我们务必要首先搞清楚安全生产领域的法律适用原则——通过“某公司诉应急管理局撤销行政处罚一案”的展开

【某公司诉应急管理局撤销行政处罚案】

【基本案情】

2019年7月14日，云南某公司在一项目工程施工过程中，因建筑施工的起重机械，在操作作业过程中，所吊起的布料机坠落致1人死亡，经调查组认定为，一是起重机属于特种设备；二是起重机引发的事故属于特种设备事故。2019年12月4日，应急管理局对公司作出《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，依据《中华人民共和国安全生产法》（2014年）第二十五条第一款、第一百零九条第（一）项规定，拟对公司作出行政处罚21万元的罚款。2020年4月27日，公司向一审法院提出行政诉讼，认为案涉调查报告认定案涉事故属于特种设备，监管部门应当依据《中华人民共和国特种设备安全法》《特种设备安全监察条例》等进行处罚，故请求撤销上述处罚决定，并返还罚款。一审法院支持了公司的诉讼请求，应急管理局败诉。应急管理局提上诉，二审法院认为上诉人的上诉理由依法不能成立，本院不予支持，一审法院判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，判决结果并无不当，应予维持，判决驳回上诉，维持原判。

【审理结果】

一审法院经审理认为：本案事故是因建筑施工的起重机械在操作作业过程中所吊起的布料机坠落发生的事故。根据《特种设备安全法》第二条“特种设备的安全生产（包括设计、制造、安装、改造、修理）、经营、使用、检验、检测和特种设备安全的监督管理，适用本法；本法所称特种设备，是指对人身和财产安全有较大危险性的锅炉、压力容器（含气瓶）、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内专用机动车辆，以及法律、行政法规规定适用本法的其他特种设备。”的规定，本案发生事故的起重机械属于特种设备，特种设备安全的监督管理适用本法。根据《安全生产法》第二条“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全、以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。”的规定，已经明确了如果有关法律、行政法规对特种设备安全另有规定的，适用其规定。也就是说明在法律的适用上特别法优于普通法的规定，本案涉及到的普通法是《安全生产法》，特别法是《特种设备安全法》。《特种设备安全法》已对特种设备的安全生产、经营、使用、检验、检测和特种设备安全的监督管理作了明确的相关规定，故，本案是起重机械发生事故是属于特种设备安全的监督管理范围，应适用《特种设备安全法》相关规定进行处罚。综上所述，一审被告应急管理局适用普通法《安全生产法》进行处罚属于适用法律错误，该处罚决定书应予撤销。

二审法院经审理认为，再次重申《安全生产法》确定了安全生产领域基本的方针、原则、法律制度属普通法。《特种设备安全法》是专门解决特种设备安全生产特殊问题的单行立法属特别法。本案安全事故案涉的塔式起重机（塔吊）归属《特种设备安全法》中规定的起重机械。涉及特种设备安全领域的安全生产问题，应当首先考虑和优先适用特别法的规定。现行的《特种设备安全法》对特别的安全生产问题没有规定的，才应当依照《安全生产法》的有关规定执行。对此《特种设备安全法》第八十六条第（三）项“未对特种设备安全管理人员、检测人员和作业人员进行安全教育和技能培训的。”和第九十条第（一）项“发生事故，对负有责任的单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故，处十万元以上二十万元以下罚款；”已进行了规定。故对本案案涉的被上诉人亿邦公司安全违法行为，应优先适用《特种设备安全法》的有关规定进行行政处罚处理。据此，二审法院维持了一审判决。

对于理解安全生产领域的法律适用，上述案件是个很好的例子。这个案例至少为我们提出了这样几个十分重要的问题：第一，《安全生产法》和《特种设备安全法》 等单行性的法律之间是什么关系？这其中还包含着这样的问题，比如生产安全和特种设备安全等是什么关系？在生产经营活动中，因特种设备使用不当所导致的事故应当由哪个部门调查和处理？第二，在《安全生产法》《特种设备安全法》 等法律当中，企业违反有关安全义务保障条款的行为（比如本案中的对从业人员安全教育培训不到位）所应当受到的处罚和对生产安全事故负有责任（比如本案中对一般事故负有责任）所成当受到的处罚之间是什么关系？应当如何选择法律责任条款加以适用？我们带着对这些问题的思考，对安全生产领域的法律适用加以分析。

