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近日，内蒙古自治区开鲁县建华镇双胜村村民被要求缴纳土地“增补承包费”一事闹的沸沸扬扬，在网上掀起了公众对村民合法承包土地正当权益的关注。农村土地承包因跨越时间长，承包人投入大，很容易引起纠纷。如果因承包效益好了，发包人就想分一杯羹，改变合同内容，既不符合契约精神，也不利于鼓励承包人生产积极性。除了承包费问题，承包合同的效力往往也是纠纷高发地。一旦利益牵扯巨大，纠纷往往不可避免。本文是就笔者在接受一个关于林地被政府征收导致村集体与承包人对征地补偿款发生争议的法律咨询时发现的一份曲折而经典的案例。本案历经一审、二审、再审驳回、当事人申诉、检察院抗诉、高院提审，前后长达八年，承包人最终无法逆转承包合同被认定为无效的结局。 01 裁判宗旨 村集体将农村林地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。我国农村土地所有权分为两种：一种属于全体村民所有，一种属于村民小组集体所有，村集体无权代表村民小组集体发包属于村民小组集体所有的土地。未经讨论同意，违反法律规定的村民自治民主议定程序签订的林地承包合同无效。 02 案件经过概述 原告刘建琦与被告大路坳小组等林业承包合同纠纷一案，江西省会昌县人民法院于2011年6月10日作出（2011）会民一初字第165号民事判决。【认定承包合同有效】 大路坳小组、河扇小组、圩坪小组、墩背小组、东片小组、上厅小组、新屋小组、樟树下小组不服，提出上诉。 江西省赣州市中级人民法院于2011年11月25日作出（2011）赣中民一终字第275号民事判决。【改判承包合同无效】 刘建琦不服该判决申请再审，本院于2012年6月20日作出（2012）赣民申字第343号民事裁定，驳回刘建琦的再审申请。 刘建琦不服，向检察机关申诉。 江西省人民检察院于2014年12月19日以赣检民（行）监〔2014〕36000000099号民事抗诉书向本院提出抗诉。 江西省高院作出(2015)赣民抗字第8号民事裁定，提审本案。 2018年11月28日江西省高级人民法院作出（2018）赣民再92号民 事 判 决 书判决：维持江西省赣州市中级人民法院（2011）赣中民一终字第275号民事判决。【认定承包合同无效】 03 原告诉请 刘建琦向一审法院起诉请求：1、判决双方签订的《林业用地承包合同书》合法有效。2、本案诉讼费用由寨下村委会、大路坳小组、河扇小组、圩坪小组、墩背小组、东片小组、上厅小组、新屋小组、樟树下小组承担。 04 案件事实 2005年2月28日，时任寨下村委会负责人的王荣贵主持召开本村村民代表大会，与会人员一致通过了将本村集体所有及各村小组集体所有的山地发包给刘建琦经营管理的决议，并形成会议纪要，内容为：为了绿化荒山，保持水土，涵养水源，再造秀美山川，经寨下村村民代表大会一致通过，同意将本村村集体和村小组集体所有山地租给会昌县民政局干部刘建琦同志经营。经营期限50年，即2005年3月1日至2055年2月28日止，租金每亩每50年2元”。王荣贵及各村小组组长在该会议纪要上签名并加盖寨下村委会的公章。次日，寨下村委会（发包方甲方)与刘建琦(承包方乙方)签订《林业用地承包合同书》，该合同书约定：“一、承包方式，乙方自行筹资，自主经营，自负盈亏。二、承包范围，甲方同意将本村村集体和村小组集体山地2789亩承包给乙方经营。三、承包期限，50年，即自2005年3月1日至2055年2月28日止。四、承包金支付方式，乙方签订合同预付定金2000元，定植后按每亩每50年2元的承包金一次性付清。……如甲方违约，应赔偿乙方10万元和实际损失，如乙方违约，押金不退”。刘建琦全额缴清承包金(2789亩×2元计5578元)和发证费用，寨下村委会亦将所涉及林地的各村小组山林所有权执照从江西省会昌县档案局复印出来交与刘建琦保管，由时任负责人的王清平于2005年9月15日在复印件背面载明“同意租给刘建琦经营50年”并签名盖章。嗣后，刘建琦对所承包的林地进行了必要的经营管理。当江西省会昌县林业局对寨下村委会及各村小组林地使用权的流转工作进行发证前的公示时，部分村民对承包合同的效力提出异议，致使应发给刘建琦的《林地使用权证》及《林木所有权证》至今未发放，从而引发本案。
