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什么是建筑物已经竣工和符合规划的材料 依法利用国有建设用地建造房屋的，可以申请国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记。申请主体应当为不动产登记簿或土地权属来源材料记载的国有建设用地使用权人。申请国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记时，应当提交建设工程符合规划的材料、 房屋已经竣工的材料等申请材料。地方有咨询，这些材料具体为何。本文拟从不动产登记的原理入手，探讨上述材料的具体内容。 一、建设工程符合规划的材料是指什么 为更有效地分配土地和其他资源，确保资源的可持续利用，大多数国家都对建设行为进行规划管控，保护自然环境，减少对生态系统的破坏，确保城市景观的协调和美观，促进社会的可持续发展。 任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并按确定的规划条件进行建设。 申请建筑物首次登记要提交的建设工程符合规划的材料是为了体现建设工程是合法建造的，建筑物必须合法建造方可发生取得建筑物所有权的效力。在建建筑物抵押时还要提交《建设工程规划许可证》。《民法典》规定，因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。这条规定指的只是发生物权效力的时间，这里的发生效力是来自法律的直接规定，无需登记可以发生效力。 但规划许可只能证明规划主管部门允许建设，并提出要按照规划条件进行建设，并不意味着建设单位会按照规划条件进行建设。否则也不会有对不按规划许可进行建设的违法行为和行政处罚条款了。按照《城乡规划法》的规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。因此规划条件核实意见书才是符合规划的材料。这是针对有规划许可的情况。 对于不动产项目历史遗留问题处理，按照《自然资源部关于加快解决不动产登记若干历史遗留问题的通知》要求，关于未通过建设工程规划核实的，要按照是否能够补办进行处理。对于按规定能够补办规划验收等手续的，应当依法依规处理并补办相关核实手续后办理不动产登记，对确因建成时间较早等原因不具备补办条件的，在符合国土空间规划的前提下，报经地方人民政府同意后，自然资源主管部门按现状出具认定或核实意见。建设项目部分符合规划的，自然资源主管部门可以对符合规划的部分先行核实，并出具规划核实意见。 二、房屋已经竣工的材料是什么 《国务院建设工程质量管理条例》规定，建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。建设工程竣工验收应当具备技术档案和施工管理资料、主要建筑材料、建筑构配件和设备的进场试验报告等内容外，还要有勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件和施工单位签署的工程保修书。可以说是五方验收。建设工程经验收合格的，方可交付使用。 提交房屋已经竣工的材料，是为了表示房屋已经成为可以独立使用的建筑物，从土地上分离出来，不再是在建建筑物，不成为土地的一部分，应当独立进行不动产登记，可以办理建筑物首次登记。对于建筑物竣工时间，有不同看法。我国台湾地区“大法官”会议认为，只要建筑物已经可以遮风挡雨即可视为已经具有独立性，按照国务院《建设工程质量管理条例》规定，建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位依法对建设工程质量负责。县级以上人民政府建设行政主管部门负有对建设工程质量的监督管理职责。建设工程经验收合格的，方可交付使用。考虑到竣工验收备案是在竣工验收合格之后，属于行政管理内容，且有消防、绿地、人防、土地、规划等多部门的联合验收内容，不属于不动产登记需要提交的材料。不动产登记作为彰显产权归属、公示物权的方式，不承担对已有监督管理部门的建筑物质量安全的职责，登记并不意味着对质量安全的认可或行政确认、审核，而是对申请材料的程序性公示行为。 另一方面，登记人员没有司法判定的权力，法律法规也没有要求对建筑物首次登记必须进行实地查看，而是将实地查看作为登记人员可以酌情行使的事项。当前一般登记时限已经从规定的30个工作日缩短为5个工作日，缩短了85%以上，很多地方自加压力在省级不动产登记条例中明确为3个工作日，也有的开展“交房即交证"，将登记时限缩短到1天以内。因此要求建筑物首次登记要进行实地查看基本是不可能的。