一、生产安全和其他安全之间的关系

《安全生产法》第2条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。”那么，安全生产与消防安全，道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全、核与辐射安全、特种设备安全之间是什么关系呢？一种观点认为，两者是平行的、互斥的关系，一个安全问题，要么是安全生产问题，要么是其他某一种安全问题，比如说特种设备安全问题。在事故调查的实际操作中，这种思维占有主导性，因为一个事故只会有一种定性，要么定性为生产安全事故，要么定性为其他安全事故。另一种观点认为，两者是包含的关系，其他几种安全都属于安全生产的一部分，如上述这个案件中二审法院的看法，就认为 “《特种设备安全法》 是专门解决特种设备安全生产特殊问题的单行立法，属于特别法”。我们认为，上述两种观点都是片面的，安全生产和另外几种安全之间，有的是包含关系，有的则是交叉关系。

对于《安全生产法》第2条，我们在理解其后半句话的时候，首先要理解好前半句话。前半句话说的是“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位 （以下统称生产经营单位）的安全生产，通用本法”。这就意味着，只有“从事生产经营活动”所产生的安全问题，才属于安全生产问题。或者说，我国对安全生产的定义就是以是否“从事生产经营活动”为标淮的——我们在这里并不讨论这个标准是否科学、合理，而仅仅是从法律规范本身出发，明确法律上规定的区分标准就是如此。因此，对于判断生产安全和其他几种安全的关系，《安全生产法》 第2条的这前半句话就是一个基本前提。如果其他几种安全当中，有的全部存在于生产经营活动当中，那就全部属于生产安全的范時，就被生产安全所全部包含；如果有的安全问题既可能发生在生产经营活动当中，也可能发生在生产经营活动之外——比如发生在个人或者家庭的日常生活当中，那它和安全生产就是交叉的关系。

例如，铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全、核与辐射安全这几种情况，安全问题基本上都是在生产经营活动中发生的，在个人或者家定的日常生活当中发生这样的事故几乎是不可能的。那么，这些安全问题实际上就是生产安全问题的一部分，在这些领域发生的事故就是生产安全事故的一种。之所以《安全生产法》 规定与这些安全问题有关的单行法在效力上具有优先性，把自己放在一个兜底法的位置，是因为这些领域的安全间题在监督管理上具有某些特殊性，比如监管部门加人了相关的国际公约、需要遵循某些通用的国际规则等，其单行法已经考虑到了这些特殊因素，应当被优先适用。但是，对于其他一些安全领域，此如消防安全、道路交通安全、特种设备安全来说，就末必全部都与 “以事生产经营活动”有关。比如，消防安全广泛存在于非生产经营领域一般居民住宅、非生产经营性的公共场所等消防安全也十分重要；又如，私家车也存在道路交通安全问题，私家车相互之间发生的道路交通事故不能按照生产安全事故来处理。当然，这些领域的安全问题也有很多是和“从事生产经营活动”有关的，属于安全生产的范畴：甚至大部分都属于这个范畴，但并不是全部。因此我们说，这些领域的安全和安全生产是交叉关系。对于这个领域中与“从事生产经营活动”有关的安全问题，被安全生产所包含；对于与“从事生产经营活动”无关的安全问题，和安全生产则是平行的关系，不会在法律适用上发生联系。

二、《安全生产法》 和其他安全领域单行法之间的关系

既然铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全、核与辐射安全等属于安全生产问题，消防安全、道路交通安全、特种设备安全中与 “从事生产经营活动”有关的部分也属于安全生产问题，那么，调整这些问题相关的单行性法律和 《安全生产法》之间，是不是就可以像上述案件的两审法院所说的那样，直接按照“特别法优于一般达”的原则决定其效力次序呢？我们认为并不尽然。