（图片来自于网络） 【一审法院认为】：双方当事人经平等协商，自愿签订《林业用地承包合同书》，该合同内容并不违反国家法律法规的强制性规定，且刘建琦依约已支付了全部承包金，实际经营管理近6年之久，该林业用地承包合同应为有效合同。寨下村委会、大路坳小组、河扇小组、圩坪小组、墩背小组、东片小组、上厅小组、新屋小组、樟树下小组以未召开村民代表大会为由主张合同无效。如果未召开村民代表大会又何以解释寨下村委会负责人及所有村小组组长均签名并加盖了公章的《寨下村村民代表大会纪要》的内容呢?退一步说，当时的确有些村民不知情，或者说开会时未达到2／3以上成员或2／3以上村民参与讨论，但在林改前村干部有足够的时间去告知村民相关实情，或积极去宣传和发动群众参与林地承包的竞标，遗憾的是在长达半年之久的8月13日，当寨下村委会又一次召开会议讨论寨下村林改方案时，与会人员仍无异议，一致确认该合同的效力并要求刘建琦缴纳剩余承包金及林改发证费，作为合同相对人的刘建琦完全可以合理的理解为寨下村委会及各村小组内部就林地发包已达成了共识。就本案而言，被告方对本村集体林地的发包在签订合同时虽存在一点瑕疵，但并不能根本动摇合同的效力。为保护市场交易安全，保护合同相对人的合法权益，双方签订的《林业用地承包合同书》应为有效合同，理应受到法律保护。一审法院判决:寨下村委会与刘建琦签订的《林业用地承包合同书》为合法有效合同。 大路坳小组、河扇小组、圩坪小组、墩背小组、东片小组、上厅小组、新屋小组、樟树下小组不服一审判决，上诉请求：撤销一审判决，改判寨下村委会与刘建琦签订的《林业用地承包合同书》为无效合同。 【二审法院认为】：《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”。我国农村土地所有权分为两种：一种属于全体村民所有，由村集体经济组织或村委会经营、管理；一种属于村民小组集体所有，由村民小组经营、管理，在发包时，由村民小组作为发包方，承包给村民经营。大路坳等八村小组的集体林地归各村小组集体所有并经营、管理。因本案《林业用地承包合同书》涉及大路坳等八村小组的集体林地，本案的处理与大路坳等八村小组有利害关系，故大路坳等八村小组是本案一审的适格被告。刘建琦系国家工作人员，寨下村委会与刘建琦签订林业用地承包合同，属于将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包的情形。将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包的，应当依照法定程序经集体成员决定。《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”。涉案大路坳等八村小组的林地被寨下村委会发包给了刘建琦，没有证据证明刘建琦承包集体林地，分别经过了各村小组的民主议定程序。即使召开了寨下村村民代表大会，其所作会议纪要也不是大路坳等八村小组的集体决议。寨下村村民代表大会不能代替大路坳等八村小组各自的村民代表会议，无法体现大路坳等八村小组村民的集体意志。况且，2005年2月28日会议纪要载明召开了村民代表大会，但是大路坳等八村小组与寨下村委会均对召开该村民代表大会的事实持有异议。寨下村委会与刘建琦签订林地承包合同，未经三分之二以上村小组集体成员或村小组村民代表的讨论同意，缺失了村小组民主议定程序，违反了法律的强制性规定，林地承包合同无效。大路坳等八村小组的集体林地是被发包给刘建琦的。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第三款规定：“属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况及时向本村民小组的村民公布”。涉案大路坳等八村小组集体林地属于不同的农村集体经济组织，权利义务主体各异。寨下村集体林地和大路坳等八村小组集体林地的土地所有权人存在差别，大路坳等八村小组持有涉案的村小组集体林地的林权证，寨下村委会不得越权发包大路坳等八村小组的集体林地。行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力。寨下村委会没有取得大路坳等八村小组集体林地的发包权，大路坳等八村小组也未授权寨下村委会与刘建琦签订林地承包合同书，寨下村委会无权决定大路坳等八村小组林地的流转对象、方式和范围等。刘建琦明知或者理应知道寨下村委会无权代理大路坳等八村小组发包集体林地，仍与寨下村委会签订林业用地承包合同，故刘建琦关于寨下村委会签订合同的行为构成表见代理的抗辩理由不能成立。寨下村委会与刘建琦签订林地承包合同，未经三分之二以上村小组集体成员或村小组村民代表的讨论同意，违反了法律规定的村民自治民主议定程序，寨下村委会无权发包大路坳等八村小组的集体林地，同时，因没有证据证明寨下村委会将其村集体林地发包给刘建琦承包，事先经过了三分之二以上村民或者村民代表的讨论同意，故依法认定双方2005年3月1日签订的林地承包合同无效。合同无效后造成的损失，由当事人另行起诉或者循以其他途径处理，本案不予涉及。刘建琦主张其自2005年3月以来，投入了大量资金对林地进行了经营管理，但刘建琦仅提供了缴纳承包金5578元和林改经费1422元的收据，因刘建琦未提供证据证明其对涉案林地进行了大量投资经营，故对其主张林地承包合同合法有效的诉讼请求，应予驳回。二审法院判决：撤销一审判决；驳回刘建琦的诉讼请求。 原告刘建琦不服二审判决，提出申诉，江西省人民检察院提出抗诉。 【江西省人民检察院认为】：二审判决以寨下村委会无权发包该村村民小组土地为由，认定刘建琦和寨下村委会订立的《林业用地承包合同书》无效，适用法律不当；二审判决认定刘建琦和寨下村委会订立的《林业用地承包合同书》，未经村民组织会议表决，不符合村民民主议定程序要求，认定事实不清。