有的问县政府能否直接将集体土地确权为国有土地，甚至有地方未办理土地征收手续，对农民补偿安置完直接将集体土地出让给企业并颁发国有土地使用权证。这些做法都是错误的。 一、我国土地所有权的由来 1982年我国《宪法》规定：城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。明确了国有土地和集体土地的权属和界线。《土地管理法》明确规定由乡级以上政府处理土地所有权和使用权争议，按照处理决定确定土地所有权和使用权（《确定土地所有权和使用权若干规定》第58条）。生效的处理决定是土地登记的依据（2003年原国土部《土地权属争议调查处理办法》第31条）。对于尚未明确权属的土地，可以根据《确定土地所有权和使用权若干规定》予以明确。但是对于已经明确权属乃至登记发证的集体土地，不能直接通过政府确权方式改变为国有土地，这是对集体合法财产权利的侵害。 二、集体土地不能通过村转居方式转为国有 1998年《土地管理法实施条例》第二条第（五）项规定: 农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地属于全民所有即国家所有。这一条款源自1995年原国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十四条:“因国家建设征用土地，农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口，其未经征用的土地，归国家所有。继续使用原有土地的原农民集体及其成员享有国有土地使用权。”条文没有说清楚剩余土地归国家所有的实现方式。所以1998年《土地管理法实施条例》中的规定会给人一种错误印象，认为集体在国家征地后所剩余土地可直接国有化。 我国一些地方政府援用该项规定，通过重新划分农村居民的户口类型，以“村改居”的方式将原来农民集体所有的土地转为国家所有的土地。最典型的例子就是深圳。为推动城市化的进程，深圳市政府通过改变农民户籍、改制农村集体经济组织和社区基层结构，分别于1993年和2004年推行了两次农村城市化，名义上将全市土地转为国有城市建设用地，成为了全国第一个没有农村建制的城市，但由于遗留了大量的农村土地征、转地历史遗留问题，农村集体土地的利用现状、方式和形态并没有发生本质变化，城乡土地二元体制依然存在。 这种通过村改居等方式将农民集体所有土地转为国有土地的方式后被《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）明确禁止。2005年国务院法制办公室、原国土资源部《关于对<土地管理法实施条例>第二条第（五）项的解释意见》（国法函〔2005〕36号）（下称解释意见）进一步明确：《土地管理法实施条例》的该项规定，是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。该解释自2005年3月4日公布之日实施，并不溯及以往。由于深圳农地概括国有化在前，最终深圳农地概括国有化成为中国现有土地制度和法律框架下的“特例”。 三、应当妥善解决集体土地转为国有历史遗留问题 据媒体报道，国务院法制办和国土资源部虽然事后接受了深圳的做法，但其意见是“不宜模仿”、“下不为例”。有些城市政府在国务院文件和解释意见出台前即已出台村改居的文件，对于已经办理了国有土地使用权证，应当承认其物权变动效力，不宜撤销。对于未办理不动产登记的，应当认定不发生物权变动的效力，继续按照集体土地管理，按照现有法律法规办理土地征收手续后方可作为国有土地。 《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》提出对实施区域统筹和成片开发涉及的边角地、夹心地、插花地等零星低效用地，要探索集体建设用地之间、国有建设用地之间、集体建设用地与国有建设用地之间，按照“面积相近或价值相当、双方自愿、凭证置换”原则，经批准后进行置换，依法办理登记。对于国有土地转为集体土地的，可参照1995年原国家士地管理局对浙江省士地管理局《关于土地确权登记中有关问题的请示的批复》（国土批〔1995〕63号）规定，在同类用地之间不改变原用地性质的前提下，由拟调换土地的双方向县级以上人民政府土地管理部门提出换地申请，依法经县级以上人民政府批准，并经地价评估后，再向土地管理部门申请办理土地权属变更登记手续。调換的原集体土地变更为国有土地，原国有土地变更为集体土地。 综上所述，在城市建成区，即使绝大部分土地都已被征收，且村民已成建制转为居民，剩余少量的居民自用的宅基地的权属性质仍然属于集体所有。集体土地转为国有土地只有通过土地征收，不能通过“农转非”、“村改居”或者直接调查确权登记等方式。本案直接将集体土地登记为国有土地的做法，实质上是缺乏登记原因的虚假登记。原国土资源部、中农办、财政部、农业部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发〔2011〕178号）规定，严格禁止搞虚假土地登记。对于借户籍管理制度改革或者擅自通过“村改居”等方式非经法定征收程序将农民集体所有土地转为国有土地的，不得登记发证，造成严重后果的，要严肃追究有关人员责任。 |
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