首先，即使按照 “特别法优于一般法” 的原则，也不能必然得到这些单行性法律在效力上优先于 《安全生产法》的结论。因此，同一位阶之间法律的效力关系，还要同时受到 “新法优于旧法”原则的约束。如果上述领域的单行法在施行时间上早于 《安全生产法》，即相对于 《安全生产法》来说是一部“旧法”的话，就会和 《安全生产法》 之问形成“新的一般法”和“旧的特别法〞之间的关系。这种情况下，两者之间的效力是平行的。如果出现了这样的情况，就会造成法律适用上的难题。正因如此，《安全生产法》 第2条才特别规定“有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定”。也就是对于这些情况下法律之间的效力关系，专门进行了明确。因此，对于这些情况下相关领域安全的单行性法律，其之所以能够优先于《安全生产法》适用，并不是简单地来源于“特别法优于一般法“的原则，而是来源于 《安全生产法》 第2条的特别规定。

其次，有很多安全生产领域的 “特别法〞在效力上并不必然优先于《安全生产法》。除了《安全生产法》第2条提到的消防安全、道路交通安全、铁路交通交全、水上交通安全、民用航空安全、核与辐射安全、特种设备安全之外，还有很多领域的安全生产问题是有单行法的，或者在其行业性法律当中是有单行性规定的。比如，《矿山安全法》 和正在制定中的 《危险化学品安全法》就是安全生产领域的单行法，《建筑法》 的第五章'“建筑安全生产管理”就是行业性法律中有关安全生产的单行性规定。这些法律规范只适用于某个领域的安全生产管理，相对于 《安全生产法》来说，也属于 “特别法〞的范畴。但是，这些法律规范在效力上就并不必然优先于 《安全生产法》，而是必须综合考虑“特别法优于一般法”“新法优于旧法”的原则逐一确定效力次序。之所以如此，是因为这些领域的安生产管理并不像 《安全生产法》第2条提到的那些领域一样具有同等的特殊性，因此没有必要专门规定其相关法律具有效力上的优先性。这一点，进一步说明 《安全生产法》 第2条规定的这些领域的单行法之所以效力优先，是基于该条的直接规定，而不是基于“特别法优于一般法”的一般原则。

在《安全生产法》 和该法第2条所提到的这些领域的单行法之间，还有个分特殊的问题，就是有的单行法可能对自身的效力又做了反向排除，导致最后某些问题又不得不适用《安全生产法》中的一般规定。我们在上面提到的“某公司诉应急管理局行政处罚案” 就涉及这样的问题。

这个案件是在建筑施工过程中因特种设备故障发生的安全事故，按照《安全生产法》第2条的规定，对于《特种设备安全法》另有规定的问题，应除当适用《特种设备安全法》，这一点似乎毫无疑问。但是，《特种设备安全法》第100条第2款又规定，铁路机车、海上设施和船舶、矿山井下使用的特种设备以及民用机场专用设备安全的监督管理，房屋建筑工地，市政工程工地用起重机械和场（厂)内专用机动车辆的安装、使用的监督管理，由有关部门依照本法和其他有关法律的规定实施。”本案中的特种设备恰恰就属于“房屋建筑工地用起重机械”，根据这一规定，并不是由负责特种设备安全监督管理的部门（目前是市场监管部门）单独依照《特种设备安全法》来管理，而是由有关部门依照该法和其他相关法律管理。那么，这里的“有关部门”是谁呢？《建筑法》第43条规定，“建设行政主管部门负责建筑安全生产的管理”；《特种设备安全监察条侧》第3条第3款规定，“房屋建筑工地和市政工程工地用起重机械、场（厂）内专用机动车辆的安装、使用的监督管理，由建设行政主管部门依照有关法律、法规的规定执行”。因此，这里的“有关部门”指的是建设行政主管部门无疑。在上述案件中，县应急管理局对公司作出了行政处罚决定，确实超越了职权。但是，有的观点认为此案中有权的行政处罚主体是市场监管局，那也是错误的。