一、依据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定，寨下村委会有权发包该村村民小组土地，二审判决认定寨下村委会发包该村村民小组土地的行为无效，适用法律确有不当。二、本案《林业用地承包合同书》订立前后两次经过寨下村村民代表大会表决，符合《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条规定的农村土地发包程序要求。二审判决认定《林业用地承包合同书》未经村民代表会议表决，不符合村民民主议定程序要求，认定事实不清。 本院再审认为，本院再审争议的焦点是：一、寨下村委会是否有权发包本案大路坳等八村小组的林地。二、刘建琦与寨下村委会签订《林业用地承包合同书》，是否违反村民自治民主议定程序，合同是否有效。 一、对于第一个争议焦点。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第三款规定：“属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布”。本案中，大路坳等八村小组集体林地属于不同的农村集体经济组织，权利义务主体各异，寨下村集体林地和大路坳等八村小组集体林地的土地所有权人存在差别，大路坳等八村小组持有涉案的村小组集体林地的林权证，寨下村委会没有取得大路坳等八村小组集体林地的发包权，大路坳等八村小组也未授权寨下村委会与刘建琦签订林地承包合同书，寨下村委会无权决定大路坳等八村小组林地的流转对象、方式和范围等。故寨下村委会无权发包大路坳等八村小组的林地。
（图片来自于网络） 二、对于第二个争议焦点。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项”，《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”。刘建琦系国家工作人员，大路坳等八村小组的林地被寨下村委会发包给了刘建琦，没有证据证明经过了各村小组村民会议讨论，并经各村小组的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。《周田镇寨下村村民代表大会纪要》不是大路坳等八村小组的村民会议决定，无法体现大路坳等八村小组村民的集体意志。寨下村委会将其村集体林地发包给刘建琦承包，没有证据证明事先经过了三分之二以上村民或者村民代表的讨论同意。故寨下村委会与刘建琦签订《林业用地承包合同书》，违反了村民自治民主议定程序，应为无效合同。合同无效后造成的损失，由当事人另行起诉或者循以其他途径处理。判决：维持江西省赣州市中级人民法院（2011）赣中民一终字第275号民事判决。 05 法条链接 一、《中华人民共和国土地管理法》 第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”。 二、《中华人民共和国农村土地承包法》 第四十八条规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”。 三、《中华人民共和国村民委员会组织法》 第二十四条第一款规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项”。 第二十八条第三款规定：“属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况及时向本村民小组的村民公布”。 四、《最高人民法院关于审理森林资源民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》 第五条规定：“当事人以违反法律规定的民主议定程序为由，主张集体林地承包合同无效的，人民法院应予支持。但下列情形除外： （一）合同订立时，法律、行政法规没有关于民主议定程序的强制性规定的； （二）合同订立未经民主议定程序讨论决定，或者民主议定程序存在瑕疵，一审法庭辩论终结前已经依法补正的； （三）承包方对村民会议或者村民代表会议决议进行了合理审查，不知道且不应当知道决议系伪造、变造，并已经对林地大量投入的。” 06 风险提示 农村集体土地具有特殊性，其属于农村集体所有，如需发包给集体以外的单位和个人，需遵循特定的民主议定程序，未经合法程序，会被认定为无效。林地承包投入大，期间长，对承包人利益影响较大，故承包人在签订承包合同时切记遵循相应的程序，避免因程序不合法而导致自身权利无法受到保护。 根据最新《最高人民法院关于审理森林资源民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》，如在签订承包合同时存在程序瑕疵，可在一审法庭辩论终结前积极依法补正。
作者 | 屋大维先生
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来自： 行者无疆8c3m05 > 《行政执法》