登记人员根据明确的竣工验收合格文件认定已经竣工是最合理的。 很多地方要求收取的是经住建局备案过的工程竣工验收备案表。按照《住房和城乡建设部房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》，建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起１５日内，将建设工程竣工验收报告、规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件及公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件等材料报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。这些材料与申请材料中的符合规划的材料重复，也与不动产登记申请材料要求的目的不符。 另一方面，《国务院建设工程质量管理条例》规定交通、水利等有关部门在各自的职责范围内，负责对本行政区域内的专业建设工程质量的监督管理。即交通、水利等部门提交的专业建设工程（如港口、码头、水电站等）的竣工验收意见与经备案的竣工验收备案表有同等效力，也可以作为证明已经竣工的材料。《建筑法》及住建部《建筑工程施工许可管理办法》规定，对于工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程，抢险救灾及其他临时性房屋建筑和农民自建低层住宅的建筑活动，可以不申请办理施工许可证。各地为优化营商环境，还增加了不用办理施工许可证的建设项目。对于这些建设项目，由于没有施工许可证，住建部门不受理竣工验收备案申请，则无法提交经备案的竣工验收备案表。如果一味要求提交，则意味着这些项目无法办理不动产登记。 因此对于已经竣工的材料，不应是工程竣工验收备案表，而是工程竣工验收合格的报告。对于由于历史久远或者存在纠纷，无法向不动产登记机构提交工程竣工验收合格报告的历史遗留项目产权登记，可以考虑由有资质鉴定机构出具的房屋结构安全鉴定报告。考虑到消防安全的重要性和现实中多发的风险，还可以要求由有资质鉴定机构出具的消防安全鉴定报告。此类报告现实中时有虚假，事关人命，为慎重起见，建议还是由建设行业主管部门进行予以认可或备案。码头、港口、水电站等构筑物与土地连为密不可分的一体，没有独立的使用价值，可以视为土地上的附着物，按照土地使用权进行登记。 三、建议明确相关材料的内涵 很多地方要求提交工程竣工验收备案表只是为了多个部门把关，以便在房屋出现质量问题时可以避免被追责。但抛开这方面的考虑， 不动产登记的是产权归属，与房屋是否符合质量安全、消防安全是没有关系的。更有甚至，由于是危房不敢登记，但没有产权登记的危房无法办理修缮改建的规划许可和施工许可，反而更不利于生命财产的保护。《建筑法》明确，建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理。住建部门是质量安全的监督部门，不动产登记部门应当考虑的是是否依法依规登记。 从泉州、长沙等地自建房坍塌事件的处理结果看，调查组都没有认为不动产登记机构应当对已登记房屋的质量安全、消防安全负有责任，但会一并审查登记机构是否按照法定的申请材料和程序进行登记。因此一方面要从职责上明确不动产登记与建筑质量、消防安全没有关系，不动产登记机构没有上述事项的管理职责。另一方面，要针对不同情形进一步明确符合规划的材料、已经竣工的材料的内涵，分类梳理明确具体的材料，以利于各地执行和掌握。 从申请材料的目的看，申请建筑物首次登记时提交的建设工程符合规划的材料和房屋已经竣工的材料与建筑物产权归属无关，而只是用来证明建筑物合法建造与建造完成，可以成为独立于土地使用权的不动产这一事实，则不必审查这两个许可的被许可人与建设用地使用权人是否一致是可行的，否则可能会导致购地建房者由于行政许可人与土地不动产权证不一致，无法办理不动产登记，影响保交楼和法拍房、工抵房等建设项目的登记办证，也不利于低效闲置用地的盘活。也可在《不动产登记操作规范》中增加一点，如果两者不一致的，申请人应当提交建设用地使用权转让合同，依据建设用地使用权转让行为判断建筑物的产权归属与建设用地使用权人。考虑到行政许可对被许可人有强烈的特定性，最好是相关部门允许在建设用地使用权和在建建筑物转让后办理规划许可和施工许可的被许可人变更，也可以避免被视为违法建设和无证施工等违法行为进行处罚，并办理后期的规划条件核实意见书和竣工验收报告。 |
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