接下来，“依照本法和其他有关法律的规定实施”指的又是什么呢？“本法”自然是《特种设备安全法》，至于“其他有关法律”，按照一般理解应该指建筑领域的法律，比如、《建筑法》；如果做广义一点的理解，还可以包括为了实施《建筑法》而制定的建筑施工安全方面的行政法规，如《建设工程安全生产管理条例》。那么，对于本案中的“一般事故”应当如何进行处罚呢？由于《建筑法》和《建设工程安全生产管理条例》都没有做出规定，就仍应适用《特种设备安全法》第90条第1项的规定，“发生事故，对负有责任的单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故，处十万元以上二十万元以下罚款”。有的观点认为，既然这里的处罚主体不是市场监管部门而是建设行政主管部门，在建设领域的法律、行政法规没有专门规定的情况下，应该适用安全生产领域的一般法《安全生产法》第114条（原第109条）进行处罚。这一理解是不准确的，因为作为一个特种设备安全事故，《特种设备安全法》仍应优先于《安全生产法》适用，而除了市场监管部门之外的其他有关部门也可以成为 《特种设备安全法》 第90条的执法主体。我们注意到2009年修订的 《特种设备安全监察条例》第88条规定“对事故发生负有责任的单位，由特种设备安全监督管理部门依照下列规定处以罚款”，将针对事故责任单位的执法主体限定为特种设备安全监督管理部门（当年是质监部门，现在是市场监管部门)；而2014 年施行的《特种设备安全法》第90 条对于这种情况，则删去了有关执法主体的限制。这就意味着，除了特种设备安全监督管理部门，其他有关部门——比如本案中的建设行政主管部门——对于其主管范围内的特种设备安全事故，也是对事故单位进行处罚的适格主体。

但是，对于本案中的另外一些问题，在《特种设备安全法》和建筑领域的法律、行政法规当中就找不到法律依据，比如有关事故调查的问题。《特种设备安全法》 中对一般事故的调查明确规定由市场监管部门牵头实施，这些规定自然不能适用到建设行政主管部门身上；而《建筑法》 和《建设工程安全生产管理条例》等并未规定如何进行建设工程生产安全事故的调查。《建设工程安全生产管理条例》第 52 条规定：“建设工程生产安全事故的调查、对事故责任单位和责任人的处罚与处理，按照有关法律法规的规定执行。这里的有关法律、法规，就只能理解为 《安全生产法》及其配套的 《生产安全事故报告和调查处理系例》了。比如，在“某公司诉县应急管理局撤销行政处罚案”中，县政府授权或者委托县应急管理局牵头组成事故调查组，就是符合法律规定的。由此可见，虽然《安全生产法》第2条规定了某些安全领域的单行法具有优先效力，但由于这些法律对于某些更加特殊的情况又做了反向排除的规定，使得对某些问题的法律适用又可能重新指向 《安全生产法》。

三、两种法律责任条款的适用问题

我们注意到，在“某公司诉县应急管理局撤销行政处罚案“中，县应急管理局依据 《安全生产法》第25条（现第28 条）第1款、第109条（现第 114 条）第1款第1 项的规定，对公司作出了21 万元的罚款决定。其中，《安全生产法》第28条（原第25条） 第1款的规定是：“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。”对于违反这一规定的行为，其相应的法律责任条款是《安全生产法》第97条（原第94条），相关内容是：“生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，处十万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处十万元以上二十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上五万元以下的罚款:······（三）未按照规定对从业人员、被派遣劳动者、实习学生进行安全生产教育和培训，或者未按照规定如实告知有关的安全生产事项的；（四）未如实记录安全生产教育和培训情况的；······”而《安全生产法》第114条（原第109条）第1款第1项的规定是：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由应急管理部门依照下列规定处以罚款:（一）发生一般事故的，处三十万元以上一百万元以下的罚款；······”也就是说，这里存在从行为角度（没有对从业人员进行安全培训）和从结果角度（对发生一般事故负有责任）进行罚款的两种法律责任条款。类似地，其他一些单行法如《特种设备安全法》也存在这样的情况，比如该法第86条和第90条之间的关系。那么，执法部门应当如何选择对这两种法律责任条款的适用呢？

我们认为，如果生产经营单位的违法行为尚未造成事故，则执法部门在作出处罚决定时，应当援引的法律依据自然是有关单位的安全保障义务条款，例如《安全生产法》第28条、《特种设备安全法》第13条以及与此对应的法律责任条款，例如《安全生产法》第97条、《特种设备安全法》第86条，这一点毫无疑问。那么，如果生产经营单位的违法行为已经造成了事故呢？这时候从形式上看，执法部门似乎既可以援引针对行为的法律责任条款，也可以援引针对结果的法律责任条款来进行处罚。比如前述案例。我们认为，这种做法有待商榷，正确的做法是只援引针对结果的法律责任条款进行处罚。原因在于，这些针对结果的法律责任条款已经明确规定应当处罚的对象是“负有责任的单位”，而这些单位是如何被确定为负有责任的呢？那就是在事故调查阶段，由事故调查组根据法律所规定的安全保障义务条款所确定的。接下来，对这些单位进行处罚的时候，就不应该再援引这些安全保障义务条款，而应直接援引针对事故责任的法律责任条款来进行处罚——如果适用《安全生产法》，就是其第114条（原第109条）；如果适用《特种设备安全法》，就是其90条——在这个案件当中，应当适用后者。那么，在这种情况下，那些从行为角度规定的法律责任条款——比如《安全生产法》第97条（原第94条）和《特种设备安全法》第86条——还有没有适用的余地呢？从形式上看起来似乎是可以的，因为有关单位的违法行为也符合这些条款的适用条件，但实际上不可能被适用。因为，根据“一事不再罚”原则，一个违法行为不应当被处以两次罚款，而这些针对结果的法律责任条款所规定的罚款金额，都明显高于那些针对行为的法律责任条款，自然应当选择处罚较重的条款加以适用。

这里需要注意的是，新《安全生产法》第115 条规定：“本法规定的行政处罚，由应急管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门按照职责分工决定；其中，根据本法第九十五条、第一百一十条、第一百一士四条的规定应当给子民航、铁路、电力行业的生产经营单位及其主要负责人行政处罚的，也可以由主管的负有安全生产监督管理职责的部门进行处罚。予以关闭的行政处罚，由负有安全生产监督管理职责的部门报请县级以上人民政府按照国务院规定的权限决定；给子拘留的行政处罚，由公安机关依照治安管理处罚的规定决定。〞在今后工作中应当一并实施。

四、安全生产法中的授权性规定

《安全生产法》中规定的某些条款的权利义务内容是不完整的，需要下位法加以补充才有可能被实施，对此《安全生产法》做出了授权性规定，这种情况主要指的是有关事故分级和危险源、事故隐患分级的标准。情况主要指的是有关事故分级和危险源、事故隐患分级的标淮。在 《安全生产法》中，很多条款都涉及生产安全事故的分级，包括一般事故、较大事故、重大事故和特别重大事故；有的条款则涉及危险源和事故隐患的分级，比如重大危险源、重大事故隐惠中何为“重大”的问题。但是，考虑到事故、后险源、隐患分级的复杂性和生样性，《安全生产法》 并没有做出统一规定，而是进行了授权，对于生产安全事故的分级标淮，授权给了国务院；对于重大危险源的辦识标淮和重大事故隐患的判定标准，则授权给了国务院应急管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门。那么，这些被授权的主体应当以何种形式做出上述补充性规定，使《安全生产法》 中的有关规定得以实施呢？

我们认为，上述授权性规定应当被理解为授权立法条款。因此，国务院对生产安全事故的分级标准，应当在行政法规中规定；有关部门对于重大危险源的辨识标准和重大事故隐患的判定标准，应当在部门规章中规定。实践中，有些事故的分级标准是在国家专项应急预案或者部门预案中规定的，这样的做法不甚恰当。因为，应急预案是面向可能发生的事故预先编制的应对方案，是在特殊情形下实施法律、法规、规制有关规定的操作性方案，不具有设定或者补充法律上权利义务的功能和权限。